揚州市新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展

專題研究2：合作與妥協(xié)——推進(jìn)小城鎮(zhèn)差別化發(fā)展對策一、小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀分析（一）小城鎮(zhèn)發(fā)展水平不均衡受自然條件、區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系與發(fā)展水平等多種因素的影響，揚州市域的小城鎮(zhèn)發(fā)展水平與空間發(fā)展態(tài)勢呈現(xiàn)出明顯的南北差異，市域南部地區(qū)小城鎮(zhèn)與中心城市和縣城關(guān)系緊密并緊鄰沿江綜合交通走廊，受南京與蘇南其他城市輻射，整體經(jīng)濟(jì)實力強、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重較大、人口分布較為密集；市域北部地區(qū)小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)功能和服務(wù)能力相對較弱，人口和產(chǎn)業(yè)集聚水平較低，城鎮(zhèn)的輻射帶動能力不強。2014年揚州城鎮(zhèn)化率達(dá)61.2%，南部市區(qū)和儀征市人均GDP分別達(dá)到104167元和69488元，而高郵和寶應(yīng)的城鎮(zhèn)化率僅為49.8%和49.11%，人均GDP僅為41213元和33767元。（二）小城鎮(zhèn)數(shù)量多規(guī)模小揚州市域現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量為64個（不含城關(guān)鎮(zhèn)），除納入中心城市和縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，現(xiàn)有小城鎮(zhèn)的人口集聚能力偏弱，規(guī)模普遍偏小，不利于小城鎮(zhèn)的發(fā)展和集聚效應(yīng)的發(fā)揮。2013年，揚州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均總?cè)丝谝?guī)模僅5.5萬人，總?cè)丝谏儆?萬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量占比約為58%，規(guī)模最小的瓜州鎮(zhèn)鎮(zhèn)域人口僅1.7萬人，小城鎮(zhèn)對人口集聚的兩極分化態(tài)勢顯著。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，揚州主城區(qū)建成區(qū)人口密度為24150.94人/平方公里，4個城關(guān)鎮(zhèn)含江都區(qū)仙女鎮(zhèn)。江都已于含江都區(qū)仙女鎮(zhèn)。江都已于2011年11月撤市設(shè)區(qū)。圖1：2013年江蘇省各市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均鎮(zhèn)區(qū)常住人口（萬人）（三）缺少有實力的重點鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力不強，地區(qū)生產(chǎn)總值和工業(yè)總產(chǎn)值規(guī)模較小。按經(jīng)濟(jì)規(guī)模統(tǒng)計，揚州全市地區(qū)生產(chǎn)總值在5～25億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有38個，約占59%。2013年，揚州鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均地區(qū)生產(chǎn)總值為32.41億元，平均工業(yè)總產(chǎn)值為76.7億元，和蘇中其他地區(qū)比較存在差距。此外，除沿江和沿運河地區(qū)外，揚州市域特別是高郵、寶應(yīng)東部地區(qū)的交通設(shè)施條件有待進(jìn)一步改善。圖2：2013年江蘇省各市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均地區(qū)生產(chǎn)總值規(guī)模（億元）圖3：2013年江蘇省各市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均工業(yè)總產(chǎn)值規(guī)模（億元）二、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)差別化發(fā)展的路徑統(tǒng)籌考慮揚州各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)位、資源等特征，因地制宜構(gòu)建完善與地域特點和發(fā)展需求相適應(yīng)的空間布局、產(chǎn)業(yè)體系、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以差別化實現(xiàn)發(fā)展水平的共同提升。產(chǎn)業(yè)差別——城區(qū)周邊鎮(zhèn)和重點鎮(zhèn)著重提升發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)門類、提高產(chǎn)業(yè)層次；專業(yè)特色鎮(zhèn)和腹地抱團(tuán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)堅持特色發(fā)展，優(yōu)先發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、無污染工業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。人口城鎮(zhèn)化差別——城市周邊地區(qū)進(jìn)一步提升人口集聚能力和公共服務(wù)質(zhì)量，腹地地區(qū)根據(jù)資源需求特點引導(dǎo)農(nóng)村富余人口向中心城市和重點城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。空間差別——以空間轉(zhuǎn)型支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、環(huán)境優(yōu)化。中心城市周邊地區(qū)以都市連綿為特征，提升空間利用效益和質(zhì)量。腹地地區(qū)堅持區(qū)域空間開敞、城鎮(zhèn)據(jù)點開發(fā)。設(shè)施差別——通過交通和基礎(chǔ)設(shè)施差別化發(fā)展與供給策略，滿足各類區(qū)域的現(xiàn)代化發(fā)展需求，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等、市場服務(wù)高效、生產(chǎn)服務(wù)先進(jìn)。（一）分類推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑1、重點中心鎮(zhèn)以差別化發(fā)展原則指導(dǎo)省級重點中心鎮(zhèn)建設(shè)，分別推進(jìn)城鎮(zhèn)帶軸地區(qū)重點鎮(zhèn)和點狀腹地地區(qū)重點鎮(zhèn)以不同路徑發(fā)展。