預(yù)算法修正案主要變化解讀

預(yù)算法修正案主要變化解讀山東財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院邱文琦第一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。2014年8月31日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議以161票贊成、2票反對(duì)、7票棄權(quán)表決通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于修改預(yù)算法的決定,國(guó)家主席習(xí)近平簽署第12號(hào)主席令予以公布。至此,醞釀十年、跨越三屆人大、歷經(jīng)四次審議,?素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱的預(yù)算法實(shí)現(xiàn)了出臺(tái)20年后的首次大修。第二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。修改后的預(yù)算法在明確立法宗旨、細(xì)化全口徑預(yù)算管理制度、預(yù)算公開(kāi)制度、賦予地方政府有限發(fā)債權(quán)，以及完善預(yù)算審查、監(jiān)督和強(qiáng)化預(yù)算責(zé)任等方面作出明確規(guī)定，凸顯全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度改革方向，并將于2015年1月1日起施行。第三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。張德江委員長(zhǎng)在閉幕會(huì)的講話中強(qiáng)調(diào)指出，預(yù)算法修改是貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神、深化財(cái)稅體制改革、推動(dòng)建立現(xiàn)代財(cái)政制度的一項(xiàng)重大舉措，有助于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。專家稱，預(yù)算法修改是中國(guó)步入精細(xì)化立法時(shí)代之后收獲的又一法律碩果。作為財(cái)稅領(lǐng)域的“龍頭法”，修改后的預(yù)算法解決了現(xiàn)行預(yù)算法存在的一系列問(wèn)題，通過(guò)建立嚴(yán)密的預(yù)算制度，防止權(quán)力濫用，將引領(lǐng)新一輪財(cái)稅體制改革開(kāi)啟大幕。第四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。什么是預(yù)算？經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。規(guī)定了財(cái)政收入的來(lái)源數(shù)量，財(cái)政支出的各項(xiàng)用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國(guó)家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向。第五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。預(yù)算的本質(zhì)？計(jì)劃、技術(shù)、工具、資源配置？！1、預(yù)算不僅是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的問(wèn)題！更是政治問(wèn)題：國(guó)家的錢(qián)袋子、政治權(quán)力的核心、政治體制的血液循環(huán)系統(tǒng)2、預(yù)算是連接政府與國(guó)民的紐帶，是社會(huì)各階層、各集團(tuán)的利益中樞-------了解一個(gè)國(guó)家，看預(yù)算就可以第六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。3、預(yù)算是一國(guó)政府治理社會(huì)的工具，也是一國(guó)社會(huì)治理政府的工具-----把權(quán)力關(guān)在籠子里現(xiàn)代預(yù)算的作用，就是給國(guó)家的預(yù)算體制裝一個(gè)剎車裝置4、預(yù)算是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府的授權(quán)，也是政府對(duì)立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任狀------缺乏預(yù)算約束的政府是不負(fù)責(zé)任的------預(yù)算只能在法治的軌道上行進(jìn)第七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。預(yù)算法？財(cái)政法的核心，民主的財(cái)政是法治國(guó)家的基石，經(jīng)濟(jì)憲法預(yù)算法的作用就是控制公權(quán)力的濫用第八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。我國(guó)預(yù)算法的歷史1951年，政務(wù)院頒布的《預(yù)算決算暫行條例》1991年，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》1994年3月，八屆人大二次會(huì)議通過(guò)《預(yù)算法》，從1995年1月1日起施行第九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。修訂原因：原預(yù)算法自1995年施行以來(lái)，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理，推進(jìn)依法理財(cái)，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。90年代中前期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初創(chuàng)時(shí)期。目前，公共財(cái)政改革已經(jīng)從最初的構(gòu)建框架到現(xiàn)在較為完善的公共財(cái)政體制，無(wú)論從實(shí)踐還是理論上，預(yù)算法的修訂勢(shì)在必行。第十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政體制的逐步建立，原預(yù)算法已不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求，主要是對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅性和預(yù)算活動(dòng)的公開(kāi)性等重大問(wèn)題缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。第十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。近年來(lái)在推進(jìn)部門(mén)預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開(kāi)等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗(yàn)，也需要用法律的形式確定下來(lái)。第十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總體目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，提出要完善立法、建立現(xiàn)代財(cái)政制度。預(yù)算是財(cái)政的核心，現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的基礎(chǔ)，是國(guó)家治理體系的重要內(nèi)容。第十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。修改預(yù)算法，是規(guī)范預(yù)算行為，推進(jìn)預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求，是依法治國(guó)、提高國(guó)家治理能力的重要保障。第十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。一、立法宗旨以政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對(duì)象第一條為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。第一條為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。

