法國行政訴訟中的原告

法國行政訴訟中的原告

法國行政訴訟程序是為了實現(xiàn)多項同為基本但可能相互矛盾的原則間恰到好處的平衡而建立起來的。篇幅所限，我在此僅想提及其中的三項，因為原告資格制度直接源于其中。

第一項是自由向法院提起訴訟的權(quán)利。法國行政判例較早就確立了這項原則，即使是在法律包含所謂禁止對某一行政行為提起任何訴訟的條款時也是如此。從這一角度看，最高行政法院做出了寧愿與法律文字相抵觸也不與立法意愿相違背的選擇。

法國法學(xué)專業(yè)學(xué)生最熟悉的案例之一就是1950年的“農(nóng)業(yè)部訴拉莫特女士案”。該案可能適用的一部法律規(guī)定，對農(nóng)業(yè)部某一類行政行為不服，行政相對人不能提起任何形式的申訴。事實上，這一法律規(guī)定比較清楚，不存在意思不明或模棱兩可的情形。然而，法官卻將其解釋為：即便存在所謂的排除所有救濟(jì)形式的法律，法官還是應(yīng)當(dāng)受理向其提出的越權(quán)之訴；行政相對人不應(yīng)當(dāng)被剝奪—哪怕是以法律形式—向行政法官提起越權(quán)之訴的可能，這曾經(jīng)是而且一直是最基本的保障。然而，法國的行政訴訟程序不限于越權(quán)之訴程序一種，它是其中基本的一類，但僅僅是可供行政相對人選擇的、比較全面的一整套訴訟手段中的一種。

第二項原則是訴訟雙方武器對等原則。在行政訴訟領(lǐng)域，這條原則特別重要。因為，在多數(shù)情況下，與行政相對人對簿公堂的公法人在起訴之前處于近乎主導(dǎo)的優(yōu)勢地位。這一點在公民起訴國家這個主權(quán)實體運(yùn)用公權(quán)力特權(quán)作出的決定時表現(xiàn)得尤為明顯。因此，行政訴訟程序需要糾正最初的不平等，保證以嚴(yán)格公正、平等的方式對待雙方當(dāng)事人中的任何一方。

最后一項原則是法的安定性原則。向法院提起訴訟應(yīng)當(dāng)遵守一定的規(guī)則，特別是在時間方面。對起訴權(quán)的行使加以限制是必要的。只有這樣才能保證在經(jīng)過一段時間后無人起訴的事實形成某種受法律保護(hù)的狀態(tài)，該狀態(tài)隨后不能再受到法律上的威脅。例如，在建筑許可方面，有必要保障獲得建筑許可的一方的鄰居在合理期限內(nèi)向法院起訴的權(quán)利，但如果允許他在建筑許可頒發(fā)后的五年、十年以后請求撤銷該決定或者請求拆除該建筑就是不合乎理性的。

在本文框架內(nèi)，不可能對法國行政法上原告法律制度做出全面的描述，因為它過于龐大和復(fù)雜。下面，我將集中討論原告條件這一基本法律問題。

原告要取得原告資格，需要滿足如下條件：一方面，他要有法律上的能力且被合法代理；另一方面，他應(yīng)該有足以證明其有起訴資格的利益存在。下面就逐一展開論述。

一、原告應(yīng)當(dāng)具有法律上的能力且被合法代理

行政訴訟的原告可能是自然人，或是法人。如果說自然人只有一類，法人種類則有許多?？赡苁枪珓?wù)法人、公司、協(xié)會、工會、政黨或基金會等。所有的原告必須滿足法律能力和代理兩方面條件。

享有法律能力

法律能力是一個基本法律范疇。原告是以其名義提起訴訟的人。在有些情況下，是其本人向法院提起訴訟；而在另外一些情況下，則是由介于法官與原告之間的第三人以原告的名義作出決定、采取行動，未成年人或因不具有智力能力而被置于監(jiān)護(hù)之下的成年人權(quán)益維護(hù)行為即是如此。法國行政訴訟法上的法律能力規(guī)則基本等同于民事訴訟程序上適用的規(guī)則。未成年人因在醫(yī)院接受手術(shù)而受到身體傷害從而請求賠償?shù)睦泳秃芫哂写硇?。在這類案件中，同一個人一方面可以以孩子的名義起訴，請求賠償孩子遭受的損害；另一方面，可以單獨以其自己的名義起訴，主張賠償自己受到的損害。在后一種情況下，通常要賠償父母因為要照顧孩子、不愿看到其痛苦或殘疾而遭受的精神損害。

