我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的可行性分析

我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的可行性分析

【摘要】本文首先分析了國(guó)外存款保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題，提出我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行存款保險(xiǎn)制度需重點(diǎn)關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題，并就我國(guó)逐步推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度提出了建設(shè)性意見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】存款保險(xiǎn)制度可行性分析

存款保險(xiǎn)制度是國(guó)家為了維護(hù)存款人的利益、保障金融秩序的健康有序，通過(guò)法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行債務(wù)清償?shù)闹贫?。?jiǎn)單說(shuō)，就是一種為危機(jī)銀行“買單”的制度，即成立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，由各家存款性金融機(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，一旦投保機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為存款人支付一定限額存款的制度。

一直以來(lái)，為了維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定，我國(guó)實(shí)際上實(shí)行著國(guó)家承擔(dān)存款保險(xiǎn)責(zé)任、對(duì)市場(chǎng)退出金融機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)蓄存款優(yōu)先償付和全額收購(gòu)的政策，盡管這種隱性的存款保險(xiǎn)制度對(duì)于保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融穩(wěn)定發(fā)揮著積極的作用，但導(dǎo)致了市場(chǎng)主體過(guò)度依賴國(guó)家信用、道德風(fēng)險(xiǎn)大量出現(xiàn)的弊端。為了促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)形成更強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、主動(dòng)尋求自我發(fā)展能力，建立更加合理的金融體系，迫切需要建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范同時(shí)適合我國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度。

隨著金融體制改革步伐的加快，建設(shè)存款保險(xiǎn)制度的推進(jìn)工作明顯加快。盡管目前我國(guó)建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的內(nèi)部條件和外部宏觀環(huán)境逐漸成熟，但存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人仍存在一定難度，現(xiàn)就我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行存款保險(xiǎn)制度的可行性作如下分析：

一、存款保險(xiǎn)制度本身存在無(wú)法消除的弊端

1.存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的最終保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)仍為政府

在隱形存款擔(dān)保背景下，政府對(duì)經(jīng)營(yíng)不善甚至瀕臨破產(chǎn)的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)著無(wú)限賠償?shù)呢?zé)任。建立存款保險(xiǎn)制度后，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)當(dāng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)管理人，盡管在表面看，無(wú)限責(zé)任轉(zhuǎn)為有限，但如果發(fā)生大規(guī)模或比較嚴(yán)峻的問(wèn)題，政府仍不會(huì)袖手旁觀、坐視不管。以美國(guó)為例：1984年，美國(guó)大陸銀行遭到了存款者的擠兌的情況，10天內(nèi)流失了近60億美元的存款，由于對(duì)其救助可能耗盡聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司所有的資源，結(jié)果最后，美聯(lián)儲(chǔ)提供了高達(dá)45億美元的資金。因此，即使建立了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作的過(guò)程中，最終保險(xiǎn)人仍是政府，如果金融環(huán)境脆弱，就更難保證存款保險(xiǎn)制度的正常運(yùn)營(yíng)，因此，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)際操作的有效性不高。

2.存款保險(xiǎn)制度無(wú)法規(guī)避商業(yè)銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)

政府的隱含擔(dān)保會(huì)引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)，但存款保險(xiǎn)制度同樣不可避免道德風(fēng)險(xiǎn)。建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，會(huì)降低公眾對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)的警惕性。一方面，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)會(huì)提高公眾對(duì)銀行的信任，從而忽視銀行經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，存款保險(xiǎn)會(huì)弱化金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。由于有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作保障，使金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中可能為追求高額利潤(rùn)而承擔(dān)過(guò)度的風(fēng)險(xiǎn)，從而使金融機(jī)構(gòu)陷入危機(jī)，甚至引發(fā)整個(gè)銀行業(yè)危機(jī)的蔓延。

3.存款保險(xiǎn)制度會(huì)導(dǎo)致“壞銀行驅(qū)逐好銀行”現(xiàn)象的發(fā)生

存款保險(xiǎn)制度有利于促進(jìn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，但如果不強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)參與保險(xiǎn)，相反實(shí)行自愿保險(xiǎn)制度，就會(huì)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”，即“壞銀行驅(qū)逐好銀行”的現(xiàn)象。在自愿保險(xiǎn)制度下，經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健、資產(chǎn)健全的“好銀行”由于具備嚴(yán)格的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，不容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，因而不愿徒增成本支付保費(fèi)參與保險(xiǎn)；相反經(jīng)營(yíng)不善、資產(chǎn)不健全的“壞銀行”則為吸引儲(chǔ)戶而力求加入保險(xiǎn)。以此產(chǎn)生的逆向選擇問(wèn)題導(dǎo)致的后果是風(fēng)險(xiǎn)大的銀行積極參與，風(fēng)險(xiǎn)小的銀行主動(dòng)退出，最后產(chǎn)生存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)中好銀行消失、壞銀行充斥的局面。另一方面，如果強(qiáng)制金融機(jī)構(gòu)參與保險(xiǎn)，則是以大銀行的利益為代價(jià)的，會(huì)造成好銀行與壞銀行之間的不公平關(guān)系，為銀行業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展留下隱患。

