中國的水問題治理轉型與體制創(chuàng)新

中國的水問題、治理轉型與體制創(chuàng)新王毅（中國科學院科技政策與管理科學研究所）一、中國正在經歷前所未有的水問題轉型水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水災害等四大水問題相互作用、彼此疊加，形成影響未來中國發(fā)展和安全的多重水危機，其中水污染的威脅尤為突出。傳統(tǒng)的治水思路已不能適應水問題及社會經濟變化的需求，治水模式轉型勢在必行。水是人類文明賴以生存和發(fā)展的基礎，治水是人類社會永恒的主題在傳統(tǒng)社會，治水關系民族生存和國家興亡；在現代社會，水是人類文明可持續(xù)發(fā)展的核心要素。在中國歷史上，治國與治水始終緊密相關，管子有言：善為國者，必先除水旱之害。引自顧浩主編，中國治水史鑒，第2版，北京：中國水利水電出版社，2006，第5頁正因為治水的重要性，中國的傳統(tǒng)社會又被稱為“治水社會”所謂治水社會（HydraulicSociety），其主要特征是“水利社會”，包括圍繞防洪和水利工程興建所形成的集權管理體制。參見：K.A.魏特夫，東方專制主義，北京：中國社會科學出版社，1989，治水對中國傳統(tǒng)社會政治結構的塑造產生了深遠的影響。中國在治水方面積累了數千年的豐富經驗，從“大禹治水”作為古代國家的發(fā)端，到“都江堰”延續(xù)兩千年滋潤成都平原，再到中央政府形成相對完整的治水管理體制，無不顯示中華民族的治水智慧。中國傳統(tǒng)社會的治水主要集中在防洪、河道管理與農耕灌溉，探索形成了中央政府主引自顧浩主編，中國治水史鑒，第2版，北京：中國水利水電出版社，2006，第5頁所謂治水社會（HydraulicSociety），其主要特征是“水利社會”，包括圍繞防洪和水利工程興建所形成的集權管理體制。參見：K.A.魏特夫，東方專制主義，北京：中國社會科學出版社，1989黃河流域曾孕育了中華文明，但現代河流多為人類發(fā)展所累黃河是中華民族的搖籃，華夏文明之所以能延續(xù)數千年，一方面得益于黃河流域所提供的廣闊而易于耕種的土地葛劍雄，河流倫理與人類文明的延續(xù)，文匯報，2005.2.7。htm；另一方面，與我們能更加合理地順應和利用自然規(guī)律密切相關，開鑿于2000多年前的鄭國渠，歷經各代建設，至今仍造福當地。隨著社會的發(fā)展，人們逐步采取的修筑堤防、束水攻沙、河道整治、筑壩攔沙等措施，在一定程度上緩解了黃河洪澇的威脅?？梢哉f黃河與長江及其他江河一起，共同創(chuàng)造和養(yǎng)育了中華民族。然而，在處理人與河流關系上，總體上我們還是過分重視人類的影響，忽視了河流自身的規(guī)律。在經歷的上千年的開發(fā)，特別是近現代的人口增長和經濟高速發(fā)展，中國的河流多已不堪重負，河源衰退、河道斷流、水體污染、葛劍雄，河流倫理與人類文明的延續(xù)，文匯報，2005.2.7。htm從傳統(tǒng)農業(yè)社會到現代工業(yè)社會，中國的水問題正經歷著全面而深刻的變化與傳統(tǒng)農業(yè)社會相比，中國當前面臨的水問題已經發(fā)生了重大變化和轉型，主要表現在以下幾個方面：一是從農業(yè)社會的防洪、灌溉等傳統(tǒng)水問題，發(fā)展成為水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災害四大問題并存的多重危機與挑戰(zhàn)；二是各類問題的規(guī)模已從局地或部分河段擴展為流域性、區(qū)域性乃至全球性影響；三是每類問題內部也都存在不同的轉型，使問題更加復雜化。具體表現在：水資源問題主要是人均占有量不斷減少，并從一般的資源性缺水轉向供水不足、水浪費和水污染相互作用形成的綜合性缺水，但同時，解決途徑也越來越多樣化。未來中國水需求還將繼續(xù)增加，有可能在2030年甚至提前實現用水“零增長”。水環(huán)境問題在污染物排放總量不斷增長的情況下，正從常規(guī)污染物的傳統(tǒng)型污染轉向新舊多種污染物相互影響的復合型污染，從過去以工業(yè)污染為主轉變?yōu)橐陨钗廴緸橹?，并與工業(yè)污染和農業(yè)面源污染并存的格局，水體富營養(yǎng)化日趨嚴重。2005年，全國七大水系的411個地表水監(jiān)測斷面中有27%為劣Ⅴ類水質，基本喪失使用功能，流經城市的河段普遍受到污染，80％以上的東部和西南地區(qū)湖泊存在不同程度的富營養(yǎng)化，全國有約3億人無法獲得安全飲用水。本報告所有全國的數據，均不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的數據?？傮w上看，中國水環(huán)境惡化趨勢尚未得到根本遏制，治理污染速度趕不上排放增加速度，污染負荷已超過水環(huán)境容量盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于本報告所有全國的數據，均不包括臺灣省、香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)的數據。盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于《中華人民共和國水污染防治法》實施情況的報告，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議，2005年6月29日。水生態(tài)問題則隨著水資源的過度開發(fā)、水污染加劇和水利設施管理不善而日益凸顯，江河斷流、湖泊萎縮、濕地減少、地面沉降、海水入侵、水生物種受到威脅，淡水生態(tài)系統(tǒng)功能還將持續(xù)“局部改善、整體退化”的局面。水災害存在的問題是：大江大河防洪標準低（一般僅為20～50年一遇）、旱澇損失逐年增加、極端的天氣氣候事件如旱澇災害發(fā)生風險不斷上升，災害威脅長期存在。全球變暖帶來的影響是不可忽視的，包括北方干旱受災面積擴大、南方洪澇加重等。氣候變化國家評估報告編委會，氣候變化國家評估報告，2006.12。如果變暖速度加快，北方缺水狀況將會進一步加劇，可能對農牧業(yè)生產、水資源供給氣候變化國家評估報告編委會，氣候變化國家評估報告，2006.12。帶更為嚴重的攔是，上述問鞏題相互影響寄、彼此疊加駁，構成了未蹤來中國長期息、復雜、多添樣的水危機血綜合圖景。其中國正以顏相對漿稀缺的水資灑源、相對有唇限的水環(huán)境腸容量和十分指脆弱的水生拔態(tài)系統(tǒng)，承黎載著不斷擴儀張的龐大人閉口規(guī)模和高顯增長跡、時高強度的社吸會經濟活動綿，面臨著前吉所未有的水譽壓力鉛。趟各種證據藏表慕明，在上述青問題中，澆水污染已經罪成為現階段燃對社會經濟奔發(fā)展及其他終水問題有重失大影響小并亟待解決搖的咸關鍵問題聾。如果水污蔥染得不到叨有效控制奇，那么不論掃在提高供水借能力、保護渡水源地、減鴉少水旱災害奪風險等方面方取得多大成麗績，都有可他能被水污染剃的加劇及所域造成的巨大齡損失所淹沒豎。寸伴隨水問題功的榜變化藝，中國的治久水模式也面剩臨重大轉型佩過去50多損年，盡管我突國嚼在蛋解決水問題醒方面取得了淚長足的進步徹，但不論是嶼歷史積累下舅來的治水模挪式，還是現細行的管理體鈴制都不能很錄好地適應水跟問題的新變勿化和社會經理濟發(fā)展的需疊求召增長稿，基以及此解決新時期估水問題轉型復所提出的任坡務。其主要爛原因是水資問源和水環(huán)境冷管理的條塊衡分割，經濟督發(fā)展與資源景環(huán)境保護彼臟此脫離，流牙域管理同區(qū)憂域行政管理背之間以及由地區(qū)與狀地區(qū)之間缺麥少協(xié)調，無破法解決猴跨部門、跨漲地區(qū)、影響守多個利益主扔體的復雜涉者水問題和沖惹突籍。喂因此，微我們所面臨場的水危機，飛表面上看是辰資源環(huán)境危糾機，實質上煎則是治理危緞機兵（謠Gover漲nance街Cris約is）非。跑必須改變傳末統(tǒng)的治水模南式，建立適抓應時代要求戒和國情特征卻的現代治水艱模式和瀉水綜合紛管理體制。這里的“治水”含義已經不是傳統(tǒng)意義上的僅依靠工程措施來“征服”或“控制”水，而是要尊重自然，利用多種手段管理好水，實現人水和諧；另外，在西方國家，一般所用的“水資源管理”（waterresourcesmanagement）通常包括水量和水質管理，并且大多數OECD國家都由環(huán)境保護部門統(tǒng)一管理水問題。啦治水模式的屢轉型也是仁中國制社會經濟坦轉型大返背景焦下糊的客觀要求事自侮20貸世紀80年顛代以來，中披國正在從計拳劃經濟向市油場經濟過只渡孝，工業(yè)化和汽城市化的加其速發(fā)展使我物們逐步擺脫武農業(yè)社會的點資源性約束龍，利益?zhèn)蚣瘓F崇日益多元化款，憲政民主殼政治體制正臘在建立和不后斷完善緒的過程中松。但是我們笨很多的治理互觀念還停留億在農業(yè)社會驢，單中心集栗權統(tǒng)治隙的傳統(tǒng)習慣劣和計劃經濟停的思路仍在堪影響著水問授題的解決。醋面對水危機苦的新挑戰(zhàn)，援在社會經濟違轉型大背景睬下，中國的銅治水理念正停在發(fā)生著變嘉化，特別是閉在科學發(fā)展曬觀的指導下域，治水模式兇將紀會發(fā)生蒼前所未有的逆轉變，尊重推自然規(guī)律、崇追求人水和檢諧、改善治俘理結構與實籮現全面創(chuàng)新刊是新時期中冶國治水轉型懇的基本走向龜。票二、由于水撞問題挑戰(zhàn)的傷嚴峻性、復撐雜性和長期保性，對政府失職能調整、已治水目標選愧擇、公共投廁資流向、節(jié)茂約降耗減排旨任務提出了孝新的要求；壩但同時也應用看到，完成概“險十一五敬”傷規(guī)劃的相關往治水目標任其務艱巨被在導致多重決水綠問題的因素賺中，經管理珍失效現是病重要根源之蒙一奴中國的水問召題是自然因渾素和人為活墾動雙重作用摔的結果。過主去幾十年，翁中國在解決奇水問題時，盒往往只重視玉技術解決方蘿式，忽視制雖度和管理措喝施，然而，退許多水問題稀包括黃河斷所流、江河水吊文動態(tài)的人抽為阻隔、污功染源及其排所放數據信息嫩不完善、涉籍水災害應急盡處置不當等印，都與缺少針制度安排和磨管理不善有劑著密切的聯優(yōu)系霜。雙由于管理體拾制不順和措溉施不詢力惰，進一步加搶劇了水危機隊的損害程度掩。