第十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。預(yù)算法牽涉到國(guó)家近20萬(wàn)億元巨量預(yù)算資金的管理問(wèn)題。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年國(guó)家一般公共財(cái)政預(yù)算收入將超過(guò)13.9萬(wàn)億元，支出將超過(guò)15萬(wàn)億元。進(jìn)一步明確立法宗旨被認(rèn)為是新預(yù)算法的一大亮點(diǎn)。第十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。預(yù)算法以前是一部“幫助政府管錢(qián)袋子”的法律，現(xiàn)在則是一部“規(guī)范政府錢(qián)袋子”的法律。也就是說(shuō)，政府從管理主體，變?yōu)楸槐O(jiān)督對(duì)象，用法律約束行政權(quán)力，讓人民監(jiān)督政府花錢(qián)。第十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。二、增強(qiáng)了預(yù)算的完整性第四條預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。

第十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第五條預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨(dú)立。政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。

第二十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿指出，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)對(duì)全口徑預(yù)算體系都提出了明確要求，但從法律層面確立全口徑預(yù)算，這是第一次。修改后的預(yù)算法，明確政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，同時(shí)要求政府的支出必須以已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，沒(méi)依據(jù)的不得支出，這實(shí)際上確立了政府全口徑預(yù)算的基本原則。第二十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。尹中卿認(rèn)為，“修改后的預(yù)算法明確了四本預(yù)算是什么、怎么編、什么關(guān)系，通過(guò)這樣的規(guī)定就確立了全口徑預(yù)算的體系。這為走向全口徑預(yù)算，完善中國(guó)特色的預(yù)算體系奠定了法制基礎(chǔ)?！?被認(rèn)為是腐敗溫床的“小金庫(kù)”經(jīng)過(guò)多輪清理仍然普遍存在于一些黨政機(jī)關(guān)之中?！靶〗饚?kù)”的形成就源于現(xiàn)行的預(yù)算法未將政府全部收入納入預(yù)算之中,讓體外循環(huán)的財(cái)政資金有了可乘之機(jī)。“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù),任何部門(mén)、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。”“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位的支出必須按照預(yù)算執(zhí)行,不得虛假列支?！薄鄬?duì)于現(xiàn)行預(yù)算法,修改后的預(yù)算法的這些表述讓人眼前一亮。第二十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。同時(shí)還應(yīng)看到，全口徑預(yù)算體系還有待完善。修改后的預(yù)算法留出了很大的完善空間，比如修改后的預(yù)算法界定了四本賬，但并沒(méi)有界定哪些收支應(yīng)納入四本賬，只提到政府的一切收支要納入，但沒(méi)有界定哪些是政府的收支。政府收支是否全部納入預(yù)算管理，是堵住“小金庫(kù)”等支出漏洞的關(guān)鍵。多年來(lái)，政府通過(guò)許多行政法規(guī)，甚至黨委文件和地方性法規(guī)都規(guī)定了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而這類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際是政府性基金的直接來(lái)源，都應(yīng)納入政府性基金預(yù)算。政府性基金、行政事業(yè)性收費(fèi)、專項(xiàng)收費(fèi)等，亟待清理、整合和規(guī)范。目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面，收入范圍僅僅涵蓋企業(yè)國(guó)有資本，不包括金融企業(yè)國(guó)有資本，更不包括其他國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源。黨的十八屆三中全會(huì)決定提出，要加強(qiáng)人大“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能”，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)還需要付出更多的努力。第二十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。修改后的預(yù)算法規(guī)定，政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接。8月31日，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在談到納入預(yù)算的四本賬的時(shí)候表示，新的預(yù)算法制定以后，要加強(qiáng)資金的統(tǒng)籌使用?！?014年預(yù)算中，已經(jīng)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例作了提高，今后還要繼續(xù)提高，這也是統(tǒng)籌使用的一個(gè)方面。”目前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算已有資金調(diào)入一般公共預(yù)算，一般公共預(yù)算也有資金調(diào)入社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。但地方或中央的政府性基金預(yù)算是否有資金調(diào)入一般公共預(yù)算，目前尚不明朗。財(cái)政部在今年的預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告中指出，將建立政府性基金調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算的機(jī)制。從占比看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入調(diào)出資金僅占收入總額的4.52%，比例尚小，還待進(jìn)一步提高。第二十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。刪除了原法中的第七十六條“各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理。預(yù)算外資金管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。各級(jí)人民代表大會(huì)要加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金使用的監(jiān)督。”刪除了原法中的第二十九條的相關(guān)表述“按照規(guī)定必須列入預(yù)算的收入，不得隱瞞、少列，也不得將上年的非正常收入作為編制預(yù)算收入的依據(jù)?！?952年提出的預(yù)算外資金概念結(jié)束使命。第二十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第九條政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支。

第二十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第十條國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是對(duì)國(guó)有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。