重點培育城鎮(zhèn)帶軸內(nèi)部的邵伯鎮(zhèn)、氾水鎮(zhèn)2個小城鎮(zhèn)，進(jìn)一步提升其人口與產(chǎn)業(yè)集聚功能，強化其對城鎮(zhèn)帶軸的提升作用；優(yōu)化發(fā)展點狀腹地地區(qū)的小紀(jì)鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)、菱塘回族鄉(xiāng)、三垛鎮(zhèn)、臨澤鎮(zhèn)、曹甸鎮(zhèn)、射陽湖鎮(zhèn)等8個小城鎮(zhèn)，以重點中心鎮(zhèn)為核心，帶動周邊地區(qū)發(fā)展，形成腹地鄉(xiāng)鎮(zhèn)集群抱團(tuán)發(fā)展的格局。10個重點中心鎮(zhèn)應(yīng)加快各總體規(guī)劃的實施與運行，重點面向城鎮(zhèn)集群和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)，成為腹地城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要載體和支撐立足自身產(chǎn)業(yè)特色和資源特點，以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，并積極推動“產(chǎn)業(yè)進(jìn)園”發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)吸納能力，吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向重點中心鎮(zhèn)集中，形成“產(chǎn)城融合”的發(fā)展格局。積極建設(shè)成為農(nóng)業(yè)區(qū)域的輻射帶動中心和公共服務(wù)中心，強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)性服務(wù)功能，形成相對齊全的綜合配套設(shè)施。積極引導(dǎo)各類產(chǎn)業(yè)項目、用地指標(biāo)、各級財政轉(zhuǎn)移等向重點中心鎮(zhèn)集聚，大力推進(jìn)重點中心鎮(zhèn)“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，在重點中心鎮(zhèn)優(yōu)先開展“鎮(zhèn)級市”試點工作，逐步將部分行政職能下放到重點中心鎮(zhèn)。表1：揚州市省級重點中心鎮(zhèn)發(fā)展指引縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)名稱發(fā)展指引江都區(qū)（2個）邵伯鎮(zhèn)融入揚州沿江城鎮(zhèn)帶，以建安產(chǎn)業(yè)為支柱，繼續(xù)強化“建筑之鄉(xiāng)”品牌效應(yīng)，穩(wěn)健發(fā)展化工、汽配、機械等優(yōu)勢工業(yè)，同時基于豐富的旅游資源加快旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。小紀(jì)鎮(zhèn)以機電制造、木業(yè)、化工等為支柱產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)推進(jìn)規(guī)?；l(fā)展、產(chǎn)業(yè)鏈完善和園區(qū)式招商引資；以高效農(nóng)業(yè)為特色產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)學(xué)研合作。儀征市（2個）大儀鎮(zhèn)依托農(nóng)產(chǎn)品和食品加工、電子、機械等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)推進(jìn)工業(yè)做大做強，依托區(qū)位和交通優(yōu)勢重點完善城鎮(zhèn)服務(wù)功能，形成商貿(mào)服務(wù)水平較高的復(fù)合功能城鎮(zhèn)。月塘鎮(zhèn)依托山水資源，推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)“六次產(chǎn)業(yè)化”，著力打造以茶果種植、生態(tài)農(nóng)業(yè)和休閑旅游和新能源（風(fēng)電、光電等）為特色的山水生態(tài)名鎮(zhèn)。高郵市（3個）三垛鎮(zhèn)以較為完善的綜合服務(wù)設(shè)施和較高的商貿(mào)服務(wù)水平，形成周邊城鎮(zhèn)集群的綜合服務(wù)中心，培育商品集散和物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大。臨澤鎮(zhèn)以商貿(mào)服務(wù)為主要職能，繼續(xù)加快發(fā)展商貿(mào)集散、物流業(yè)，并以旅游服務(wù)作為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展重要抓手，同時壯大制鞋、服裝等制造業(yè)。菱塘回族鄉(xiāng)依托農(nóng)業(yè)養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品加工、電線電纜、玩具燈具等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，彰顯溫泉度假、文化旅游等新興服務(wù)業(yè)特色，實現(xiàn)城鎮(zhèn)功能復(fù)合與生態(tài)宜居建設(shè)水平提升。寶應(yīng)縣（3個）射陽湖鎮(zhèn)以新能源、有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、水產(chǎn)養(yǎng)殖、生態(tài)旅游等為特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)，打響“中國藕荷之鄉(xiāng)”名號。氾水鎮(zhèn)推行“工業(yè)強鎮(zhèn)”戰(zhàn)略，以電子、電器、車船配件等制造業(yè)為主導(dǎo)，以駿升科技等明星企業(yè)繼續(xù)推動產(chǎn)品國際化。曹甸鎮(zhèn)以文體教玩具、精細(xì)化工、管件為支柱產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)園進(jìn)區(qū)，強化規(guī)模效益，發(fā)展下游相應(yīng)的商貿(mào)會展，打造知名品牌，做大做強“中國文體教玩具之鄉(xiāng)”。2、城區(qū)周邊鎮(zhèn)城區(qū)周邊鎮(zhèn)是指根據(jù)行政區(qū)劃邊界、劃入揚州市及各縣（市、區(qū)）中心城區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地范圍、與中心城區(qū)空間連綿、功能聯(lián)系緊密的建制鎮(zhèn)，共計7個。強化城區(qū)周邊鎮(zhèn)與城區(qū)的功能聯(lián)系，積極引導(dǎo)城區(qū)的服務(wù)功能向周邊小城鎮(zhèn)疏解，分擔(dān)城區(qū)的人口和公共服務(wù)壓力。適時推進(jìn)城區(qū)周邊鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整，納入城區(qū)統(tǒng)一管理。積極發(fā)揮城區(qū)周邊城鎮(zhèn)的交通區(qū)位優(yōu)勢，進(jìn)一步完善城區(qū)與小城鎮(zhèn)之間的交通基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)城區(qū)周邊城鎮(zhèn)與城區(qū)無縫對接。