感當前中國水兩管理存在的尤主要問題包文括：一是現沫有的各涉水叼管理機構職攝能單一，各沙種水要素的嫩管理相互割嗎裂，且管理睬手段不完善號，存在著政籍府職能“越毯位”、“缺誕位”和“交崖叉”的現象難，無法承擔像起水資源綜箱合管理的職幫責。二是法簽律法規(guī)間協(xié)叮調性不夠，綁缺乏統(tǒng)籌考眼慮水資源綜打合管理的制識度安排剃；法律規(guī)定涼過于原則，槍處罰力度低金，執(zhí)法難蟲。三是利益漏相關方參與午不足，公眾諒權益得不到男保障。因此遲，瘋針對改善水蒸治理問題，檢在中國不僅竊意味著提高適公眾參與程掛度，寺政府憲機構及其鉗職能償的費調整士以及增加各黎政府部門的幫參與應旁是治理創(chuàng)新交的視優(yōu)先行動劍。押實現“十一冬五”規(guī)劃提你出的止相關治蟻水目標點十分挺艱巨損在“十一五扎”規(guī)劃綱要犯中，有關水粉方面的沫指距標包括：到息2010年葉，減少CO律D排放總量渠10%和降確低單位工業(yè)徑增加值用水紡量30%的載約束性指標艷，農業(yè)灌溉夏用水有效利傍用系數提高可到0.5的茫預期性指標誼，以及城市硬污水處理率糊不低于70藥%的相關吐水災指標。從“譜十五”期間蹦各項指標攏落實濟情況看，盡曾管國家環(huán)保句總局和水利送部的廢水排僚放總量數據包有所不同，辜但從200異0喜～橡2005年處，全國污水丘排放總量都司呈較快增長禽態(tài)宵勢關于全國污水排放總量，國家環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計是：2000年415億噸，2005年524億噸，5年增長26.4%；水利部的統(tǒng)計是：2000年620億噸，2005年717億噸，5年增長15.6%。數據來源于歷年水利部水資源公報和中國環(huán)境統(tǒng)計年報2005（國家環(huán)?？偩志?，北京：中國環(huán)境科學出版社，2006）。劫；據建設部離統(tǒng)計，20幟05年城市五污水處理率剃僅公為臘52%，全水國661個潑設市城市中蝕還有278援個沒有建成姑污水處理廠盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于跟蹤檢查有關環(huán)境保護法律實施情況的報告，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議，2006年8月26日。果，縣城污水抗處理廠主要碌集中在東部監(jiān)發(fā)達地區(qū)；俊“十五”主喇要污染物削癢減目標未能慎實現，重點向流域“十五劈”時期污染始治理任務沒淹有全部完成杰；包2006年秤不僅沒有實憐現攜減少COD咬排放2%的顏目標趙，還比上年貢增長2%以擁上能。綜合考慮亡經濟增長趨腹勢、水問題墊的復雜程度雁以及防治資烏金的到位情持況等，要實躁現減少CO扒D暴排放懇10掛%錫和城市污水銳處理率70米%的目標相鍋當困難。惡或者說，要計實現上述目除標，我們必升須克服來自避制度、管理關于全國污水排放總量，國家環(huán)?？偩值慕y(tǒng)計是：2000年415億噸，2005年524億噸，5年增長26.4%；水利部的統(tǒng)計是：2000年620億噸，2005年717億噸，5年增長15.6%。數據來源于歷年水利部水資源公報和中國環(huán)境統(tǒng)計年報2005（國家環(huán)?？偩志?，北京：中國環(huán)境科學出版社，2006）。盛華仁，全國人大常委會執(zhí)法檢查組關于跟蹤檢查有關環(huán)境保護法律實施情況的報告，第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議，2006年8月26日。都針對即“臥十一五揮”刷主要污染物神約束性指標帳，一個關鍵貝的問題是，港我們有多大跟的決心和準僵備花費多少吹成本去實現診該目標?？蛺烙^上，我國羅仍處于重化飽工業(yè)階段，酷將經歷資源怨能源密集化質過程，能源丙、原材料消闖耗遠未達到介頂點，作為程一個尚未成醒熟的成長中災的大國經濟綱，短期內轉芳變污染物產比生量的增長滑趨勢幾乎是際不可能的，秩即使是發(fā)展逮循環(huán)經濟、面清潔生產，猴其主要目標要也主要是提飼高資源生產線率和降低污乏染物排放強益度，使物質濃消耗和污染灶物產生量增械長同經濟增藥長逐步脫鉤坡。因此，在虎現有條件下族完成減排約誘束性目標，硬就必須進行壇大規(guī)模末端貍治理，這意交味著降低經有濟增長速度不或加大治理席投資力度據估計，為實現2010年城市污水處理率70%的目標，需新增投資3320億元。資料來源同上?？?，對此我們岡必須有清醒萍的認識。而揪2006年復，我國經濟本以超過10史%的速度增津長，遠高于獵規(guī)劃中的7溝.5%，由約于治理資金青不落實，減穗排目標落空屬是必然的。坡據估計，為實現2010年城市污水處理率70%的目標，需新增投資3320億元。資料來源同上。際根據目前的押《水污染防懷治法》，水腫污染物總量仁控制主要適美用于錄水污染物達呢標排放仍不株能達到國家鎖規(guī)定的水環(huán)隊境質量標準辯的水體羊?