需要指出的是，在法國提起行政訴訟并不必然要有法國國籍。外國自然人或法人都可以向法國行政法官提起訴訟。即便是一個在法國非法居留的外國人也可以到行政法官那里質(zhì)疑將其遣返回國的措施的合法性。另外，在法國，提起行政訴訟也不需要享有政治權(quán)利。被判刑并正在服刑的囚犯也可以向行政法官起訴，要求其審查獄政機(jī)關(guān)對其采取的紀(jì)律措施的合法性。

同樣寬松的措施對法人也適用。成立中或已經(jīng)解散的協(xié)會都可以提起行政訴訟。在法國，個人成立協(xié)會的權(quán)利被廣泛接受。一個協(xié)會一經(jīng)成立就可以向法院起訴，而無需等到提交協(xié)會章程的備案行為完成。同樣，一個已經(jīng)被宣布解散的協(xié)會，也可以針對解散它的決定提起訴訟。

被合法代理

原告的代理問題涉及許多方面，這里我僅限于談及其中的三個。

1．集團(tuán)訴訟中的訴訟代表人問題。有些時候，會有多個自然人或法人決定一同向法院提起訴松。在這種情況下，他們可以指定其中的一人為訴訟代表人，作為他們與對方當(dāng)事人間開展對話的委托代理人。如果他們沒有這樣做，法院就會指定起訴書中的第一原告為訴訟代表人。

2．法人的代表人起訴問題。在法人提起訴訟的情況下，法官一定要核實提起訴訟的自然人是否具有代表法人提起訴訟所需的權(quán)限。

在原告為公法人時一般不會遇到什么困難。因為在法律、法規(guī)以及公務(wù)法人的章程中，都會有相對明確的規(guī)定。在原告為公司的情況下，一般也不會遇到困難。因為董事長兼總經(jīng)理、公司的經(jīng)理總是享有較大的權(quán)力，使其可以以公司名義向法院起訴。

在原告為協(xié)會的情況下，事情會變得比較棘手。因為協(xié)會章程中有關(guān)協(xié)會組織的內(nèi)容可能會以非常靈活的方式加以規(guī)定。法官因此要核實提起訴訟的自然人確實有權(quán)通過自己的簽名、以協(xié)會的名義和財產(chǎn)承擔(dān)訴訟的責(zé)任。在這個問題上，法官絕不能草率，因為起訴是一項可能帶來法律后果的決定，特別是在敗訴時要支付對方當(dāng)事人的律師費用。

3．律師代理問題。原告代理的另外一個問題是訴訟是否需要有律師的參與。換言之，律師代理訴訟是否為必需的。按理說，原告有權(quán)決定是否將案件交由律師來代理。律師是司法輔助人員，是法律實務(wù)工作者，他們對訴訟的參與可以保障訴訟活動的專業(yè)化與質(zhì)量。

從理論上講，法國行政訴訟實行強(qiáng)制律師代理制度，但也有許多例外情形。

首先，在越權(quán)之訴的一審程序中，一直都不要求使用律師。在法國，任何一個人都有權(quán)向最高行政法院提起針對總統(tǒng)、總理命令的訴訟。這類訴訟就無需通過律師進(jìn)行，但原告必須有訴的利益存在。

其次，在某些公法人與其公務(wù)員之間的訴訟中，也不要求律師代理，特別是當(dāng)公務(wù)員質(zhì)疑行政機(jī)關(guān)拒絕其享受某項報酬待遇時，如頒發(fā)獎金等。這種訴訟雖然屬于金錢給付之訴，但如果公務(wù)員愿意，也可以在沒有律師幫助的情況下獨立進(jìn)行。某些關(guān)于文職和軍職公務(wù)員養(yǎng)老金的案件也是如此。

最后，在選舉訴訟中，律師代理也從未是必需的。選民可以不求助律師就向法官起訴，以質(zhì)疑選舉的合法性。

請求律師提供法律服務(wù)就要支付律師報酬。與其他國家相比，法國律師收費并不很高，但是從原告收入的角度看，這筆費用可能也相當(dāng)可觀，從而構(gòu)成起訴的障礙。以下兩項措施可以減輕由此帶來的困難的程度：一方面，勝訴一方可以請求法官判決敗訴的對方當(dāng)事人承擔(dān)自己的律師費用；另一方面，法國建立了司法援助制度。這項制度使得那些收入低于一定上限的人可以請求國家承擔(dān)他聘請律師的費用。這一標(biāo)準(zhǔn)每年都在變化。以2009年為例，享受司法援助的月收入上限為一人911歐元，撫養(yǎng)兩個孩子的單親家庭為1239歐元。