加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)調(diào)周邊城鎮(zhèn)與城市增長邊界的關(guān)系，合理劃定周邊城鎮(zhèn)與城區(qū)之間的生態(tài)隔離帶。根據(jù)市域片區(qū)調(diào)整和中心城區(qū)空間布局，對各城區(qū)周邊鎮(zhèn)進(jìn)行整合。以國家級和省級開發(fā)區(qū)等為主體統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，合理賦予綜合經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和部分行政管理職能，在服從全市統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，對所轄區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理。對進(jìn)入中心城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的鎮(zhèn)、村莊，適時進(jìn)行撤鎮(zhèn)設(shè)辦、撤村設(shè)居。重點在完善城市更新、戶籍制度改革、社會保障等配套政策方面加大工作力度，切實保障各中心城市建設(shè)管理的順利實施。表2：揚州市各城區(qū)周邊鎮(zhèn)發(fā)展指引縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)名稱發(fā)展指引江都區(qū)（1個）大橋鎮(zhèn)基于江都沿江開發(fā)區(qū)和江都港，加速發(fā)展船舶制造、冶金機械、醫(yī)藥化工等產(chǎn)業(yè)，協(xié)調(diào)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游服務(wù)，繼續(xù)推進(jìn)各項基礎(chǔ)設(shè)施與江都城區(qū)的聯(lián)通，提升城鎮(zhèn)建設(shè)水平和居民生活品質(zhì)，打造滬寧產(chǎn)業(yè)帶和沿江工業(yè)走廊上的濱江生態(tài)園林新城。邗江區(qū)（2個）瓜洲鎮(zhèn)依托區(qū)位優(yōu)勢和瓜洲古鎮(zhèn)歷史文化資源，大力發(fā)展觀光旅游休閑服務(wù)，建設(shè)成為古典風(fēng)格與現(xiàn)代氣息交相輝映的濱江新城、旅游名鎮(zhèn)。同時繼續(xù)發(fā)展數(shù)控機床板材加工產(chǎn)業(yè)和無公害農(nóng)業(yè)。西湖鎮(zhèn)融入揚州西部新城發(fā)展格局，大力推進(jìn)維揚經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)建設(shè)，合理向北拓寬發(fā)展，打造成為新城的綜合功能區(qū)、現(xiàn)代化新型工業(yè)區(qū)、“蜀崗-瘦西湖”景區(qū)的配套服務(wù)區(qū)、科研教育與商務(wù)會展業(yè)的重點發(fā)展區(qū)。廣陵區(qū)（3個）灣頭鎮(zhèn)引導(dǎo)工業(yè)產(chǎn)業(yè)培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模集聚，做大做強玉器特色產(chǎn)業(yè)，推動傳統(tǒng)手工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，與文化創(chuàng)意、商貿(mào)會展等融合發(fā)展，基于歷史文化資源，繼續(xù)優(yōu)化發(fā)展旅游服務(wù)，進(jìn)一步打響古鎮(zhèn)品牌，建設(shè)成為京杭大運河畔的現(xiàn)代化古鎮(zhèn)、推進(jìn)江廣融合的綜合功能區(qū)和宜居新城。杭集鎮(zhèn)融入生態(tài)科技新城發(fā)展格局，整合日化產(chǎn)業(yè)空間布局，逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，結(jié)合項目建設(shè)實施老鎮(zhèn)區(qū)改造，提高片區(qū)整體環(huán)境質(zhì)量和建設(shè)水平。泰安鎮(zhèn)圍繞建設(shè)“生態(tài)第一鎮(zhèn)”，充分挖掘“七河八島”生態(tài)資源，加速新興產(chǎn)業(yè)集聚，發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑度假產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建具有多元復(fù)合功能的新型城市服務(wù)區(qū)。儀征市（1個）新城鎮(zhèn)依托江蘇儀征經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、揚州（儀征）汽車工業(yè)園、濱江新城建設(shè)契機，堅持工業(yè)立鎮(zhèn)，大力發(fā)展機械制造、汽車零部件、電子儀器等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，并積極融入儀征城區(qū)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，建設(shè)成為宜居宜人的寧揚產(chǎn)業(yè)走廊濱江工業(yè)重鎮(zhèn)。3、專業(yè)特色鎮(zhèn)分類發(fā)展在揚州市域范圍內(nèi)，按照一定的輻射半徑和發(fā)展基礎(chǔ)，選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好、具有資源和產(chǎn)業(yè)特色、有一定集聚能力的一批小城鎮(zhèn)，通過規(guī)劃引導(dǎo)、市場運作，培育成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點發(fā)展專業(yè)特色鎮(zhèn)。其中包括：頭橋鎮(zhèn)、宜陵鎮(zhèn)、丁伙鎮(zhèn)、丁溝鎮(zhèn)、送橋鎮(zhèn)、柳堡鎮(zhèn)等6個城鎮(zhèn)。引導(dǎo)專業(yè)特色鎮(zhèn)進(jìn)一步做大做強產(chǎn)業(yè)特色，推進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)高端化和品牌化以及向上下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸發(fā)展，完善配套產(chǎn)業(yè)，積極推動產(chǎn)業(yè)進(jìn)園進(jìn)區(qū)發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更多的就業(yè)吸納能力，形成“產(chǎn)城融合”的發(fā)展格局；發(fā)掘利用專業(yè)特色鎮(zhèn)自然景觀資源、歷史文化、生態(tài)休閑和鄉(xiāng)村旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等特色，提升城鎮(zhèn)功能；改善人居環(huán)境，積極建設(shè)成為輻射周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合服務(wù)中心，根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求，相應(yīng)強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能的發(fā)展，形成相對齊全的綜合配套設(shè)施；有序引導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)、用地指標(biāo)、各級財政轉(zhuǎn)移等向?qū)I(yè)特色鎮(zhèn)集聚，合理推進(jìn)專業(yè)特色鎮(zhèn)部分行政職能下放，促進(jìn)專業(yè)特色鎮(zhèn)合理集聚就業(yè)人群和服務(wù)人群，加快提高城鎮(zhèn)化水平。