第二十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第十一條社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算是對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于社會(huì)保險(xiǎn)的收支預(yù)算。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目分別編制，做到收支平衡。

第二十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。把地方政府債務(wù)納入預(yù)算第二十八條地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。第三十五條地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規(guī)定外，不列赤字。第二十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。第三十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施監(jiān)督。

第三十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。原預(yù)算法規(guī)定，“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。但實(shí)際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。第三十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第三十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑圍墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時(shí)從五個(gè)方面作出限制性規(guī)定：第三十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。一是限制主體，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國(guó)務(wù)院報(bào)全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，省級(jí)政府在國(guó)務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級(jí)預(yù)算調(diào)整方案，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源，國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。第三十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。這樣既堅(jiān)持了從嚴(yán)控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問(wèn)題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽(yáng)光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制；有利于人大和社會(huì)監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。第三十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。專家評(píng)價(jià)說(shuō)，預(yù)算法此番修改，可以說(shuō)是對(duì)地方舉債“開(kāi)明渠、堵暗道，開(kāi)正門(mén)、堵偏門(mén)”，既適度“開(kāi)口子”滿足發(fā)展融資需求，又依法從嚴(yán)從緊規(guī)范舉債行為，加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，具有較強(qiáng)引領(lǐng)性和創(chuàng)新性，將對(duì)全國(guó)財(cái)稅體制改革和財(cái)政預(yù)算管理產(chǎn)生重大的積極影響。第三十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。三、增強(qiáng)了預(yù)算的透明度第十四條經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后二十日內(nèi)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)批復(fù)的部門(mén)預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門(mén)向社會(huì)公開(kāi)，并對(duì)部門(mén)預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)將政府采購(gòu)的情況及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)。本條前三款規(guī)定的公開(kāi)事項(xiàng)，涉及國(guó)家秘密的除外。

第三十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。公開(kāi)透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征。該規(guī)定從內(nèi)容、時(shí)間、主體上分別表明了預(yù)算公開(kāi)的要求。機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，主要是指三公經(jīng)費(fèi)，但不限于此。各級(jí)財(cái)政部門(mén)公開(kāi)政府預(yù)算；各部門(mén)公開(kāi)部門(mén)預(yù)算。（信息誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)）涉密，按《保守國(guó)家秘密法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。20日是指自然日，不是工作日。第三十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。1、保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要前提目前，知情權(quán)己成為公眾和政府承認(rèn)的基本人權(quán)之一。西德是首次在法律中規(guī)定知情權(quán)的國(guó)家，這是在世界范圍內(nèi)第一次在憲法中明確認(rèn)可了知情權(quán)。我國(guó)憲法第2條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)利屬于人民。人民按照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常同人民群眾保持密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?！蔽覈?guó)憲法規(guī)定的人民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)條件是國(guó)家必須為人民提供相關(guān)信息，保障人民的知情權(quán)。第四十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。推進(jìn)政府預(yù)算公開(kāi)，保障公民的知情權(quán)，實(shí)際上是我們行使民主權(quán)利的前提條件。政府預(yù)算信息公開(kāi)不僅是一個(gè)政治層面的問(wèn)題，還是一個(gè)體制機(jī)制的問(wèn)題，更是關(guān)系到民主法制能否實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。同時(shí)，政府預(yù)算信息公開(kāi)，就是要把公眾看不見(jiàn)的東西變?yōu)槌浞至私獾男畔?，切?shí)保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這有利于推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)。第四十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。2．推進(jìn)政府預(yù)算信息公開(kāi)是遏制腐敗的客觀要求現(xiàn)代政府發(fā)展的重要標(biāo)志之一，是國(guó)家權(quán)力的中心從議會(huì)轉(zhuǎn)移到政府，并且在“能動(dòng)法治主義”的影響下，行政機(jī)關(guān)的能動(dòng)性大大加強(qiáng)了，突出表現(xiàn)是行政自由裁量權(quán)的不斷擴(kuò)大。在這種情況下，加大對(duì)政府預(yù)算信息監(jiān)督的力度，防止政府濫用自由裁量權(quán)尤為重要。“陽(yáng)光是最好的防腐劑?！闭A(yù)算信息公開(kāi)將財(cái)政資金置于公眾的監(jiān)控之下，把財(cái)政資金的來(lái)源和用途，向人民代表交代清楚，才能更好地綜合各個(gè)方面的意見(jiàn)，避免因少數(shù)人專斷決策可能發(fā)生的失誤，保障人民當(dāng)家作主。第四十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。3．推進(jìn)政府預(yù)算信息公開(kāi)是推動(dòng)財(cái)政體制改革、提高財(cái)政管理水平的重要途徑