，F行的污致染物削減目仇標的分解，警一方面缺少讓明確的法律濫依據和嚴格撈的科學論證??；另一方面獄，只有統(tǒng)籌留考慮排放總屬量與環(huán)境質簡量關系、削排減現有和新葡增企業(yè)的污跑染排放、提省高城市污水章處理率和減敞少面源污染扯、以及流域逆尺度的污染裳綜合防治，巨才能實現成牛本有效性。樸理論上講，存削減排放、伐改善環(huán)境是找必要的，但獨削減多少、泳如何削減及將其可行性需往要重新思考拾，應在科學勵的分析，合絨理的制度安交排、配套的遇措施保證和跳良好的部門瘋合作基礎上腸考慮未來長肌遠目標的設透定。蹤治水投資導嘆向有偏差，浩投資流向迫含切需要調整窮根據按“箱十一五丸”萄規(guī)劃目標，素水污染排放女總量控制和委提高水利用她效率成為解頸決水問題的惰核心任務，末但從以往的裙投資情況看薦，并沒有把膀水污染防治刷放到突出地季位。以嚴重咸污染的渭河考為例，其水緒質宜從進入陜西石境內禍寶雞時為晉Ⅱ賓類水，斜到進入黃河暢時已變成泊劣含Ⅴ既類倒水，污染問崇題十分嚴重建。但在20獻02年論證村的陜西省渭嗎河流域綜合莖治理規(guī)劃中腳，渭河污水真治理投資只響占與渭河水明污染治理相惰關的近期重弄點投資總額躍的10%引自馬中，渭河流域水環(huán)境管理研究，2006.9。半，而調水工森程的投資比緊重卻有20準%。目前各撫政府部門普脂遍關心飲用翠水安全問題嘩，但所采取集的措施卻舍助本逐末，沒取有將水源地叛安全與相關柴的污染源治初理和流域綜率合防治很好卵地結合起來月。同時，在憑污染走向和遠資金投向上油發(fā)生錯位，背即水污染正察逐步向西部隙、農村和流政域上游轉移嘆，而治理投畢資卻集中在文東部、城市紐和流域下游嫩，致使西部漏、上游地區(qū)大城鎮(zhèn)污水處液理率低于東曬部地區(qū)，工些業(yè)污染轉移路問題則更加閘突出。因此籍，調整投資法流向、提高椅投資效益迫界引自馬中，渭河流域水環(huán)境管理研究，2006.9。想水資源浪費它現象嚴重，舒節(jié)水具有很皆大潛力咸近年來，盡校管中央政府懂把節(jié)水工作撤提到了非常辛重要的地位鳳，但由于水勇價偏低等原怕因，我國的欠用水效率普敵遍不高，水白資源浪費仍疏很嚴重。在爬水資源利用閥效率方面，奮我國目前年燙灌溉用水量眨約3600腎億立方米，瓶因為漫灌、濱水渠滲漏和嘗蒸發(fā)嚴重，裕有效利用率鑰僅有40%潑～50%，研而發(fā)達國家反已達70%大～80%；材我國工業(yè)用面水的重復利甚用率平均僅狹為40%左蒼右，而發(fā)達鳳國家平均為潤75%～8起5%紀；建我國萬元工鞋業(yè)增加值扒取鋤水量規(guī)約為熊發(fā)達國家的潮5創(chuàng)～亞10倍，城刊鎮(zhèn)供水管網籃漏失率為2監(jiān)0己%演左右，是發(fā)增達國家的3辜倍勁。仇保興，城鎮(zhèn)水環(huán)境的形勢、挑戰(zhàn)和對策，在首屆中國城鎮(zhèn)水務發(fā)展戰(zhàn)略國際研討會上的演講，2005.11.4。737由于統(tǒng)計方法等方面的原因，句中所列數據可能存在一定偏差。但總體來看，相對于發(fā)達國家，在全國范圍內，我國的用水效率較低是毫無疑問的。俱包括西北干煙旱半干旱地比區(qū)在內的西雅部地區(qū)，缺兔水程度最高煤，但是水資輪源的使用效鵲率是全國三暖大地區(qū)中最暢低的。考慮刃到中國人均植水資源量低均下和高經濟璃增長率，水昌資源如此低扣效利用是難鳴以為繼的。致從另一角度肅講，我國工百農業(yè)節(jié)水醉仍有較大的音仇保興，城鎮(zhèn)水環(huán)境的形勢、挑戰(zhàn)和對策，在首屆中國城鎮(zhèn)水務發(fā)展戰(zhàn)略國際研討會上的演講，2005.11.4。737由于統(tǒng)計方法等方面的原因，句中所列數據可能存在一定偏差。但總體來看，相對于發(fā)達國家，在全國范圍內，我國的用水效率較低是毫無疑問的。冒由于不同侮區(qū)域面臨的肚水問題和水旦壓力不同，匪因此應采取攀差別政策譜我國地區(qū)差蠅異顯著，不膜同地區(qū)由于貨自然條件、圍社會經濟發(fā)挖展階段和發(fā)膜展水平不同給，導致其面問臨的水問題醒的類型和遭田受的各種水素壓力是不同茅的，這就決貴定了政策的命制定應該因粱地制宜，采趙取差別政策蝕，政策的選綢擇保持一定醋的靈活性和娘適應性，不勻能搞一刀切刻。例如，調滿查顯示中國科技促進發(fā)展研究中心社會發(fā)展部、挪威FAFO應用國際研究所編，《西部人民的生活：中國西部省份社會與經濟發(fā)展監(jiān)測研究數據報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社2006?；遥髂系貐^(qū)紀的水資源條系件好于西北公地區(qū)，但是蓄西南地區(qū)的琴季節(jié)性供水胃困難和不安犁全水源的使價用都明顯高怪于西北地區(qū)是。因此，地耳區(qū)差異的現排實問題也向籠現有涉水管晌理部門的政豪策制定提出殊了新的要求椒和挑戰(zhàn)。中國科技促進發(fā)展研究中心社會發(fā)展部、挪威FAFO應用國際研究所編，《西部人民的生活：中國西部省份社會與經濟發(fā)展監(jiān)測研究數據報告》，北京：中國統(tǒng)計出版社2006。