法國律師可以無差別地在普通司法法院或行政法院代理訴訟，具體分為如下兩類

(1)普通律師。這類律師數(shù)量眾多。在行政訴訟方面，他們可以到行政法庭和上訴行政法院出庭。在沒有律師強(qiáng)制代理規(guī)定時，他們也可以到最高行政法院代理訴訟。

(2）最高法院律師。在全國，這類律師共有60個職位。由具有此種身份的律師以個體或團(tuán)體的形式提供法律服務(wù)。他們可以在任何行政法院出庭、代理訴訟。但是，在律師代理為強(qiáng)制性規(guī)定時，只有他們可以代表當(dāng)事人在最高行政法院和最高法院進(jìn)行訴訟。

二、原告應(yīng)當(dāng)證明其享有賦予其原告資格的訴的利益

除了法律能力、代理和訴訟時效等條件外，原告欲向行政法官提起訴訟還必須要證明其與訴訟請求間存在著法律上利害關(guān)系。訴訟請求可以表現(xiàn)為請求法官撤銷某一行政行為或某次選舉的結(jié)果、請求法官判決一定數(shù)額的賠償金等。下面，我先介紹一下法國行政法官在訴的利益問題上的總體看法，然后明晰法國法上私人利益與公共利益的區(qū)分問題。

行政法官靈活、自由的視角

最高行政法院的判例在原告訴的利益問題上帶有相當(dāng)?shù)淖杂芍髁x色彩，其惟一的限制就是不能提起“全民訴訟”，即允許任何社會成員質(zhì)疑任何行政行為，而其起訴的惟一理由就是希望法官受理案件、審查該行為的合法性。因此，在提起行政訴訟時，原告應(yīng)當(dāng)向法官展示其之所以起訴是因為與受訴行政行為存在著法律上的利害關(guān)系。

這一點比較重要，同時也揭示出了法國行政法的一大特點。在有些國家，一個人只能在自己的某項權(quán)利受到侵害時才可以向法院起訴。而他向法院起訴的目的就是讓法官查明某一行為—經(jīng)常是具體行政行為—是在侵害其權(quán)利的情況下作出的。換言之，原告質(zhì)疑的是法律規(guī)則對其個體的適用。

正如讓-馬克·索維客觀之訴。在這類訴訟中，原告只要指明存在某種簡單的利益即可。但該利益應(yīng)當(dāng)具有相關(guān)性，既不過于帶有或然性，也不過于帶有不確定性。

構(gòu)成法國行政法標(biāo)志的“越權(quán)之訴”即屬于客觀之訴。它只要求原告在起訴時具有訴的利益。然而，實踐中，該訴訟程序也經(jīng)常被原告用來維護(hù)某些權(quán)利。在相反的方向上，選舉之訴通常被看作是完全管轄之訴，但僅僅是選區(qū)內(nèi)選民這一事實就足以使其被承認(rèn)具有訴的利益。因此，屬于完全管轄之訴的選舉之訴與客觀之訴非常接近：向行政法官提起訴訟的選民在某種程度上以民意表達(dá)良好進(jìn)行的保證人的身份出現(xiàn)。我們會發(fā)現(xiàn)主觀之訴與客觀之訴這兩種視角可以發(fā)生交叉，以一種比較微妙的方式共存。

在結(jié)束本部分討論之前，我想補(bǔ)充兩個細(xì)節(jié)

(1）判斷訴的利益要以原告向法官起訴之日為準(zhǔn)。這樣，訴的利益在訴訟過程中可能消失的事實不會影響到訴訟請求的可受理性。

(2）法官考慮的利益總是由原告提出的利益。換言之，法官原則上不做調(diào)查研究工作，以查明訴的利益的存在，而要由原告主動向法官加以證明。在訴訟過程中，如果原告發(fā)現(xiàn)他當(dāng)初援引的利益不妥，他可以進(jìn)一步加以明確、作出修正，前提是法官尚未對案件作出裁判。

訴的利益將根據(jù)某些限制從個人、集體的角度加以判定

訴的利益判斷具有一些共同的特征。為請求撤銷某一行政行為，原告既可以主張某項物質(zhì)利益，如財產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)利益受到損害，也可以主張某項精神利益受到損害。然而，為了請求法官判決賠償，原告則需要走得更遠(yuǎn)些，他應(yīng)當(dāng)提出某項權(quán)利被侵犯并有損害存在。這里的損害可以是身體上的、精神上的或經(jīng)濟(jì)上的。任何情況下，訴的利益都應(yīng)當(dāng)是本人的、合法的、相關(guān)的、具有直接性和確定性的。

