改造和振興東北老工業(yè)基地的思路和建議

改造和振興東北老工業(yè)基地的思路和建議

內(nèi)容提要：改造和振興東北老工業(yè)基地，要適應(yīng)新的歷史條件、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化，采取新的思路和措施；要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮的角度出發(fā)，把東北建成我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極；要從促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、增加就業(yè)和提高居民生活水平出發(fā)，推動(dòng)老工業(yè)基地的調(diào)整和改造；要加強(qiáng)戰(zhàn)略分析和長(zhǎng)期規(guī)劃，重新評(píng)估東北地區(qū)的發(fā)展條件；要建立良好的政策環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間和外部資本在老工業(yè)基地的結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮作用。

關(guān)鍵詞：老工業(yè)基地改造和振興東北

東北老工業(yè)基地的問(wèn)題浮現(xiàn)于上個(gè)世紀(jì)80年代中后期。多年來(lái)特別是近年來(lái)，為解決東北老工業(yè)基地在發(fā)展和改革中形成的不斷加深的體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾，中央和各有關(guān)方面采取了一系列的政策措施，包括實(shí)施債轉(zhuǎn)股、加大技術(shù)改造力度、實(shí)行政策性破產(chǎn)和進(jìn)行社會(huì)保障制度改革試點(diǎn)等。這些政策的實(shí)施，有力地推動(dòng)了東北地區(qū)的國(guó)有企業(yè)改革，顯著地改善了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況。目前，東北地區(qū)一批大中型國(guó)有企業(yè)先后完成了主輔分離、下崗分流、資產(chǎn)重組、上市融資、技術(shù)改造、分離企業(yè)辦社會(huì)等改革任務(wù)，一些資源性城市和地區(qū)也初步完成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開始扭轉(zhuǎn)長(zhǎng)時(shí)期徘徊不前的局面，出現(xiàn)了新的增長(zhǎng)。

但從總體上看，東北老工業(yè)基地改造和振興的任務(wù)仍然十分艱巨，所面臨的矛盾和問(wèn)題依然相當(dāng)突出。主要表現(xiàn)在：煤炭、石油、木材、鐵礦等資源日趨枯竭，傳統(tǒng)工業(yè)的優(yōu)勢(shì)地位逐漸喪失，新的市場(chǎng)壓力在逐步增強(qiáng)；國(guó)有企業(yè)負(fù)債率普遍較高，投資能力嚴(yán)重不足，更新改造資金缺乏保障；重工業(yè)為主、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大和國(guó)有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題依然突出，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨許多困難；新增就業(yè)機(jī)會(huì)少，貧困人口數(shù)量多，社會(huì)保障壓力大；許多歷史遺留問(wèn)題和欠賬仍然較多，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)還很不牢靠等。

黨的十六大提出：要“支持東北等老工業(yè)基地的調(diào)整和改造，支持資源開采為主的城市和地區(qū)發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)”；溫家寶總理2003年三次到東北考察，并發(fā)表了重要講話。東北老工業(yè)基地的改造和振興迎來(lái)了新的重大的歷史機(jī)遇。東北老工業(yè)基地的改造是一項(xiàng)綜合的系統(tǒng)工程。改造和振興東北老工業(yè)基地，必須在總結(jié)和吸取以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)新的歷史條件、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)內(nèi)外環(huán)境變化，采取新的思路和措施。

一、東北老工業(yè)基地改造的新思路

第一，要從區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮的角度出發(fā)，將東北老工業(yè)基地建成我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。改革開放以來(lái)，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，形成了珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲、京津唐地區(qū)等經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。在21世紀(jì)頭20年的戰(zhàn)略機(jī)遇期，要實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)必須繼續(xù)保持快速穩(wěn)定的增長(zhǎng)。這既要繼續(xù)依靠原有快速增長(zhǎng)地區(qū)的支撐，又需要新的地區(qū)帶動(dòng)。東北老工業(yè)基地自然條件較好，生態(tài)容量較大，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，科技實(shí)力較強(qiáng)，文化和教育水平較高，發(fā)展?jié)摿^大。通過(guò)進(jìn)一步加大改革力度，完善并有效實(shí)施老工業(yè)基地改造和振興的扶持政策，東北地區(qū)有可能成為我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。

第二，要把東北老工業(yè)基地改造放入全國(guó)經(jīng)濟(jì)布局戰(zhàn)略性調(diào)整和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的框架之中進(jìn)行。全國(guó)經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)產(chǎn)業(yè)與區(qū)域政策的重要目標(biāo)。過(guò)去形成的生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)分工，在新的時(shí)期應(yīng)該根據(jù)比較優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)條件的變化，以及全球范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉(zhuǎn)移的總趨勢(shì)，以更加開放的思路，進(jìn)行調(diào)整。

另一方面，在新的發(fā)展階段，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須既要重視東西差距問(wèn)題，又要重視南北差距問(wèn)題。促進(jìn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，是減弱南北差距擴(kuò)大趨勢(shì)的需要，因而也是地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容。