二、在我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行存款保險(xiǎn)制度需特別關(guān)注的幾個(gè)方面

1.我國(guó)銀行業(yè)整體經(jīng)營(yíng)狀況與國(guó)外存在較大差距

以全球范圍內(nèi)一級(jí)資本排名前五名的銀行(花旗集團(tuán)、美洲銀行、匯豐控股、摩根大通、法國(guó)農(nóng)業(yè)信貸集團(tuán))為參照，對(duì)比我國(guó)四大國(guó)有商業(yè)銀行，考察商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)分析的幾項(xiàng)主要指標(biāo)：國(guó)外5家銀行的資本回報(bào)率平均為%，資產(chǎn)回報(bào)率平均為%，我國(guó)四大國(guó)有銀行資本回報(bào)率平均為%，資產(chǎn)回報(bào)率平均為%；國(guó)外5家銀行的資本充足率平均為%，且均高于巴塞爾協(xié)議的最低要求8%，中國(guó)工商銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行的資本充足率分別為%、%、%，只有中國(guó)銀行達(dá)到8%；國(guó)外5家銀行不良貸款比率平均為%，而中國(guó)銀行、中國(guó)工商銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行分別為%、%、%、%。這說(shuō)明四大國(guó)有銀行在盈利能力、資本狀況和資產(chǎn)質(zhì)量方面與國(guó)際先進(jìn)水平相比尚有差距。市場(chǎng)化運(yùn)作的運(yùn)行機(jī)制為成為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)留下隱患。

2.我國(guó)公眾對(duì)銀行體系的信心過(guò)高

我國(guó)現(xiàn)階段盡管沒(méi)有建立起存款保險(xiǎn)制度，居民對(duì)“存款保險(xiǎn)”一詞仍較為陌生。1998年6月21日，國(guó)家關(guān)閉海南發(fā)展銀行，為此曾緊急調(diào)撥34億元抵御擠兌現(xiàn)象，后海南發(fā)展銀行的全部資產(chǎn)負(fù)債由工行托管后，擠兌現(xiàn)象便沒(méi)有繼續(xù)蔓延。事實(shí)上，由于歷史原因，我國(guó)公眾歷來(lái)對(duì)銀行的經(jīng)營(yíng)情況存有過(guò)高的信心，認(rèn)為銀行有國(guó)家的保障，不會(huì)破產(chǎn)。因此，建立存款保險(xiǎn)制度的目的之一——提高公眾對(duì)銀行的信任不能真正發(fā)揮作用。

3.存款保險(xiǎn)制度會(huì)導(dǎo)致居民存款的成本發(fā)生變化

實(shí)行存款保險(xiǎn)制度后，原來(lái)由中央銀行承擔(dān)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉的風(fēng)險(xiǎn)，將被分散轉(zhuǎn)移給各家金融機(jī)構(gòu)。因?yàn)閰⒓颖ｋU(xiǎn)支出保費(fèi)，會(huì)增加金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)成本，而我國(guó)銀行業(yè)尤其是四大國(guó)有銀行仍處于壟斷地位，為了提高收益，四大國(guó)有銀行很有可能將成本轉(zhuǎn)嫁給存款人，從而導(dǎo)致居民存款成本增加。這不僅違背了存款保險(xiǎn)制度保護(hù)存款人利益的初衷，還會(huì)引起存款人投資結(jié)構(gòu)的改變：由于存款成本增加，存款收益減少，存款人容易改變投資方向，將資金更多的投向股票市場(chǎng)和債券市場(chǎng)，進(jìn)而影響資本市場(chǎng)的波動(dòng)。

4.如何協(xié)調(diào)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)、央行間的關(guān)系

國(guó)際上將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職能歸納為兩類：一類是“付款機(jī)”類型保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，是在銀行倒閉之后，對(duì)所承保的存款進(jìn)行補(bǔ)償；另外一類是對(duì)金融機(jī)構(gòu)有監(jiān)管職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)金融機(jī)構(gòu)有“實(shí)時(shí)校正”功能，要求金融機(jī)構(gòu)提供報(bào)表，及時(shí)糾正其違規(guī)行為?！案犊顧C(jī)”類型的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅僅被賦予其為破產(chǎn)銀行買單的權(quán)利，如果選擇“付款機(jī)”類型的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，就要隨時(shí)準(zhǔn)備承擔(dān)道德風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。有監(jiān)管職能的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)容易在監(jiān)管過(guò)程中獲得信息，使其能夠合理把握介入金融機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī)，也更有動(dòng)力監(jiān)督銀行的經(jīng)營(yíng)狀況，從而避免銀行資不抵債時(shí)才進(jìn)行干預(yù)的情況發(fā)生。目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家都采取第二類制度。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)兼具銀行監(jiān)管職能，包括處置有問(wèn)題銀行的職能。