表3：揚州市專業(yè)特色鎮(zhèn)發(fā)展指引縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)名稱城鎮(zhèn)特色發(fā)展指引廣陵區(qū)（1個）頭橋鎮(zhèn)工業(yè)制造繼續(xù)推進(jìn)醫(yī)療器械、電器線纜兩大支柱產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步增長，做大做強“中國醫(yī)療器械耗材之鄉(xiāng)”，扶持和打響一批特色產(chǎn)業(yè)品牌，同時均衡發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。江都區(qū)（3個）宜陵鎮(zhèn)工業(yè)制造以宜陵工業(yè)集中區(qū)為載體，積極發(fā)展醫(yī)藥食品和機械電子兩大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，全方位建設(shè)高效農(nóng)業(yè)園區(qū)，深化產(chǎn)城融合，積極融入江都城區(qū)建設(shè)格局。丁伙鎮(zhèn)工業(yè)制造積極融入江都城區(qū)建設(shè)，以丁伙工業(yè)園區(qū)為載體，推動化工、機電、環(huán)保、建材機械和綠化苗木等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。丁溝鎮(zhèn)空港經(jīng)濟(jì)繼續(xù)培育汽車配件、機械冶金、精細(xì)化工等三大產(chǎn)業(yè)集群，重點搶抓揚州泰州機場通航機遇，創(chuàng)新驅(qū)動促轉(zhuǎn)型，規(guī)劃引領(lǐng)集鎮(zhèn)建設(shè)，完善服務(wù)配套，突出觀光農(nóng)業(yè)和空港服務(wù)業(yè)發(fā)展，加快打造空港經(jīng)濟(jì)。高郵市（1個）送橋鎮(zhèn)工業(yè)制造大力推進(jìn)“區(qū)鎮(zhèn)合一”的高郵湖西新區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做優(yōu)做強照明燈具、光電科技等特色產(chǎn)業(yè)，積極打造省級高新區(qū)。寶應(yīng)縣（1個）柳堡鎮(zhèn)工貿(mào)旅游以電工電氣、電子陶瓷、絕緣材料、太陽能光伏新能源等特色產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，以市優(yōu)化發(fā)展型工業(yè)集中區(qū)為載體，做響“柳堡”、“二妹子”紅色旅游品牌，著力打造輸變電產(chǎn)業(yè)集群核心區(qū)，建設(shè)工貿(mào)旅游新型小城鎮(zhèn)。4、一般建制鎮(zhèn)優(yōu)化發(fā)展距離揚州市各縣（市、區(qū)）中心城區(qū)較遠(yuǎn)的小城鎮(zhèn)，主要應(yīng)完善和優(yōu)化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)建設(shè)，發(fā)展成為服務(wù)農(nóng)村、帶動周邊的綜合性小城鎮(zhèn)。適時推動廣陵區(qū)的湯汪鄉(xiāng)，邗江區(qū)的雙橋鄉(xiāng)、城北鄉(xiāng)、平山鄉(xiāng)、施橋鎮(zhèn)和八里鎮(zhèn)，儀征市的陳集鎮(zhèn)和青山鎮(zhèn)，高郵市的周山鎮(zhèn)、車邏鎮(zhèn)和甘垛鎮(zhèn)，寶應(yīng)縣的小官莊鎮(zhèn)、西安豐鎮(zhèn)和涇河鎮(zhèn)等部分建制鎮(zhèn)進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整。表4：揚州市一般建制鎮(zhèn)一覽表縣（市、區(qū)）城鎮(zhèn)名稱廣陵區(qū)（2個）沙頭鎮(zhèn)、李典鎮(zhèn)邗江區(qū)（6個）方巷鎮(zhèn)、楊壽鎮(zhèn)、樸席鎮(zhèn)、槐泗鎮(zhèn)、楊廟鎮(zhèn)、公道鎮(zhèn)江都區(qū)（6個）樊川鎮(zhèn)、浦頭鎮(zhèn)、吳橋鎮(zhèn)、武堅鎮(zhèn)、真武鎮(zhèn)、郭村鎮(zhèn)儀征市（3個）劉集鎮(zhèn)、新集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)高郵市（4個）界首鎮(zhèn)、卸甲鎮(zhèn)、湯莊鎮(zhèn)、龍虬鎮(zhèn)寶應(yīng)縣（6個）山陽鎮(zhèn)、魯垛鎮(zhèn)、夏集鎮(zhèn)、廣洋湖鎮(zhèn)、望直港鎮(zhèn)、黃塍鎮(zhèn)一般建制鎮(zhèn)的公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地占建設(shè)用地的比例宜控制在15-18%。鄰近旅游區(qū)或以旅游服務(wù)為主要職能的一般建制鎮(zhèn)以及現(xiàn)狀綠地較多的一般建制鎮(zhèn)，其公共綠地所占建設(shè)用地的比例可適當(dāng)大于該比例的上限。根據(jù)揚州市域一般建制鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，對其公共管理與服務(wù)設(shè)施配置做出指引，項目的配置應(yīng)符合表5的規(guī)定。

表5：揚州市一般建制鎮(zhèn)公共管理與公共設(shè)施項目配置類別各類服務(wù)設(shè)施項目名稱一般建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)行政辦公黨政團(tuán)體機構(gòu)●法庭○各專項管理機構(gòu)●居委會、村委會●文化設(shè)施文化站（室）、青少年及老年之家●科技站○圖書館、展覽館、博物館、信息中心○影劇院○廣播電臺（站）○教育科研高級中學(xué)及初級中學(xué)○完全小學(xué)●托兒所、幼兒園●體育設(shè)施體育場館或小型體育中心○建設(shè)活動場所●醫(yī)療衛(wèi)生計劃生育站（組）●衛(wèi)生監(jiān)督分所○醫(yī)院、衛(wèi)生院、衛(wèi)生室（站）●社會福利老年養(yǎng)護(hù)院○老年人日間照料中心●社會保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)與社會保障服務(wù)中心●注：表中●應(yīng)設(shè)的項目；○可設(shè)的項目。以保障基本生存和人民健康、優(yōu)化公共服務(wù)水平、積極服務(wù)三農(nóng)發(fā)展為原則，加快一般建制鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)完善建設(shè)與優(yōu)化內(nèi)容。