包括政府預(yù)算信息公開(kāi)在內(nèi)的公共財(cái)政體制改革可以從管理角度切入推動(dòng)創(chuàng)新，進(jìn)一步打開(kāi)改革的制度創(chuàng)新空間。從財(cái)政管理的角度，虛心傾聽(tīng)公眾的建議，努力在公眾訴求、各方需求和可用財(cái)力之間尋求一種平衡，促進(jìn)政府預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，切實(shí)提高財(cái)政管理水平，使有限的財(cái)政資金用在人民群眾最需要的地方，真正做到“取之于民，用之于民”。因此，推動(dòng)政府預(yù)算信息公開(kāi)，不僅是財(cái)政體制改革的內(nèi)在要求，也是促進(jìn)政府依法民主理財(cái)、提升預(yù)算管理水平和加強(qiáng)財(cái)政管理的重要途徑。倒逼財(cái)政改革，“打掃房間”第四十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。公開(kāi)透明是現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征，是建設(shè)陽(yáng)光政府、責(zé)任政府的需要。第四十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。建議：

預(yù)算收入公開(kāi)細(xì)化到目級(jí)科目，預(yù)算支出公開(kāi)，按功能分類細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，按經(jīng)濟(jì)分類細(xì)化到款級(jí)科目。

項(xiàng)目支出按項(xiàng)目公開(kāi)。

資產(chǎn)負(fù)債按規(guī)范的會(huì)計(jì)科目公開(kāi)。

各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)總預(yù)算，本級(jí)預(yù)算以及所屬各部門(mén)預(yù)算的集中公開(kāi)。

第四十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。自2008年5月《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)政府逐步擴(kuò)大預(yù)算信息公開(kāi)的范圍。2009年3月，財(cái)政部首次向社會(huì)公布中央財(cái)政部分預(yù)算表。此后，在2010年3月，財(cái)政部將內(nèi)容更全、范圍較廣、解釋更細(xì)的“國(guó)家賬本”向社會(huì)公布。同時(shí)，財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開(kāi)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這是我國(guó)政府預(yù)算信息公開(kāi)的重要一步。第四十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。公開(kāi)措施一是要細(xì)化政府預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容，除涉密信息外，政府預(yù)決算支出全部細(xì)化公開(kāi)到功能分類的項(xiàng)級(jí)科目，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)決算按項(xiàng)目按地區(qū)公開(kāi)。積極推進(jìn)財(cái)政政策公開(kāi)。

二是要擴(kuò)大部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)范圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財(cái)政資金的部門(mén)均應(yīng)公開(kāi)本部門(mén)預(yù)決算。

三是要細(xì)化部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容，逐步將部門(mén)預(yù)決算公開(kāi)到基本支出和項(xiàng)目支出。按經(jīng)濟(jì)分類公開(kāi)政府預(yù)決算和部門(mén)預(yù)決算。

四是要加大“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)力度，細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容，所有財(cái)政資金安排的“三公”經(jīng)費(fèi)都要公開(kāi)。對(duì)預(yù)決算公開(kāi)過(guò)程中社會(huì)關(guān)切的問(wèn)題，要規(guī)范整改、完善制度。第四十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。四、規(guī)范公平的轉(zhuǎn)移支付制度第十六條國(guó)家實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)規(guī)范、公平、公開(kāi)，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付包括中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付和地方上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，以為均衡地區(qū)間基本財(cái)力、由下級(jí)政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。按照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項(xiàng)。建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項(xiàng)不得設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。上級(jí)政府在安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不得要求下級(jí)政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級(jí)政府共同承擔(dān)的事項(xiàng)除外。第四十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)?；竟卜?wù)，指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，由政府主導(dǎo)提供的，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)，旨在保障全體公民生存和發(fā)展基本需求的公共服務(wù)。享有基本公共服務(wù)屬于公民的權(quán)利，提供基本公共服務(wù)是政府的職責(zé)。

第四十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)?；竟卜?wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)，廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。