在判斷是否存在訴的利益時，法官的思路會根據(jù)原告是一個人還是一群人而有所不同。當(dāng)原告是一個自然人時，每個案件的具體情況會各不相同。有時，訴的利益顯而易見，基本不需要討論，如針對某個自然人作出的行政處罰決定等。在行政行為特別針對某個人作出時，也比較明顯地存在著訴的利益。如，撤銷這個人原先享有的某項權(quán)利或某項利益的決定、拒絕其某項請求或沒有全面滿足其申請的決定等。按照這個邏輯，在下列情況下，一位公務(wù)員顯然將具有提起訴訟的利益

(1)受到了紀(jì)律處分；

(2)被永久性地剝奪了某項職業(yè)生涯利益；

(3）被拒絕某項其自認(rèn)為應(yīng)當(dāng)享受的利益，如獎金。

在其它情況下，自然人訴的利益就需要具體情況具體分析。這項工作可能很簡單，也可能很復(fù)雜。前一種情況如，一個房屋所有權(quán)人可以向法院起訴行政機(jī)關(guān)向其鄰居頒發(fā)的建筑許可證。如果這里涉及的是一個近鄰，幾乎不會遇到什么困難。兩處房產(chǎn)離得越遠(yuǎn)，原告訴的利益越需要加以證明。

在法人提起訴訟的情況下，如果訴訟標(biāo)的為影響其存在、財產(chǎn)管理或活動開展等事項的行政行為，該法人總是有訴的利益。在判斷法人是否存在訴訟利益時，法官會在受訴行為的性質(zhì)、影響與原告法人的設(shè)立目標(biāo)間進(jìn)行權(quán)衡。

對于公司、企業(yè)而言，訴的利益判斷問題并不十分復(fù)雜。法官會根據(jù)這類法人的成立目的及受訴行為可能給其加以維護(hù)的利益造成的影響進(jìn)行綜合判斷，做出承認(rèn)或者否認(rèn)訴的利益存在的結(jié)論。

如前所述，在法國，人們在非常寬松的環(huán)境下實現(xiàn)結(jié)社權(quán)。該權(quán)利在1901年的一部法律中被承認(rèn)，憲法委員會肯定其具有“共和國法律確認(rèn)的基本原則”的效力。因此，立法機(jī)關(guān)只能規(guī)定該項權(quán)利如何行使，不可以加以禁止。協(xié)會的設(shè)立目標(biāo)由協(xié)會章程的起草人確定。實踐中，人們經(jīng)常為了維護(hù)某項集體利益或每一個成員的個體利益而成立協(xié)會。甚至有可能就是為了反對某一項目而建立協(xié)會。法官會在受訴措施的目標(biāo)與協(xié)會章程間進(jìn)行權(quán)衡，以使得協(xié)會起訴該措施的利益得到證明。

在結(jié)束本部分論述之前，我想具體介紹一下法國行政判例在訴的利益上的解決方案。

(1)在納稅人質(zhì)疑公法人財政支出方面。行政判例區(qū)別如下情形：如果起訴人是國家稅種的納稅人，他對整個國家涉及到財政支出的某一項決定沒有訴的利益，因為在國家層面上存在幾千萬納稅人。但如果起訴人是地方稅種的納稅人，對地方團(tuán)體的財務(wù)支出的決定不服，他是有訴的利益的。

(2)在享受公共服務(wù)方面。公共服務(wù)的利用者被廣泛承認(rèn)有提起針對公用事業(yè)組織、運(yùn)行措施的訴訟的利益，其條件是這些措施對其享受的服務(wù)產(chǎn)生影響。相反，公用事業(yè)的雇員沒有這樣的訴的利益，除非其法定的權(quán)利或經(jīng)濟(jì)權(quán)利因這些措施而受到侵害。

(3）在選舉方面。法國采取這樣的立場：任何一個選區(qū)內(nèi)的選舉人都存在提起質(zhì)疑選舉結(jié)果的訴訟的利益，不以他本人未被選舉為限。

(4)合議制組織—如，市議會或公務(wù)法人董事會等—成員均可以起訴由該機(jī)構(gòu)作出的決定。

結(jié)語

法國行政訴訟中的原告制度主題寬泛、內(nèi)容豐富。它是法國行政判例漫長歷史發(fā)展逐步走向成熟的結(jié)果。那么，目前法國行政判例在這一問題上找到的平衡點是否完美呢？答案顯然是否定的，某些古老的案件解決辦法被周期性地推翻即是明證。事實上，任何一個法律制度都有完善的空間，而這也是法律適應(yīng)社會發(fā)展的需要。迄今為止，在受理原告起訴問題上，法國行政法官采取的是一種自由主義的立場，盡管行政訴訟大門不是也