建立和完善城鄉(xiāng)一體化的社會保障平臺，推動就業(yè)服務(wù)與社會保障制度全面覆蓋；根據(jù)一般建制鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃格局，針對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村勞動就業(yè)與培訓(xùn)服務(wù)；統(tǒng)籌謀劃一般建制鎮(zhèn)以及農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療、教育、文體設(shè)施布局，科學(xué)調(diào)配相關(guān)資源，保證設(shè)施配置水平和使用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)科教文衛(wèi)公共服務(wù)共同發(fā)展；嚴(yán)格保障一般建制鎮(zhèn)基本公共服務(wù)建設(shè)投入，合理選擇一般建制鎮(zhèn)試點開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)事業(yè)市場化建設(shè)和運行的探索和嘗試，鼓勵社會資本參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。（二）集中連片小城鎮(zhèn)發(fā)展路徑根據(jù)小城鎮(zhèn)所處區(qū)位和相互關(guān)系，合理劃分沿江城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)、沿運河城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)和腹地城鎮(zhèn)集群，其余揚州市中心城區(qū)及各縣（市、區(qū)）的城區(qū)周邊鎮(zhèn)、城區(qū)內(nèi)部鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城關(guān)鎮(zhèn)，不參與小城鎮(zhèn)集中連片建設(shè)，重點優(yōu)化與城區(qū)的緊密聯(lián)系，配套城區(qū)完善發(fā)展，承接城區(qū)對外輻射，并適時推動行政區(qū)劃調(diào)整。表6：揚州市小城鎮(zhèn)區(qū)位劃分小城鎮(zhèn)類型包含城鎮(zhèn)集中連片發(fā)展小城鎮(zhèn)類型沿江城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)（9個）新集鎮(zhèn)、樸席鎮(zhèn)、李典鎮(zhèn)、沙頭鎮(zhèn)、頭橋鎮(zhèn)、郭村鎮(zhèn)、宜陵鎮(zhèn)、浦頭鎮(zhèn)、吳橋鎮(zhèn)沿運河城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)（6個）邵伯鎮(zhèn)、界首鎮(zhèn)、車邏鎮(zhèn)、氾水鎮(zhèn)、山陽鎮(zhèn)、涇河鎮(zhèn)腹地城鎮(zhèn)集群（35個）小紀(jì)鎮(zhèn)、丁伙鎮(zhèn)、武堅鎮(zhèn)、樊川鎮(zhèn)、真武鎮(zhèn)、丁溝鎮(zhèn)、公道鎮(zhèn)、方巷鎮(zhèn)、楊壽鎮(zhèn)、陳集鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、湯莊鎮(zhèn)、卸甲鎮(zhèn)、三垛鎮(zhèn)、甘垛鎮(zhèn)、龍虬鎮(zhèn)、周山鎮(zhèn)、臨澤鎮(zhèn)、送橋鎮(zhèn)、菱塘回族鄉(xiāng)、夏集鎮(zhèn)、柳堡鎮(zhèn)、射陽湖鎮(zhèn)、廣洋湖鎮(zhèn)、魯垛鎮(zhèn)、小官莊鎮(zhèn)、曹甸鎮(zhèn)、西安豐鎮(zhèn)、槐泗鎮(zhèn)、楊廟鎮(zhèn)、望直港鎮(zhèn)、黃塍鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)非集中連片發(fā)展小城鎮(zhèn)類型城區(qū)內(nèi)部及周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)（14個）施橋鎮(zhèn)、八里鎮(zhèn)、瓜洲鎮(zhèn)、西湖鎮(zhèn)、灣頭鎮(zhèn)、杭集鎮(zhèn)、泰安鎮(zhèn)、湯汪鄉(xiāng)、平山鄉(xiāng)、城北鄉(xiāng)、雙橋鄉(xiāng)、大橋鎮(zhèn)、青山鎮(zhèn)、新城鎮(zhèn)城關(guān)鎮(zhèn)（3個）仙女鎮(zhèn)、安宜鎮(zhèn)、真州鎮(zhèn)1、沿江城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展路徑江河交匯、通江達(dá)海的區(qū)位優(yōu)勢造就了昔日揚州市輝煌的歷史，也是今后揚州市建設(shè)濱江城市的重要戰(zhàn)略資源。揚州市境內(nèi)沿江岸線總長約86.82公里（其中主江岸線76.82公里，夾江岸線10公里），其中約一半為深水岸線。目前已開發(fā)利用的長江岸線總長約58公里，約占岸線總長度72%，其中生活旅游岸線已利用約2.2公里，工業(yè)岸線約26.8公里，港口碼頭岸線約15.1公里,水源保護(hù)岸線5.5公里,生態(tài)保護(hù)岸線8.3公里。揚州市沿江城鎮(zhèn)帶擁有臨江岸線的城鎮(zhèn)包括新集鎮(zhèn)、樸席鎮(zhèn)、李典鎮(zhèn)、沙頭鎮(zhèn)、頭橋鎮(zhèn)、郭村鎮(zhèn)、宜陵鎮(zhèn)、浦頭鎮(zhèn)、吳橋鎮(zhèn)共9個城鎮(zhèn)，與江蘇其他城市相比較，揚州沿江地區(qū)獨立或相對獨立的開發(fā)主體多達(dá)7個數(shù)據(jù)來源于《揚州市沿江發(fā)展總體規(guī)劃》。數(shù)據(jù)來源于《揚州市沿江發(fā)展總體規(guī)劃》。圍繞融入國家長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略和江蘇沿江開發(fā)格局新要求，沿江城鎮(zhèn)重點加強合作和妥協(xié)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)與岸線利用的關(guān)系，提高岸線資源的利用效率，主要包括：——增強合作，形成統(tǒng)籌開發(fā)的良好格局。為積極對接國家長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，進(jìn)一步完善“一體兩翼”的沿江開發(fā)格局，促進(jìn)在平等協(xié)作基礎(chǔ)上的區(qū)域城鎮(zhèn)共同發(fā)展，一是協(xié)調(diào)沿江城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)和港口布局。強化規(guī)劃引導(dǎo)，優(yōu)化岸線功能布局，協(xié)調(diào)沿江岸線管理，強化沿江城鎮(zhèn)的港口聯(lián)合開發(fā)，促進(jìn)沿江港口物流等職能的分工與協(xié)作。實施“深水深用、淺水淺用”，宜港I級岸線重點發(fā)展公共通用碼頭或集裝箱、液體化工、滾裝等專用碼頭。II級岸線重點發(fā)展公共配套碼頭、重大臨水型裝備制造業(yè)，III級岸線重點發(fā)展裝備制造業(yè)、倉儲物流、生態(tài)旅游；二是協(xié)調(diào)沿江城鎮(zhèn)的交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各城鎮(zhèn)應(yīng)積極落實城市總體規(guī)劃對沿江地區(qū)交通和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃要求，打通東西向的聯(lián)系通道，并重點加強與腹地地區(qū)的交通聯(lián)系，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，形成港口與腹地之間的良好效應(yīng)。