第五十頁(yè)，共一百零八頁(yè)?；竟卜?wù)標(biāo)準(zhǔn)，指在一定時(shí)期內(nèi)為實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)而對(duì)基本公共服務(wù)活動(dòng)所制定的技術(shù)和管理等規(guī)范?；竟卜?wù)均等化，指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，其核心是機(jī)會(huì)均等，而不是簡(jiǎn)單的平均化和無(wú)差異化?；竟卜?wù)體系，指由基本公共服務(wù)范圍和標(biāo)準(zhǔn)、資源配置、管理運(yùn)行、供給方式以及績(jī)效評(píng)價(jià)等所構(gòu)成的系統(tǒng)性、整體性的制度安排。第五十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付問(wèn)題一直是公眾關(guān)注預(yù)算法修改的一大焦點(diǎn)。在預(yù)算法的歷次審議中，也經(jīng)常會(huì)有常委會(huì)委員提出，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重比較大，甚至高過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付（2011年前）。轉(zhuǎn)移支付是各級(jí)政府之間通過(guò)一定的形式和途徑轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，用以補(bǔ)充公共物品而提供無(wú)償支出的活動(dòng)，也是我國(guó)為了彌補(bǔ)“支出高度分權(quán)，稅收中央集權(quán)”的財(cái)政體制特點(diǎn)所帶來(lái)財(cái)力缺口的重要手段。中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付看似離百姓很遠(yuǎn)，實(shí)際關(guān)系百姓福祉的教育、醫(yī)療、社保等很多民生資金都出自轉(zhuǎn)移支付。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多會(huì)助長(zhǎng)地方“跑部錢(qián)進(jìn)”的風(fēng)氣,引發(fā)腐敗浪費(fèi)的同時(shí),又加重地方配套負(fù)擔(dān),成為改革難題。但現(xiàn)行預(yù)算法中并未對(duì)此進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范和管理，因此也帶來(lái)一些資金濫用、“跑部錢(qián)進(jìn)”、資金使用效率不高等問(wèn)題。第五十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。修改后的預(yù)算法對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付作出規(guī)定，首次明確了轉(zhuǎn)移支付的法律地位，是一大進(jìn)步。特別是此次預(yù)算法修改與中央提出的“增加一般，減少專項(xiàng)”的政策基調(diào)保持一致，強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的退出機(jī)制，把專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的后續(xù)管理問(wèn)題法制化，成為預(yù)算法的修法亮點(diǎn)。第五十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付所占比例，全國(guó)人大常委會(huì)在審議時(shí)因意見(jiàn)不一致，修訂后的預(yù)算法僅規(guī)定“一般性轉(zhuǎn)移支付為主體”，沒(méi)有規(guī)定具體比例。《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》則明確規(guī)定，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步將一般性轉(zhuǎn)移支付占比提高到60%以上。

第五十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。2013年，中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付約2.44萬(wàn)億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付1.86多萬(wàn)億元。一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的56.7%，比2012年提高3.4個(gè)百分點(diǎn)。第五十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)?！稕Q定》提出，要大力清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在合理界定中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付逐一進(jìn)行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅(jiān)決取消，其余需要保留的也要予以壓縮或?qū)嵭辛阍鲩L(zhǎng)，并改進(jìn)分配方式，減少行政性分配，引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式，逐步與金融資本相結(jié)合，引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)資本增加投入。《決定》提出，研究建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。在明確中央和地方支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，認(rèn)真清理現(xiàn)行配套政策，對(duì)屬于中央承擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，一律不得要求地方安排配套資金；對(duì)屬于中央和地方分擔(dān)支出責(zé)任的事項(xiàng)，由中央和地方按各自應(yīng)分擔(dān)數(shù)額安排資金。第五十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第三十八條一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的基本標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法編制。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)分地區(qū)、分項(xiàng)目編制?？h級(jí)以上各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)下級(jí)政府。地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)將上級(jí)政府提前下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計(jì)數(shù)編入本級(jí)預(yù)算。