袋怖區(qū)域性、流欲域性水問題紀系長期累積嘗形成，其治頑理和恢復腰也需要經歷尖長期過程懲我們看到，悟淮河雖然經喝過10年的費治理，累計糞投資約20強0億元，但舒目前的污染胸依需然嚴重，薪劣必Ⅴ束類水質監(jiān)測欺斷面仍占約哭1/3，見說明流域性爪生態(tài)與環(huán)境顛問題涉及系耽統(tǒng)的統(tǒng)一協(xié)挽調與綜合治武理，遠非三息年五卷載閉所能解決炒。另外，由微于治理資金啟不落實，降“徐十五遵”端期間，海河補、遼河、淮幻河的治理項播目都只完成齊了70%，嶼巢湖、滇池閃也只完成1伏/2，即使況是已建成的沒污水處理廠茫，由于管網婚不配套、運暖行經費無保嶄障或收費政息策不到位等薪原因，不能婚滿負荷運行潛。這些問題莊至今沒有得麗到有效解決仍。因此，流孫域性書污染控制澆與生態(tài)恢復議需要正確的畏政策導向和懂長期不懈的績努力。萊茵鎮(zhèn)河經過約3善0年的治理絲才實現生態(tài)靈恢復就是一晉個最好的例俊證。如果不貍能從現在起較采取強有力葉的措施，改蹲善治理政策漸和投資不足落的狀況，未條來中國的嘆區(qū)域性、兆流域性資水議問題將會愈刷演愈烈，其務他流域有可侍能步淮河、翠渭河之后塵帖。邊三、為了解妖決人類面臨累的水危機，跳世界各國都挑在探索新的吹治水理念和紗治水模式，撓實施流域綜捕合管理和水輸資源綜合管陪理已經逐漸惕成為人們的租共識，各國平均嘗試采用伶立法、規(guī)劃越、經濟激勵臨等綜合措施價實現相關涉診水目標拘治水目標題要全面納入圈國家和部門炒的發(fā)展戰(zhàn)略祝、規(guī)劃和政打策晨為了迎接水組問題轉型的驅新挑戰(zhàn)，人裹們必須在反暮思傳統(tǒng)治水瓜模式根本缺礦陷的基礎上造，發(fā)展出一孤套應對多利靠益主體參與炊公共事務的賞制度安排和寶治理體系。妻其遵循的基局本理念是追夢求人與自然資和諧、兼顧吐公平與效率顧、預防與治煤理相結合、博實現可持續(xù)宏發(fā)展；并建鍬立統(tǒng)一的管脖理體制，協(xié)榜調各利益相毅關方的合作灑，綜合運用扶法律、行政爺、經濟、技鵝術等手段提盜高水資源利噸用效率、有括效減少污染餅物排放、維甚護生態(tài)安全新、降低災害條風險、尋求套環(huán)境與發(fā)展接的雙贏。為曠此，各國都吉在進行不懈額的努力，提的出并實踐著往各種新的治乘水管理方式剃。中國也在恰加快水治理購的變革，提立出從肆“弦工程水利懂”嶄向稀“讓資源水利朱”拌轉變、和諧惡流域、人與養(yǎng)洪水和諧共蚊處、江湖聯杰通、水工程砍生態(tài)調度等荷新理念，不幅斷向水資源述綜合管理邁尸進。捷越來越多秘的國家和地極區(qū)開始實施耐流域綜合管物理和水資源破綜合管理壤水問題與其深他環(huán)境和發(fā)因展問題是相爪互聯系的。腸2002年拘，聯合國可豎持續(xù)發(fā)展大亂會通過的《配可持續(xù)發(fā)展并世界首腦會素議實施計劃鍛》明確提出胸，到200音5年制定出菠水資源綜合天管理和提高修用水效率的稿規(guī)劃。耐經過多年的頌實踐，人們疫越來越認識店到水資源必扎須以流域為執(zhí)基本單元開克展綜合管理棟。健近年來，許袋多國家通過秒修改法規(guī)，暈推行流域綜惰合管理。例猜如，歐盟在辨2000年偵通過《歐盟趙水框架指令扛》，在其當沸時29個成或員國與周邊敘國家實施流瘋域綜合管理次；南非也于謝1998年怨通過注“廣水法廳”摧，實施以流權域管理為基炮礎的水資源莊管理；新西索蘭甚至按照香流域邊界對話地方行政區(qū)鞠邊界進行了鳳調整，促進封地方政府的碎流域管理工綁作。200貪4年聯合國聯可持續(xù)發(fā)展褲委員會第1遞2次會議呼鳥吁各國政府蘭采取流域綜烈合管理措施耽。中國從2櫻007年開室始，全面啟濤動各流域綜志合規(guī)劃修編婦工作，引入叫綜合管理的故相關概念。辭這些都說明秧，治捏水正在進入濕一個綜合管騰理的階段。教采取綜合霜、配套措施浮是各國改進勒水管理體系萬和提高效率絹的共同途徑嘩首先，償立法對水資讓源和水環(huán)境蔽的綜合管理特至關重要，妥立法必須確違立綜合管理耗的目標、原按則、體制和餐運行機制，于并對管理機迷構進行授權蔬；其次，遮編制綜合規(guī)滅劃是水資源拐綜合管理和嬸流域綜合管羽理的重要手領段，幾乎所鄰有水管理機釀構或流域機裹構都把編制削綜合規(guī)劃作跑為最重要和預最核心的工機作，通過綜多合規(guī)劃對水義資源、水環(huán)錘境及地方的構流域管理進狠行指導，而妨且規(guī)劃的目斯標和指標常射常具有法律遍效力；最后盲，引入經濟畝手段是促進器行為轉變的汗重要途徑，污通過明晰水譯權、改革水男價和創(chuàng)新的醫(yī)水財稅政策丸來增加供給浴、減少排放仰、厲行節(jié)約憶、鼓勵創(chuàng)新漸；通過公平弊的水權分配降、定價機制肥以及合理的遍政策取向，冠把生態(tài)補償為、技術進步眉、利益相關勢者參與有機幼結合起來，念為所有人提愈供充足、安晶全、價格合胡理的水，以盆及完善的生稀態(tài)服務。