——彰顯特色，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)與岸線資源開發(fā)。根據(jù)沿江城鎮(zhèn)岸線的利用情況，可以將沿江城鎮(zhèn)分為三種類型，以港口工業(yè)等生產(chǎn)岸線為主的城鎮(zhèn)、以農(nóng)業(yè)開發(fā)和生態(tài)保護(hù)等生態(tài)岸線為主的城鎮(zhèn)、以生活岸線為主的城鎮(zhèn)。沿江城鎮(zhèn)應(yīng)依據(jù)自身的資源特色，形成差別化的發(fā)展路徑：青州鎮(zhèn)、瓜洲鎮(zhèn)重視生活岸線的建設(shè)，打造成沿江風(fēng)貌的城鎮(zhèn)；施橋鎮(zhèn)、八里鎮(zhèn)、樸席鎮(zhèn)、大橋鎮(zhèn)和新城鎮(zhèn)重視生產(chǎn)岸線的建設(shè)，打造成為以港口和臨港工業(yè)為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)；李典鎮(zhèn)、沙頭鎮(zhèn)和頭橋鎮(zhèn)重視生態(tài)岸線的建設(shè)，打造成為臨江生態(tài)城鎮(zhèn)。——科學(xué)管理，建立沿江城鎮(zhèn)岸線的綜合利用保障機制。綜合考慮近期、遠(yuǎn)期發(fā)展需要，科學(xué)安排岸線開發(fā)速度，優(yōu)化調(diào)整岸線布局，特別要預(yù)留部分I、II級深水岸線，為大型港口、重大臨水型項目的引進(jìn)預(yù)留足夠的空間和基礎(chǔ)；建立聯(lián)席審查制度。由發(fā)改委、交通（港口）、水利、規(guī)劃、商務(wù)等部門對境內(nèi)重要岸線項目進(jìn)行聯(lián)席審查，統(tǒng)一項目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，評判項目經(jīng)濟(jì)效益，嚴(yán)格環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，明確岸線使用原則和退出機制，推進(jìn)集約化使用岸線；強化長效管理。加快制定實施沿江岸線使用管理辦法，重點明確岸線的功能，生產(chǎn)、生態(tài)、生活，做到岸線開發(fā)與城鎮(zhèn)建設(shè)相互協(xié)調(diào)，強化對岸線依法有效管理，建立岸線使用、回收機制；合理開發(fā)利用和保護(hù)長江岸線資源，加強對重點岸線及后方陸域的開發(fā)管理，集約利用工業(yè)倉儲與碼頭岸線，限制對沿江生活岸線、生態(tài)保護(hù)岸線和水源保護(hù)岸線的侵蝕，保護(hù)已劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。2、沿運河城鎮(zhèn)軸鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展路徑揚州市沿運河城鎮(zhèn)軸主要包括邵伯鎮(zhèn)、界首鎮(zhèn)、車邏鎮(zhèn)、氾水鎮(zhèn)、山陽鎮(zhèn)和涇河鎮(zhèn)6個城鎮(zhèn)，是長三角區(qū)域沿運河發(fā)展帶的組成部分。沿運河城鎮(zhèn)軸重點彰顯運河文化底蘊和環(huán)境景觀特色，充分挖掘運河經(jīng)濟(jì)功能，加快建設(shè)沿運河城鎮(zhèn)、交通、生態(tài)走廊，形成交通區(qū)位優(yōu)越、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、文化底蘊深厚的現(xiàn)代化中小城市和宜居小城鎮(zhèn)發(fā)展軸，有效吸納揚州東北部和西北部地區(qū)農(nóng)民向沿運河城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移。——發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。依托大運河兩岸的農(nóng)業(yè)資源優(yōu)勢，有序開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，大力發(fā)展糧油種植、林果、蔬菜、花木、水產(chǎn)養(yǎng)殖、家禽養(yǎng)殖和具有地方特色的農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，不斷提升農(nóng)業(yè)品質(zhì)、質(zhì)量和效益，形成一條特色鮮明、優(yōu)勢明顯的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集聚帶。限制對生態(tài)環(huán)境有較大影響的工業(yè)發(fā)展，不斷完善城鎮(zhèn)綜合服務(wù)功能，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和鄉(xiāng)村特色?！眠z產(chǎn)效應(yīng)，推進(jìn)沿河鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展。運河遺產(chǎn)是揚州市名城建設(shè)的重要文化遺產(chǎn)資源。規(guī)劃建設(shè)江蘇省大運河風(fēng)景路，推動沿運河城鎮(zhèn)旅游資源的聯(lián)合開發(fā)，形成城鎮(zhèn)和旅游開發(fā)互動格局，帶動沿線地區(qū)旅游業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)三次產(chǎn)互動提升轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，重點建設(shè)環(huán)高郵湖-邵伯湖生態(tài)旅游圈，打造淮江城鎮(zhèn)軸旅游產(chǎn)業(yè)核心區(qū)；完善沿線地區(qū)游憩娛樂、體育健身、文化休閑、教育科普等功能的發(fā)展，豐富沿運河城鎮(zhèn)的居民生活；強化城鎮(zhèn)沿該軸線點狀集聚發(fā)展，保持綠色開放空間的連續(xù)性；依托人文底蘊深厚、生態(tài)環(huán)境良好的優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游休閑、文化創(chuàng)意等服務(wù)業(yè)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，改善人居環(huán)境，成為獨具特色的運河文化生態(tài)產(chǎn)業(yè)走廊。3、腹地城鎮(zhèn)集群發(fā)展城鎮(zhèn)集群概念的提出用以解決小城鎮(zhèn)的資源瓶頸和內(nèi)在動力問題。通過城鎮(zhèn)集群的劃分和建設(shè)，可以有效地集聚城鎮(zhèn)的土地、資金等發(fā)展要素，合理統(tǒng)籌分配資源，優(yōu)化和集約利用城鄉(xiāng)空間，突出建設(shè)重點，協(xié)調(diào)周邊競合關(guān)系，從根本上擺脫揚州腹地地區(qū)小城鎮(zhèn)“小、散、弱”的發(fā)展困境，增強城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展實力，同時有序引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)劃調(diào)整?！