第三，要通過(guò)積極參與東北亞地區(qū)合作和擴(kuò)大對(duì)北開放，建立東北地區(qū)開放型經(jīng)濟(jì)體系。在全球跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作日益加強(qiáng)的形勢(shì)下，東北亞地區(qū)的合作顯得日益緊迫，推動(dòng)和加強(qiáng)這一地區(qū)合作已經(jīng)由民間層面逐步上升到政府層面。東北地區(qū)是東北亞的地理中樞，是我國(guó)參與東北亞區(qū)域合作的前沿陣地。同時(shí)，東北地區(qū)與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有很強(qiáng)的互補(bǔ)性，在石油、森林等資源的開發(fā)方面，具有廣闊的合作前景。在中國(guó)全方位對(duì)外開放體系中，目前亟待形成向北開放的新戰(zhàn)略。東北地區(qū)特殊的區(qū)位優(yōu)勢(shì)及其已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，決定了在新的歷史條件下，東北老工業(yè)基地的改造要在積極參與東北亞地區(qū)合作和擴(kuò)大對(duì)北開放之中進(jìn)行。

第四，要充分利用現(xiàn)有的機(jī)械制造業(yè)基礎(chǔ)，將東北老工業(yè)基地改造成為我國(guó)重要的裝備制造基地。我國(guó)制造業(yè)基礎(chǔ)比較薄弱，重要的機(jī)械制造產(chǎn)品很多依賴于進(jìn)口，難以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)日益加劇的挑戰(zhàn)。發(fā)展裝備制造業(yè)，直接關(guān)系到我國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的建立和提高，關(guān)系到我國(guó)在世界“大棋局”中的地位，是國(guó)家戰(zhàn)略意志實(shí)現(xiàn)的根本保證。同時(shí)，在新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整中，制造業(yè)產(chǎn)品尤其是裝備制造業(yè)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)需求將快速增長(zhǎng)。東北老工業(yè)基地的裝備制造業(yè)特別是重大裝備制造業(yè)，現(xiàn)在仍具有較強(qiáng)的生產(chǎn)、科研和人才優(yōu)勢(shì)；金屬制品、普通機(jī)械制造、專用設(shè)備制造、交通運(yùn)輸設(shè)備制造、電氣機(jī)械儀器制造、儀器儀表等行業(yè)具有很大產(chǎn)量和生產(chǎn)能力，主導(dǎo)產(chǎn)品的技術(shù)水平和生產(chǎn)規(guī)模在全國(guó)機(jī)械工業(yè)中居于領(lǐng)先地位。重鑄東北制造業(yè)優(yōu)勢(shì)，使之成為我國(guó)重要的裝備制造業(yè)基地，不僅是必要的，也是可能的。

第五，要從促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、增加就業(yè)和提高居民生活水平和質(zhì)量出發(fā)，推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地改造和振興。擴(kuò)大就業(yè)，增加居民收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，也應(yīng)當(dāng)成為東北老工業(yè)基地改造的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。東北老工業(yè)基地普遍存在國(guó)有工業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，設(shè)備陳舊，冗員多，效益差，歷史包袱沉重，職工數(shù)量大，下崗人員多，就業(yè)壓力大，地方財(cái)政困難，城市貧困人口龐大，社會(huì)保障資金缺口突出等一系列社會(huì)問(wèn)題。它的改造和振興應(yīng)該著眼于擴(kuò)大就業(yè)，提高城鎮(zhèn)居民生活水平和質(zhì)量，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮和增加農(nóng)民收入，以及全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第六，要著眼于配套改革，推進(jìn)東北老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展。東北老工業(yè)基地是我國(guó)國(guó)有企業(yè)最為集中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重最高，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)緩慢的地區(qū)。過(guò)去由于受到財(cái)政、金融、投融資、國(guó)有資產(chǎn)管理等一系列體制性因素的制約，國(guó)有企業(yè)改革是在一個(gè)體制改革不配套的環(huán)境中進(jìn)行的，因而產(chǎn)生了一系列新的矛盾和問(wèn)題。在新的歷史條件下，我國(guó)的市場(chǎng)化程度有了進(jìn)一步提高，各領(lǐng)域進(jìn)行配套改革的條件日益具備，全面配套地推進(jìn)東北老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)改革恰逢其時(shí)。

二、東北老工業(yè)基地改造的新措施

第一，加強(qiáng)戰(zhàn)略分析和長(zhǎng)期規(guī)劃，重新評(píng)估發(fā)展的條件和確定發(fā)展的目標(biāo)。東北老工業(yè)基地的問(wèn)題是長(zhǎng)期以來(lái)不斷積累和形成的，解決這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)計(jì)議。環(huán)境條件的變化，要求對(duì)東北老工業(yè)基地改造和振興的基礎(chǔ)、條件和目標(biāo)進(jìn)行新的評(píng)估。應(yīng)當(dāng)通過(guò)深入分析和研究，重新確定優(yōu)勢(shì)和不足，重新進(jìn)行戰(zhàn)略定位。并在此基礎(chǔ)上，通過(guò)制定長(zhǎng)期規(guī)劃，明確要支持和發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，防止固化一些在新形勢(shì)下已經(jīng)和可能會(huì)成為劣勢(shì)的方面。