庭四、解決中障國水問題的黑核心是治水攏模式的轉型遙，要重新設恒立新時期的妙治水優(yōu)先目困標，把提高屑城市污水處靜理率作為實勢現踩“抄十一五避”樹COD歷減排目標的抬優(yōu)先選擇，妖通過覺制度創(chuàng)新攜逐步建立新貼的水綜合管算理體制，通振過各種新型嫌管理手段的語應用、技術丹手段的創(chuàng)新取以及其他綜否合措施保障療治水目標的貌實現薦明確新時寇期中國治水菜的優(yōu)先發(fā)展繩目標鋼該目標應該糠包括三部分糠內容：任提高水資源悲生產率和降遮低污染物產屯生強度禿。也就是通埋過節(jié)水、水店資源再生利歲用和循環(huán)利聾用等措施提途高水資源利銳用效率，同產時通過轉變束增長方式、師調整產業(yè)結駐構、發(fā)展循蟲環(huán)經濟（特片別是清潔生云產）和技術嶺進步等手段會，降低單位欺GDP的污累染物產生量睬。未把水污染綜墾合防治放在墾解決各類水甲問題的優(yōu)先姻位置囑。在今后相癢當長時期內跟，把降低水暢污染物排放宮作為治水的幻優(yōu)先目標之腿一。一方面外，通過相應徒的制度安排號、投資保障梁和執(zhí)法監(jiān)管漢，努力控制伐點源污染物弄排放總量；烘另一方面，襖全面核定各偉流域及被污充染的不同用劍途水體的污民染物排放負薄荷，并將其氣分解到各工述業(yè)點源、城搬鎮(zhèn)生活污染確和農村面源仿污染上，才斜有望使減少淚污染排放與宰水體環(huán)境質蘭量改善相結花合。威把改善水生樹態(tài)服務作為冰流域規(guī)劃和遙管理的目標屯。謙結合國家主儀體功能區(qū)規(guī)逢劃，根據水蹤生態(tài)的要求巨，對主要河房流與河段劃葉定禁止開發(fā)罷區(qū)和限制開衡發(fā)區(qū)，對江組河源頭區(qū)、倍重要水源地宵、漁業(yè)水域彎及珍稀瀕危艷水生野生動蟻物密集分布早區(qū)、天然濕治地與河口區(qū)控等進行有效摟保護。盡快腔研究制定重鐵要河流與河不段的優(yōu)先保殲護名錄，劃潮定生物多樣設性豐富、自彎然與文化價滋值突出的河貞流與河段，煎予以重點保汽護，禁止或閱限制水利水懶電抹及相關債開發(fā)雪活動。場實現緣“幼十一五捆”雹水污染物這里的水污染物主要指COD。的排放總量削低減目標的優(yōu)咱先選擇及相汗這里的水污染物主要指COD。致優(yōu)先控制點辣源污染挽，這是目前閉最實際也最吃成熟的污染析防治手段。豆可以根據相炭關法律法規(guī)話，建立排污勸許可證和排牢污權交易制純度，對工業(yè)找點源實施基呢于流域綜合浪防治規(guī)劃基市礎上的排污灰總量控制；核通過促進企炎業(yè)清潔生產奪，有效減少飼單位工業(yè)增棒加值的污染而物產生量。隙把城市生活椅污水處理作對為實現筐“充十一五濾”奉水污染物減賴排目標的重篇點渣。鑒于發(fā)展配經濟的需要墊、削減擴張米中的企業(yè)污行染排放總量燈的困難、以婦及污染轉移退問題，把目誰前占COD慰負荷約60醫(yī)%的生活污戀水作為削減腿總量的重點裕是必然選擇該。各級政府廉應通過環(huán)境年財政主渠道足，義不容辭筋地承擔起保李護環(huán)境的責鮮任，同時加略快收費改革很，解決或部芳分解決污水艇廠運行費用座問題，并通高過水務事業(yè)撒市場化改革思，推進建立亞多元化的投奉融資機制；倉通過統(tǒng)一規(guī)輩劃，統(tǒng)籌城軌市污水處理際與流域水污躁染綜合防治囑的關系，加槽強政府監(jiān)管花力度。披建立新的基權于各水體最投大污染負荷反基礎上的總隊量控制。阻可借鑒美國叮1992年薪開始實行的妻最大日負荷鬼量（TMD乖L）方法，糊其目的是恢暗復受污染水蔑體的環(huán)境質森量，對影響座其環(huán)境質量豎標準的所有帶點源和面源漁污染源，制膀定相應的排柱放負荷標準礦。這一方法稍已被認為是乒行之有效的噸，但在中國樹運用需從試挽點開始，從未基礎數據收踐集和監(jiān)測入辯手，評估各辜層面水體質盛量，尋找簡粉單有效的模啞型進行污染競負荷測算，訓積累經驗后憐再行推廣。炎以治水模俗式的轉型促灘進治水目標那的實現賀面對新時期侵中國水問題躍發(fā)生的變化笛，中國治水版模式正在進亡行一場深刻舍的變革，并腫從以下四個污方面展開：壁治水模式轉裝型的核心是餓優(yōu)先加強制庫度建設和制蘋度創(chuàng)新驗，構建新時黨期中國治水脖的制度框架垃，包括建立惹健全治水的迫法律法規(guī)體范系以及各項季強制性和激鍵勵性制度安得排。鴨建立統(tǒng)一的黑水管理體制擋，統(tǒng)籌水資祥源、水環(huán)境腳、水生態(tài)等瘦項涉水事務防。當前的體員制改革應采雄取集權和分霸權相結合的宵取向，形成吧充分協(xié)商基鬼礎上的統(tǒng)一粱協(xié)調管理體卷制機制和吩“判良治兇”圍結構。從長廳遠看，要在佛憲政民主體己制和市場經掩濟不斷完善熔的條件下，戲進一步加快鬧分權改革的免步伐。斷綜合運用法郊律、行政、繞經濟、技術險等多種手段地，特別是水合價和水權，把依法綜合治頓理。棍采取漸進的恐方式實現轉裙變療。這是因為剝一方面沒有限現成模式可匆以照搬，需腔要在實踐中蠟不斷摸索和前總結經驗，斥另一方面是汪考慮到舊體地制的慣性,搖要減少變相革可能帶來宣的負面影響御，降低改革插成本，實現餃治水模式的顛平穩(wěn)過渡。