第五十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。目前，中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)按照公式法來(lái)編，基本原則和方法中央有關(guān)部門(mén)已經(jīng)制定，有統(tǒng)一的公開(kāi)的計(jì)算公式?！案鞯貐^(qū)按照同樣的標(biāo)準(zhǔn)、同樣的方法編制，就能夠知道一般性轉(zhuǎn)移支付有多少。這樣中央預(yù)算就能盡早進(jìn)入到地方預(yù)算?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希第五十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，此前的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付一般是先確定一個(gè)專項(xiàng)的項(xiàng)目，然后具體分到省、市、縣，等預(yù)算批準(zhǔn)后具體再操作。劉尚希說(shuō)，“由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移與各部門(mén)關(guān)聯(lián)，在監(jiān)督、管理和績(jī)效考核上都難以到位，甚至因此產(chǎn)生腐敗問(wèn)題?！睂?duì)此，新預(yù)算法要求分地區(qū)、分項(xiàng)目編制，先告知要做什么項(xiàng)目，需要多少錢(qián)，這些錢(qián)具體用到哪里，分到哪個(gè)地區(qū)，都要事先明確，而不能等到預(yù)算編出來(lái)拿著錢(qián)再去找項(xiàng)目。第五十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。目前，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方面，大部分做不到分地區(qū)編制。審計(jì)署審計(jì)檢查90個(gè)縣，50的編了轉(zhuǎn)移支付預(yù)算；有30個(gè)縣一點(diǎn)沒(méi)編。原因是有的上級(jí)沒(méi)告訴，臨時(shí)下達(dá)；有的告訴了，但數(shù)額相差很大。所以要求上級(jí)政府按預(yù)計(jì)數(shù)提前下達(dá)。第六十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第五十二條各級(jí)預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在二十日內(nèi)向本級(jí)各部門(mén)批復(fù)預(yù)算。各部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)批復(fù)的本部門(mén)預(yù)算后十五日內(nèi)向所屬各單位批復(fù)預(yù)算。中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后三十日內(nèi)正式下達(dá)。中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后九十日內(nèi)正式下達(dá)。省、自治區(qū)、直轄市政府接到中央一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付后，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)正式下達(dá)到本行政區(qū)域縣級(jí)以上各級(jí)政府。縣級(jí)以上地方各級(jí)預(yù)算安排對(duì)下級(jí)政府的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)分別在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算后的三十日和六十日內(nèi)正式下達(dá)。第六十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。對(duì)自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)當(dāng)及時(shí)下達(dá)預(yù)算；對(duì)據(jù)實(shí)結(jié)算等特殊項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付，可以分期下達(dá)預(yù)算，或者先預(yù)付后結(jié)算。縣級(jí)以上各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將批復(fù)本級(jí)各部門(mén)的預(yù)算和批復(fù)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，抄送本級(jí)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。第六十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。這是對(duì)各級(jí)政府（不僅是財(cái)政部門(mén)）的極大挑戰(zhàn)。有二次分配權(quán)的部門(mén)，資金到位率很低，僅為百分之十幾，近幾年因?yàn)閷掖未叽?，達(dá)到百分之二三十。第六十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。五、改進(jìn)預(yù)算的控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制第三條各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡。第十二條各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。第六十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點(diǎn)是收支平衡，同時(shí)要求預(yù)算收入征收部門(mén)完成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來(lái)預(yù)算執(zhí)行“順周期”問(wèn)題，容易導(dǎo)致收入征收部門(mén)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩時(shí)，為完成任務(wù)收“過(guò)頭稅”，造成經(jīng)濟(jì)“雪上加霜”；而在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)，為不抬高基數(shù)搞“藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟(jì)“熱上加熱”。這既不利于依法征稅，也會(huì)影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。第六十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。第六十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。地方一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)；市、縣級(jí)政府通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)政府臨時(shí)救助實(shí)現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算如出現(xiàn)超收，結(jié)轉(zhuǎn)下年安排；如出現(xiàn)短收，通過(guò)削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。第六十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第三十三條各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金。第四十一條各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算周轉(zhuǎn)金，用于本級(jí)政府調(diào)劑預(yù)算年度內(nèi)季節(jié)性收支差額。各級(jí)一般公共預(yù)算按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。

第六十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第六十六條各級(jí)一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級(jí)一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省、自治區(qū)、直轄市一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實(shí)現(xiàn)收支平衡的，省、自治區(qū)、直轄市政府報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，可以增列赤字，報(bào)國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。

第六十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。六、增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性1、貫徹勤儉節(jié)約方面第十二條、三十七條、九十四條的有關(guān)規(guī)定第十二條各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績(jī)效和收支平衡的原則。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。

第七十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第三十七條各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。各級(jí)預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴(yán)格控制各部門(mén)、各單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和樓堂館所等基本建設(shè)支出。各級(jí)一般公共預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國(guó)家確定的重點(diǎn)支出。

第七十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第九十四條各級(jí)政府、各部門(mén)、各單位違反本法規(guī)定舉借債務(wù)或者為他人債務(wù)提供擔(dān)保，或者挪用重點(diǎn)支出資金，或者在預(yù)算之外及超預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)樓堂館所的，責(zé)令改正，對(duì)負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予撤職、開(kāi)除的處分。

第七十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。2、規(guī)范收支政策的出臺(tái)32條第二款各級(jí)政府依據(jù)法定權(quán)限作出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財(cái)政收入或者支出的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中作出相應(yīng)安排。要求提前決策、預(yù)先謀劃，不能在預(yù)算執(zhí)行中隨意拍腦袋、做決策。

第七十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第六十八條在預(yù)算執(zhí)行中，各級(jí)政府一般不制定新的增加財(cái)政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財(cái)政收入的政策和措施；必須作出并需要進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。

對(duì)于不可預(yù)見(jiàn)的、不可抗力增加的支出的特殊規(guī)定。第七十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。在權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用方面，第五十八條各級(jí)預(yù)算的收入和支出實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。特定事項(xiàng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的有關(guān)情況，應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。