虻刂埔藙澏ǜ沟爻擎?zhèn)集群，確定發(fā)展模式。揚州市各縣（區(qū)、市）城鎮(zhèn)集群劃分需綜合考慮發(fā)展沿革、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、人口規(guī)模、空間分布、特色資源等因素，分別依據(jù)城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀和相互聯(lián)系等不同情況選擇“中心帶動，突出重點”、“優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)共贏”、“合力推進(jìn)，資源共享”、“適度規(guī)模，培育中心”等方式，針對35個小城鎮(zhèn)，合理選擇抱團(tuán)發(fā)展對象，開展合作與協(xié)調(diào)矛盾，對集群內(nèi)各鎮(zhèn)特色發(fā)展合理引導(dǎo)，形成聯(lián)系緊密、優(yōu)勢互補的城鎮(zhèn)集群。表7：揚州腹地城鎮(zhèn)集群試點劃分方案縣（市、區(qū)）腹地鄉(xiāng)鎮(zhèn)腹地城鎮(zhèn)集群試點發(fā)展模式江都區(qū)小紀(jì)鎮(zhèn)、武堅鎮(zhèn)、樊川鎮(zhèn)、真武鎮(zhèn)、丁溝鎮(zhèn)、丁伙鎮(zhèn)小紀(jì)鎮(zhèn)、武堅鎮(zhèn)、樊川鎮(zhèn)、丁溝鎮(zhèn)、真武鎮(zhèn)、丁伙鎮(zhèn)中心帶動型邗江區(qū)公道鎮(zhèn)、方巷鎮(zhèn)、楊壽鎮(zhèn)、槐泗鎮(zhèn)、楊廟鎮(zhèn)公道鎮(zhèn)、方巷鎮(zhèn)、楊壽鎮(zhèn)、槐泗鎮(zhèn)、楊廟鎮(zhèn)優(yōu)勢互補型儀征市陳集鎮(zhèn)、大儀鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)大儀鎮(zhèn)、月塘鎮(zhèn)、陳集鎮(zhèn)、劉集鎮(zhèn)、馬集鎮(zhèn)優(yōu)勢互補型高郵市湯莊鎮(zhèn)、卸甲鎮(zhèn)、三垛鎮(zhèn)、甘垛鎮(zhèn)、龍虬鎮(zhèn)、周山鎮(zhèn)、臨澤鎮(zhèn)、送橋鎮(zhèn)、菱塘回族鄉(xiāng)菱塘回族鄉(xiāng)、送橋鎮(zhèn)合力推進(jìn)型三垛鎮(zhèn)、甘垛鎮(zhèn)、卸甲鎮(zhèn)、湯莊鎮(zhèn)、龍虬鎮(zhèn)優(yōu)勢互補型臨澤鎮(zhèn)、周山鎮(zhèn)中心帶動型寶應(yīng)縣夏集鎮(zhèn)、柳堡鎮(zhèn)、射陽湖鎮(zhèn)、廣洋湖鎮(zhèn)、魯垛鎮(zhèn)、小官莊鎮(zhèn)、曹甸鎮(zhèn)、西安豐鎮(zhèn)、望直港鎮(zhèn)、黃塍鎮(zhèn)夏集鎮(zhèn)、柳堡鎮(zhèn)、廣洋湖鎮(zhèn)、魯垛鎮(zhèn)、小官莊鎮(zhèn)、望直港鎮(zhèn)適度規(guī)模型曹甸鎮(zhèn)、射陽湖鎮(zhèn)、西安豐鎮(zhèn)、黃塍鎮(zhèn)優(yōu)勢互補型*注：粗體字為省級重點中心鎮(zhèn)?！诸惷鞔_腹地城鎮(zhèn)集群內(nèi)的城鎮(zhèn)發(fā)展方案。城鎮(zhèn)集群中，包含省級重點中心鎮(zhèn)的集群應(yīng)以中心鎮(zhèn)為核心，按照江蘇省對中心鎮(zhèn)的扶持方案與自身發(fā)展需求，依托現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)，主動吸納與輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加強集群凝聚力與綜合實力；不含省級重點中心鎮(zhèn)的集群則推進(jìn)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，集聚土地、財政等發(fā)展要素，合理統(tǒng)籌和分配資源，鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成同類產(chǎn)業(yè)集聚、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)互補、差異化競爭的發(fā)展格局，并根據(jù)集群發(fā)展情況適當(dāng)培育集群中心；集群內(nèi)的非中心鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)需合理定位發(fā)展方向，延續(xù)和打造自身特色，同時應(yīng)完善鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)條件，加快生活性服務(wù)業(yè)發(fā)展，滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民需求?！⒉⑼晟聘沟爻擎?zhèn)集群發(fā)展的制度保障。由市政府組織編制各腹地城鎮(zhèn)集群總體規(guī)劃，引導(dǎo)城鎮(zhèn)集群建設(shè)與發(fā)展；組織建立城鎮(zhèn)集群管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提升集群行政效率，有序推動集群內(nèi)強鎮(zhèn)擴權(quán)和簡政放權(quán)，以腹地城鎮(zhèn)集群中心鎮(zhèn)為主，適度開展城鎮(zhèn)集群投融資平臺建設(shè)并賦予保留合理收益的權(quán)利；建立城鎮(zhèn)集群發(fā)展考核制度，以目標(biāo)考核保障政策落實；依托工業(yè)集中區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等載體，整合城鎮(zhèn)集群現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，促進(jìn)集約節(jié)約利用；大力推動集群內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做大城鎮(zhèn)規(guī)模，牽引服務(wù)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步創(chuàng)造就業(yè)機會，合理引導(dǎo)農(nóng)村人口入鎮(zhèn)就業(yè)，提高基本公共服務(wù)水平，以就業(yè)擴容帶動市民化轉(zhuǎn)移；加大各級專項資金對城鎮(zhèn)集群發(fā)展的扶持力度，拓展投融資渠道，鼓勵社會資本參與城鎮(zhèn)集群經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展；完善城鎮(zhèn)集群尤其是中心鎮(zhèn)的內(nèi)外交通路網(wǎng)建設(shè)，合理推進(jìn)中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)交通與區(qū)域風(fēng)景路銜接，提高城鎮(zhèn)集群通達(dá)性；因地制宜選擇城鎮(zhèn)集群的試點示范鎮(zhèn)，開展規(guī)劃編制、投融資創(chuàng)新、土地流轉(zhuǎn)等方面具體舉措創(chuàng)新工作，以點帶面推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)改革創(chuàng)新。