跟分期推進重、逐步建立活統(tǒng)一協(xié)調的陷政府水綜合構管理體制圾在近期，一更是充分發(fā)揮秘現有各涉水敢管理部門的桿職能，落實隨各自部門涉狐水的優(yōu)先工啄作領域，強夫化部門間的東協(xié)調機制；蓮二是建立國大務院資源環(huán)傘境保護的協(xié)疼調機構，如壤恢復原國務恭院環(huán)境保護鎮(zhèn)委員會，極由國務院主煉管領導任主政任，統(tǒng)一協(xié)棚調跨部門、殊跨行政區(qū)和主流域性的重朝大資源環(huán)境黃問題。中期頑來看，應統(tǒng)宰一政府在資酷源與環(huán)境管溉理方面的職呢能，合并現凱有的水利、公環(huán)保和林業(yè)火等部門的資確源和環(huán)境保場護職能，組熊建國家資源系與環(huán)境保護辯的統(tǒng)一主管君部門，統(tǒng)一炕管理包括水秧資源、水環(huán)懶境及流域問唱題在內的相強關資源環(huán)境順事務，協(xié)調景部門與地區(qū)促之間在流域聯規(guī)劃、標準鑼和政策制定蔑中的重大問哲題，開展綜城合執(zhí)法監(jiān)督智。展望長遠賣，應采取更悲加明確的分員權化改革，劉流域性、區(qū)腰域性水相關竟事務由以地炮方為主的流價域機構進行大決策，國家黃資源與環(huán)境館保護主管部裳門負責規(guī)劃業(yè)審批、標準喘制定和監(jiān)督冤執(zhí)法等職能學。加實行管理篇轉型和創(chuàng)新歸，運用各種批新的管理方卡法，滿足應續(xù)對新時期水沈問題的綜合寸管理需求混為此，需要敏重點推進以訓下方面的管裹理創(chuàng)新：喪資源環(huán)境績沈效管理。背通過資源環(huán)欠境績效考核倚和評估，努骨力降低單位播GDP的水梯資源消耗和王水污染物產擊生量，鼓勵暗技術創(chuàng)新，朵不斷提高水收資源生產率圣。煎流域綜合管還理。送在流域層面瓦，俘扭轉單目標淘治水措施的乒最好辦法是趁采取流域綜年合管理，把棒流域看成是豎一個獨立完感整的生態(tài)系似統(tǒng)，以流域腐可持續(xù)發(fā)展柜為目標實現福資源綜合開首發(fā)、保護與權管理。各需求管理頓。從水資源形供給管理轉奏向需求管理鞋是市場經濟盟不斷成熟的廈標志，采用災需求管理不殲僅可以有效肺緩解不合理座的供給擴張溝導向，而且歌對資源相對庸緊缺的中國后來講更加重鍵要。水權管均理和水價改脈革是落實需辟求管理的關茂鍵和有效途禁徑。蹤適應性管理賊。朱鑒于快速變爬化的水環(huán)境黎形勢和實現蔽目標的艱巨孫性，建議采迎取適應性管疊理措施，利禮用動態(tài)目標習和多目標指定導規(guī)劃，并瓶根據發(fā)展進嗓程調整行動眉計劃。駁綜合風險管得理或危機管部理。揀為應對和適監(jiān)應不確定的陡各類水災害睛、氣候變化刮威脅和突發(fā)啞環(huán)境事件，聚采用建立在廟綜合風險管渣理基礎上的壺預案體系，困將危機管理階與常態(tài)管理眾相結合，有夫效降低災害驅防治和應急倡處理的成本終。斯繼續(xù)推進好水價改革，瓜形成合理的伶價格形成機繭制散水價改革是否推進水資源蝕和水環(huán)境綜漫合管理的最馬重要驅動力幅，也是建設岔節(jié)水型社會抱的基本要求忽。水價改革浮必須保證水肚資源的合理少配置和可持心續(xù)利用、給卡排水服務的心成本有效性偶、以及給所貞有人提供安印全衛(wèi)生的飲石用水。今后甚水價改革應歲從目前以工口程水價為主液逐步過渡到抓“在全成本定價省”抖，即包括資練源水價（水恰資源費）、逼工程水價和童環(huán)境水價（周水處理費）傳。改革應根纖據迷“族補償成本、摧合理收益、足優(yōu)質優(yōu)價、禮公平負擔類”朵的原則，建敘立合理的水社價形成機制練和價格聽證盜制度，形成競水價管理的表公共決策機羞制和價格監(jiān)炊管機制?？蓟謶]到用戶承餓受能力，城漢市應走在水鄉(xiāng)價改革前列稅，積極推行改“阿階梯水價默”孤，并充分考州慮區(qū)域差別芒政策，補貼其弱勢群體。撓農業(yè)水價改糞革的重點是探大力清理水叫費小“難搭車漲價侄”偏，整頓灌區(qū)樹水費征繳秩估序。言建立多元膠化的資源與流環(huán)境保護投冊融資機制籠“疑十一五伶”半減少主要污譽染物排放目橫標的實現，命關鍵取決于詠環(huán)保投入能挺否及時到位節(jié)。必須疏通秘已有投資渠曠道，開辟新災的資金來源買。一是發(fā)揮制環(huán)境財政的緊主渠道作用精，繼續(xù)加大踐國債資金和斃中央預算內盼投資用于環(huán)稍保的投入力農度，并重點凡解決跨行政貌區(qū)的流域污忌染治理問題隊，從流域尺沖度統(tǒng)籌資金答使用；同時責，落實基本京公共服務均下等化應以飲程用水安全為棚重點，促進繭社會和諧。汁二是結合水獄價改革，完濁善現有的污蕉染處理收費拌機制，出臺怠污水處理費者標準的指導渣意見。三是千探索建立環(huán)軟境容量祝有償懂使用制度，閃通過試點，慰逐步建立基寇于水體最大養(yǎng)排放負荷的技總量控制制消度，公平分兄配初始排污偷權，采取排啟污權有償獲奧得，同時建擋立排污權交掌易制度，并六逐步在全國勞推廣。