防止虛列支出。第七十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。3、國(guó)庫(kù)管理方面第六十一條國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理。第五十六條政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)家金庫(kù)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)庫(kù)），任何部門(mén)、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。對(duì)于法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國(guó)務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財(cái)政專戶。第七十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。設(shè)立財(cái)政專戶的權(quán)限在全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院近年來(lái)，由于專戶太多太濫，引起許多反對(duì)的呼聲合法的：社會(huì)保險(xiǎn)法中規(guī)定的五險(xiǎn)、外國(guó)政府貸款、外幣、非稅收入的收繳、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等。第七十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。財(cái)政部駐山東專員辦一處處長(zhǎng)劉忠慶等撰文稱，抽查的某省五個(gè)縣（市）普遍存在國(guó)庫(kù)集中支付制度改革推進(jìn)緩慢的問(wèn)題。這反映在五縣（市）對(duì)財(cái)政部撥補(bǔ)的專項(xiàng)資金，均采取財(cái)政專戶管理的落后模式，進(jìn)而出現(xiàn)了一個(gè)縣財(cái)政部門(mén)擁有幾十個(gè)財(cái)政專戶的“奇觀”。第七十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。財(cái)政專戶弊端很多，財(cái)政資金運(yùn)用不透明、缺乏監(jiān)督，截留、擠占、挪用等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。有的財(cái)政局大量虛列資金，導(dǎo)致賬表不符，表表不符，財(cái)政信息嚴(yán)重失真。另外，財(cái)政專戶過(guò)多也容易導(dǎo)致出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。第七十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。財(cái)政部近些年一直在加強(qiáng)財(cái)政專戶管理，壓縮財(cái)政專戶數(shù)量。財(cái)政部2013年4月頒布的《財(cái)政專戶管理辦法》規(guī)定，縣級(jí)財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)社?；鹭?cái)政專戶原則上不超過(guò)3個(gè)；財(cái)政部門(mén)開(kāi)設(shè)非稅收入財(cái)政專戶在同一家銀行只允許開(kāi)設(shè)1個(gè)；其他性質(zhì)形同或相似的資金原則上應(yīng)在1個(gè)財(cái)政專戶中分賬核算。2014年5月底財(cái)政部公布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算執(zhí)行管理的通知》更明確要求，從2014年6月1日起，一律不再新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶；目前已設(shè)立的專項(xiàng)支出財(cái)政專戶要逐步取消，確需保留的經(jīng)財(cái)政部審核后報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。第八十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。3、國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度59條第五款各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本級(jí)國(guó)庫(kù)的管理和監(jiān)督，按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定完善國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國(guó)庫(kù)資金余額。

第八十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。國(guó)庫(kù)管理權(quán)的博弈，同樣激烈。原預(yù)算法確定的是“央行經(jīng)理制”，“中央國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)由人民銀行經(jīng)理，地方國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定辦理?！钡徃?、三審稿都刪除了這個(gè)條款，改為“國(guó)庫(kù)管理具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。圍繞國(guó)庫(kù)管理權(quán)，財(cái)政部曾致函中編辦；央行副行長(zhǎng)潘功勝、國(guó)庫(kù)局局長(zhǎng)劉貴生曾公開(kāi)表態(tài)，闡述各自理由。財(cái)政部認(rèn)為“央行經(jīng)理制”應(yīng)改為“代理制”，否則有職能重疊、越位現(xiàn)象；央行則強(qiáng)調(diào)，央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)才能體現(xiàn)出職責(zé)分離和權(quán)力制衡。第八十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理（簡(jiǎn)稱國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理），是指在確保中央財(cái)政國(guó)庫(kù)支付需要前提下，以實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額最小化和投資收益最大化為目標(biāo)的一系列財(cái)政管理活動(dòng)。國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的操作方式包括商業(yè)銀行定期存款、買(mǎi)回國(guó)債、國(guó)債回購(gòu)和逆回購(gòu)等。在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理初期，主要實(shí)施商業(yè)銀行定期存款和買(mǎi)回國(guó)債兩種操作方式。財(cái)政部會(huì)同中國(guó)人民銀行開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作。財(cái)政部主要負(fù)責(zé)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金預(yù)測(cè)并根據(jù)預(yù)測(cè)結(jié)果制定操作規(guī)劃，中國(guó)人民銀行主要負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)貨幣市場(chǎng)情況，財(cái)政部與中國(guó)人民銀行協(xié)商后簽發(fā)操作指令；中國(guó)人民銀行進(jìn)行具體操作。第八十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。今年以來(lái)，面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力，中央財(cái)政加大國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作力度，累計(jì)操作9期，資金達(dá)4400億元，有力支持了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的融資需求。財(cái)政部目前正會(huì)同中國(guó)人民銀行積極推進(jìn)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作。第八十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。4、預(yù)算批準(zhǔn)前的規(guī)定第五十四條預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排下列支出：（一）上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；（二）參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門(mén)基本支出、項(xiàng)目支出，以及對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出；（三）法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出。根據(jù)前款規(guī)定安排支出的情況，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案的報(bào)告中作出說(shuō)明。預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