同時(shí)，也要防止出現(xiàn)新的“風(fēng)險(xiǎn)”和“隱患”。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的大背景下，包括鋼鐵、汽車、建材等在內(nèi)的一些行業(yè)發(fā)展迅猛，激發(fā)了許多地方政府和企業(yè)在這些領(lǐng)域的投資熱情，一些原本陷入困難的企業(yè)因此出現(xiàn)好轉(zhuǎn)的跡象。但由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的周期性變化和市場(chǎng)前景的不確定性，在這些領(lǐng)域的長(zhǎng)期投資具有很大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在東北老工業(yè)基地改造過(guò)程中，要注意防止因?yàn)椴贿m當(dāng)?shù)耐顿Y或“輸血”而形成新的“風(fēng)險(xiǎn)”或“隱患”。

第二，針對(duì)不同地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)之間的差異進(jìn)行分類指導(dǎo)。東北老工業(yè)基地地域廣闊，行業(yè)眾多，不同的地區(qū)或行業(yè)面臨的現(xiàn)實(shí)和可能的問(wèn)題千差萬(wàn)別：石油、煤炭、森林、黑色金屬礦藏等資源依賴型地區(qū)，在資源儲(chǔ)量、開采成本和接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上存在較大的差異，各地區(qū)存在的問(wèn)題和關(guān)注的問(wèn)題有很大的不同；鋼鐵、石油化工、機(jī)械制造、汽車、建材等行業(yè)所處的市場(chǎng)環(huán)境和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)也各不相同；國(guó)有企業(yè)在技術(shù)改造、分離社會(huì)職能、下崗分流、主輔分離和建立現(xiàn)代企業(yè)制度等方面處于不同的階段，面臨不同的任務(wù)；各地區(qū)的大中型國(guó)有企業(yè)對(duì)所在城市的功能轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響也不盡相同。不同的地區(qū)、不同的行業(yè)、不同的企業(yè)需要不同的政策指導(dǎo)和政策支持。

第三，建立由中央和地方財(cái)政共同出資的老工業(yè)基地改造專項(xiàng)資金，集中用于減輕企業(yè)和地方的歷史包袱。老工業(yè)基地的調(diào)整改造是國(guó)有經(jīng)濟(jì)“有進(jìn)有退”的戰(zhàn)略性調(diào)整，是在新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)推動(dòng)下促進(jìn)要素在不同產(chǎn)業(yè)和不同地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移，從而改變計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)分工格局的調(diào)整。因此，政府投入應(yīng)當(dāng)為這種調(diào)整創(chuàng)造條件。建議中央財(cái)政和地方財(cái)政共同出資建立專項(xiàng)資金，主要用以支付過(guò)去遺留下來(lái)的體制轉(zhuǎn)型成本，以幫助企業(yè)減輕或甩掉歷史包袱。

第四，建立良好的政策環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間和外部資本在結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中發(fā)揮作用。要從減少或消除行政性準(zhǔn)入限制、所有制歧視和地方保護(hù)等方面采取積極的措施，建立良好有效的政策環(huán)境，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本、境外資本積極參與資源型城市和老工業(yè)基地接續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型；要在加快收縮國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)線的同時(shí)，著力擴(kuò)大非國(guó)有經(jīng)濟(jì)，弱化政府“改造主體”的角色，建立政府政策引導(dǎo)下多元市場(chǎng)主體參與的新型改造機(jī)制和體制。

第五，在東北率先進(jìn)行放松項(xiàng)目審批權(quán)控制和投融資體制方面的改革。要解決在企業(yè)擴(kuò)張和項(xiàng)目投資的行政性審批方面存在的矛盾，政府部門必須逐步放松對(duì)項(xiàng)目審批的控制。但政府部門對(duì)項(xiàng)目投資進(jìn)行審批和控制，是為了防范投資的風(fēng)險(xiǎn)和強(qiáng)化企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算約束，因此，項(xiàng)目審批權(quán)的下放必須以企業(yè)的出資人到位為前提?？紤]到國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)已經(jīng)成立和東北老工業(yè)基地國(guó)有企業(yè)比較集中的現(xiàn)實(shí)情況，建議在東北老工業(yè)基地改造的大背景下，在東北率先進(jìn)行放松項(xiàng)目審批權(quán)控制和投融資體制方面的改革。

第六，建立東北經(jīng)濟(jì)區(qū)合作框架和協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。隨著區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的日益加劇，目前國(guó)內(nèi)很多地區(qū)都在尋求加強(qiáng)區(qū)域合作，比如珠江經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江三角洲、京津地區(qū)等。東北大區(qū)內(nèi)部由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較相似，各地區(qū)在石化、冶金、能源和機(jī)械加工等行業(yè)圍繞資源、項(xiàng)目和市場(chǎng)等方面的競(jìng)爭(zhēng)較為激烈