四是勝加快推進環(huán)匙境基礎設施尋建設領域的草市場化進程話，打破城市傷公用事業(yè)的址政府行政壟夜斷，開放水旨務市場，引式入競爭機制執(zhí)，加快推進吊城市水務單帶位的改制工堵作，采取多農樣化的特許穴經營模式，夕鼓勵社會資蕩金、外資參銜與環(huán)境基礎味設施建設，沉同時開發(fā)各授種金融工具跡，特別是改勉革相關法規(guī)強，允許發(fā)行屆市政債券，顛優(yōu)先用于市霸政環(huán)保設施隔建設。戒全面提升牌科技創(chuàng)新能煩力，建立綜條合解決水問竭題的科技支褲撐體系塵要充分分析閑我國面臨的家各類水問題啟，并針對其畫中的優(yōu)先領尼域，提出科落學的解決方醫(yī)法和技術手溪段，加強原筆始創(chuàng)新、集拘成創(chuàng)新和廣觀泛的國際合好作，同時關黎注適用技術嫁的研發(fā)與推矩廣。綜合解笨決水問題的冠科技支撐體韻系包括以下征幾方面內容效：一是開展紋水問題相關為的基礎研究枕，包括復合估型污染機理蔬與轉化規(guī)律輕、全球變暖舅下的水資源匪時空分布與盾區(qū)域響應、釘流域生態(tài)系感統(tǒng)恢復原理犁等；二是與占水資源、水店環(huán)境綜合管教理相關的理箏論與技術，棕包括水資源坡管理、流域丘綜合規(guī)劃、佩水權和排污辮權分配、水澆價制定、行枕業(yè)資源環(huán)境愛績效標準、館動態(tài)監(jiān)測與耀管理信息化耽等技術方法嗚；三是提高注水資源利用參效率、水資昏源替代和與刑清潔生產相嶼關的工程、頂技術、材料津、產品、設糊備（包括海趴水淡化、中葉水回用等）課；四是各類如水污染處理喬技術、區(qū)域卻污染物綜合駐防治、飲用瞞水安全技術槽、生態(tài)修復瘦技術，以及陣保障環(huán)境健恨康的相關技伍術；五是水濫災害綜合防嚇治技術，包瘦括災害預警義、預報、應逆急處理、救箱災和相關管緩理技術。通夫過上述技術箏的開發(fā)和應杰用，促進資倚源節(jié)約型、袍環(huán)境友好型幣社會以及節(jié)掌水型社會建熔設。經主要參考文曠獻灶J.M.沒Smit哄s今等出凱編，河流管窗理新方法，穩(wěn)中譯本，科夸學出版社，財2006葬K.A.拉節(jié)魏特夫，東森方專制主義尋，中譯本，躁中國社會科輪學出版社，墳1989沿K.H.涼Bowm騾er,e享d.Wa企terI揪nnova繼tion:躺ANe特wEra昌for寫Austr若alia,哭CLC疼reati宮onsP狠tyLt跪d,20紹04.抵Megan倆Dyao嶄n,a嗽ndot物hers,略eds.敘,Flo枝w聲－勇TheE榴ssent椅ials像ofEn堵viron若menta貝lFlo猜ws,2丟nded緞ition竊,IUC煩N,20裂03拘Natio趙nalR嗽esear驅chCo逃uncil椅,Ass得essin桃gthe楊TMDL難Appr這oach偵toWa險terQ六ualit瞞yMan烏ageme饒nt,N缺ation脈alAc幫ademy禍Pres每s,20獨01.汪OECD死，殃Water截:The膀Expe開rienc支ein要OECD徹Count碼ries,著OECD文,200垮6悄UNDP凳，闖2006嶺年人類發(fā)展獵報告辣――脂透視貧水：牌陜權力、貧窮投與全球水危袋機，叢2006怎WANG撤Yi,C恰hina’策sEnv研ironm射enta牙ndDe鼻velop唇ment吵Issue役sin揭Trans乳ition青,Soc瘦ialR甘esear鬧ch,s興pring約2006邪,73(粉1):2鞏77-91免.卡葛劍雄，河烈流倫理與人勝類文明的延災續(xù)，文匯報牲，葉2005.絞2.7大.打http:斜//悉www.c錦hina.徑org.c松n/chi警nese/教OP-c/噴78236霧5.htm爽顧小毛浩栽件主編，中國薦治水史鑒，林第二版，中葡國水利水電虎出版社，甘2006梯國家環(huán)?？倰呔謸Q站編，中國環(huán)逢境統(tǒng)計年報抵2005動，中國環(huán)境過科學出版社停，斷2006獲黃鼎成、王嘴毅、康曉光蝕，人與自然殲關系導論，畫湖北科技出繪版社，訓1997新李利鋒、鄒泉藍告.蠟中國水危機愿，見：梁從加誡諒圈主編，致2005覽：中國環(huán)境梁危局與突圍旋，煤吸北京：社會誘科學文獻出財版社，告2006恭聯合國，昨2005懲年千年發(fā)展惱目標報告，夕2005勝。蝶http:不//www鴨.un.o妨rg/ch旋inese瞇/mill誼enniu珠mgoal襪s/rep因ort05枝/純劉海波，政釣治科學與憲塞政政體，見掙：王孔填焱攪級主編，公共厘論叢：憲政顛主義與現代愿國家，脖2002燭，命Vol.7懶：裙108-1晝89柳，三聯書店棉，玩2003嶄馬詞裕中，渭河流毯域水環(huán)境管墾理研究，橋2006.己9脊氣候變化國緩家評估報告危編委會，氣橋候變化國家箱評估報告，裂2006夜錢正英，人裙與自然和諧堪共處，在棍“熊中國科學院蔑、中國工程悶院院士大會向”牲上的發(fā)言材奔料，北京，仍2006臨年鉛6臥月破錢正英、張免光斗祖距等，中國可燒持續(xù)發(fā)展水兩資源戰(zhàn)略研豬究報告集耕