第八十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。建議：

預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，可以安排下列支出：

（一）上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出；

（二）法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出。

其余支出需編制臨時(shí)預(yù)算，經(jīng)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行，臨時(shí)預(yù)算僅限于部門(mén)必須支付的基本支出，已經(jīng)審批過(guò)的常規(guī)性項(xiàng)目支出以及與此相關(guān)的對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出。

預(yù)算經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

第八十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。5、規(guī)范結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)第四十二條各級(jí)政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目的支出；連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金管理。各部門(mén)、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)的規(guī)定辦理。

第八十七頁(yè)，共一百零八頁(yè)。6、規(guī)范預(yù)算調(diào)整第六十七條經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：（一）需要增加或者減少預(yù)算總支出的；（二）需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的；（三）需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；（四）需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的。

第八十八頁(yè)，共一百零八頁(yè)。七、加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督1、在細(xì)化預(yù)算方面第三十二條3、4款各部門(mén)、各單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績(jī)效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門(mén)、本單位預(yù)算草案。前款所稱政府收支分類科目，收入分為類、款、項(xiàng)、目；支出按其功能分類分為類、款、項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類分為類、款。

第八十九頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第三十七條第一款各級(jí)預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編制。第四十六條報(bào)送各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細(xì)化。本級(jí)一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)；按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級(jí)政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項(xiàng)。

第九十頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第七十五條編制決算草案，必須符合法律、行政法規(guī)，做到收支真實(shí)、數(shù)額準(zhǔn)確、內(nèi)容完整、報(bào)送及時(shí)。決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對(duì)應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項(xiàng)，按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類編列到款。

第九十一頁(yè)，共一百零八頁(yè)。2、預(yù)算初審第二十二條全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)中央預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、中央預(yù)算調(diào)整初步方案和中央決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)。省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級(jí)預(yù)算調(diào)整初步方案和本級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)。設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、本級(jí)預(yù)算調(diào)整初步方案和本級(jí)決算草案進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)，未設(shè)立專門(mén)委員會(huì)的，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見(jiàn)?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行初步審查，提出初步審查意見(jiàn)?？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)預(yù)算調(diào)整初步方案和本級(jí)決算草案研究提出意見(jiàn)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上各級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行初步審查、常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)研究提出意見(jiàn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加。對(duì)依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見(jiàn)，本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)將處理情況及時(shí)反饋。依照本條第一款至第四款規(guī)定提出的意見(jiàn)以及本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)反饋的處理情況報(bào)告，應(yīng)當(dāng)印發(fā)本級(jí)人民代表大會(huì)代表。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)，依照本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，協(xié)助本級(jí)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)或者有關(guān)專門(mén)委員會(huì)承擔(dān)審查預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案、決算草案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等方面的具體工作。

第九十二頁(yè)，共一百零八頁(yè)。涉及初審的范圍、機(jī)構(gòu)、時(shí)間人大與財(cái)政部門(mén)都面臨挑戰(zhàn)第九十三頁(yè)，共一百零八頁(yè)。3、審查重點(diǎn)第四十八條全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案及其報(bào)告、預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：（一）上一年預(yù)算執(zhí)行情況是否符合本級(jí)人民代表大會(huì)預(yù)算決議的要求；（二）預(yù)算安排是否符合本法的規(guī)定；（三）預(yù)算安排是否貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方針政策，收支政策是否切實(shí)可行；（四）重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目的預(yù)算安排是否適當(dāng)；（五）預(yù)算的編制是否完整，是否符合本法第四十六條的規(guī)定；（六）對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算是否規(guī)范、適當(dāng)；（七）預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源；（八）與預(yù)算有關(guān)重要事項(xiàng)的說(shuō)明是否清晰。

第九十四頁(yè)，共一百零八頁(yè)。第七十九條縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)決算草案，重點(diǎn)審查下列內(nèi)容：（一）預(yù)算收入情況；（二）支出政策實(shí)施情況和重點(diǎn)支出、重大投資項(xiàng)目資金的使用及績(jī)效情況；（三）結(jié)轉(zhuǎn)資金的使用情況；（四）資金結(jié)余情況；（五）本級(jí)預(yù)算調(diào)整及執(zhí)行情況；（六）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排執(zhí)行情況；第九十五頁(yè)，共一百零八頁(yè)。（七）經(jīng)批準(zhǔn)舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況；（八）本級(jí)預(yù)算周轉(zhuǎn)金規(guī)模和使用情況；（九）本級(jí)預(yù)備費(fèi)使用情況；（十）超收收入安排情況，預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的規(guī)模和使用情況；（十一）本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算決議落實(shí)情況；（十二）其他與決算有關(guān)的重要情況。

縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)結(jié)合本級(jí)政府提出的上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告，對(duì)本級(jí)決算草案進(jìn)行審查。

第九十六頁(yè)，共一百零八頁(yè)。八、強(qiáng)化了法