以存款制度相對(duì)完善的美國(guó)為例，美國(guó)的聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司是一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，接受美國(guó)會(huì)計(jì)總署的審計(jì)。FDIC的首要是存款保險(xiǎn)職能，它為美國(guó)9900多家獨(dú)立注冊(cè)的銀行和儲(chǔ)蓄信貸機(jī)構(gòu)的8種存款賬戶提供限額10萬(wàn)美元的保險(xiǎn)，美國(guó)約有97％的銀行存款人的存款接受FDIC的保險(xiǎn)；其次是銀行監(jiān)管職能，直接監(jiān)管5616家非美聯(lián)儲(chǔ)成員的州注冊(cè)銀行和儲(chǔ)蓄信貸機(jī)構(gòu)；最后是處置倒閉存款機(jī)構(gòu)的職能，當(dāng)存款機(jī)構(gòu)資不抵債、不能支付到期債務(wù)或其資本充足率低于2％時(shí)，該存款機(jī)構(gòu)的注冊(cè)管理機(jī)關(guān)將作出正式關(guān)閉決定并通知聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司。

目前我國(guó)的實(shí)際情況是中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)負(fù)責(zé)銀行業(yè)監(jiān)管的大部分，中國(guó)人民銀行也有部分金融監(jiān)管的職能。實(shí)施存款保險(xiǎn)制度后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在運(yùn)作過(guò)程中將涉及到與人民銀行和銀監(jiān)會(huì)間的分工協(xié)調(diào)安排，尤其是涉及監(jiān)管職能的方面將與銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職能相互重復(fù)、相互充斥，如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)僅僅同銀監(jiān)會(huì)之間進(jìn)行信息共享，沒(méi)有掌握真正有效的銀行監(jiān)管權(quán)，在銀行的處置方面，將會(huì)面臨著被動(dòng)的局面。因此如何協(xié)調(diào)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與央行和銀監(jiān)會(huì)間的關(guān)系也是構(gòu)建存款保險(xiǎn)制度需要考慮的重要議題。

鑒于以上分析表明，存款保險(xiǎn)制度并非是萬(wàn)能的，建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在降低金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也帶來(lái)諸多新的問(wèn)題，因此在我國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立初期，就應(yīng)多方面考慮，同時(shí)應(yīng)帶有一個(gè)明確的制度目標(biāo)，逐步推進(jìn)。

三、逐步推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度

1.建立存款保險(xiǎn)制度應(yīng)循序漸進(jìn)、分步建立

循序漸進(jìn)即在隱形保險(xiǎn)制度和顯性保險(xiǎn)制度之間設(shè)立一個(gè)過(guò)渡制度階段，國(guó)家對(duì)銀行的擔(dān)保不完全撤出，可以在內(nèi)控機(jī)制較好的商業(yè)銀行作試點(diǎn)，率先建立存款保險(xiǎn)體系，然后擴(kuò)大范圍建立區(qū)域性的存款保險(xiǎn)制度，最后在此基礎(chǔ)上發(fā)展全國(guó)范圍內(nèi)的存款保險(xiǎn)制度。

2.建立存款保險(xiǎn)制度協(xié)調(diào)配合不可或缺

推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度，需要相關(guān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，首先需要和銀監(jiān)會(huì)、人民銀行之間的信息共享，減少信息不對(duì)稱現(xiàn)象的發(fā)生，使制度更透明、高效，還需要各部門之間的合理分工，盡量避免重復(fù)檢查給商業(yè)銀行帶來(lái)的不必要的干擾，同時(shí)降低行政成本。

3.提供良好的法律保證

1993年金融體制改革后，我國(guó)形成了以《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》、《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》、《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《票據(jù)法》、《證券投資基金法》、《信托法》、《擔(dān)保法》、《公司法》等金融法律為主體的金融法律體系框架，為了減少存款保險(xiǎn)制度前進(jìn)中的障礙，為制度的實(shí)施提供良好的法律保證，仍需逐步完善已有的各項(xiàng)法律法規(guī)，以健全的法律作支撐，引進(jìn)新的理念和模式、規(guī)范對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管手段、完善治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

4.充分借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)金融業(yè)一直缺失優(yōu)勝劣汰的商業(yè)法則，缺乏良好的金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，同時(shí)由于歷史原因，我國(guó)銀行類金融機(jī)構(gòu)的歷史包袱較重，不良貸款占比較大，盈利能力普遍不高，各家金融機(jī)構(gòu)實(shí)力相差懸殊，在這樣的背景下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)被推向改革的前沿，面臨著重重困難。因此，充分借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的先進(jìn)做法和寶貴經(jīng)驗(yàn)，可以為存款保險(xiǎn)制度的順利實(shí)施在制度建設(shè)上掃除一些障礙。

綜上所述，我國(guó)的存款保險(xiǎn)制度的建立、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)管理人仍任重而道遠(yuǎn)，因此，在我國(guó)實(shí)施存款保險(xiǎn)制度應(yīng)立足于國(guó)情，將制度建設(shè)與