三、以試點建設(shè)引領(lǐng)城鎮(zhèn)差別化發(fā)展按省、市級相關(guān)要求，在市域范圍內(nèi)依據(jù)城區(qū)周邊鎮(zhèn)、沿江城鎮(zhèn)帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)、沿運河城鎮(zhèn)軸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、腹地城鎮(zhèn)集群、專業(yè)特色鎮(zhèn)及一般建制鎮(zhèn)的分類，各選擇1-2個城鎮(zhèn)作為試點示范鎮(zhèn)。以試點示范鎮(zhèn)為平臺，加強可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗總結(jié)，適時推廣到其余各類城鎮(zhèn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)合理差別化發(fā)展。（一）規(guī)劃引導(dǎo)，以點帶面促城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)按總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城市設(shè)計等層次率先開展試點示范鎮(zhèn)的系統(tǒng)性規(guī)劃編制工作，市、縣（區(qū)）政府對規(guī)劃編制安排專項資金落實。新編制的規(guī)劃要契合各類試點示范鎮(zhèn)差別化發(fā)展路徑，尤其在腹地城鎮(zhèn)集群中，必須統(tǒng)籌好集群內(nèi)部城鎮(zhèn)關(guān)系，做到和土地利用規(guī)劃、交通體系規(guī)劃等多規(guī)兼容。建議試點示范鎮(zhèn)在重要地段等開展方案設(shè)計招標(biāo)，改變“千鎮(zhèn)一面”現(xiàn)象，彰顯城鎮(zhèn)特色。盡快制定試點示范鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃、近期建設(shè)目標(biāo)，以重大項目和重點行動為主要抓手，安排推進(jìn)步驟，明確行動方案。（二）體制創(chuàng)新，率先提升示范鎮(zhèn)行政效率根據(jù)試點示范鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀，合理推行擴權(quán)強鎮(zhèn)改革，啟動以“擴權(quán)強鎮(zhèn)”為重點的行政管理體制改革。參照經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點模式，賦予試點示范鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，下放部分行政執(zhí)法權(quán)，明確擴權(quán)鎮(zhèn)的目標(biāo)與責(zé)任，增強擴權(quán)鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)生動力。在腹地城鎮(zhèn)集群試點建設(shè)中，率先推行集群成立新鎮(zhèn)管理委員會，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)管理。實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一財權(quán)、統(tǒng)一人事管理的“三統(tǒng)一”政策。（三）試點流轉(zhuǎn)，增強土地活力和利用效率推進(jìn)土地要素市場化配置改革，開展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場試點建設(shè)。在保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)前提下，開展宅基地使用權(quán)和管理體制改革試點，探索合理的農(nóng)民宅基地有償退出機制。在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，在有條件的地區(qū)開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃、入股試點，引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地“同權(quán)同價”入市。推進(jìn)試點示范鎮(zhèn)農(nóng)村建設(shè)用地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，由此取得的用地指標(biāo)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)留用。健全試點示范鎮(zhèn)節(jié)約集約利用土地的激勵約束機制，提升土地利用效率。（四）產(chǎn)業(yè)升級，拉動就業(yè)及城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化試點示范鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理退出、轉(zhuǎn)移、升級、引進(jìn)產(chǎn)業(yè)，打造優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力，推動試點示范鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。依托現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引導(dǎo)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)的相關(guān)企業(yè)集聚，并通過人口和企業(yè)的集聚，形成規(guī)?；?wù)業(yè)需求，進(jìn)一步創(chuàng)造就業(yè)機會，并引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保障轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)覆蓋。（五）拓寬渠道，創(chuàng)新投融資模式支持建設(shè)通過多種方式拓展試點示范鎮(zhèn)投融資渠道，合理建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基金，開展PPP（公私合作）試點，探索城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資新模式。鼓勵金融機構(gòu)加強對試點示范鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的信貸支持，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)在試點示范鎮(zhèn)設(shè)立分支機構(gòu)或網(wǎng)點。堅持“誰投資、誰所有、誰受益”，鼓勵社會資本以多種方式參與試點示范鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)和園區(qū)建設(shè)，對企業(yè)依據(jù)招商引資的相關(guān)政策給予支持。（六）目標(biāo)考核，以目標(biāo)考核保障政策落實合理建立試點示范鎮(zhèn)的目標(biāo)考核體系，保障各項政策落實。市政府每年與縣（區(qū)）政府和市直相關(guān)部門簽訂試點示范鎮(zhèn)年度建設(shè)發(fā)展目標(biāo)責(zé)任狀，將試點示范鎮(zhèn)建設(shè)目標(biāo)完成情況納入各市縣區(qū)科學(xué)發(fā)展目標(biāo)考核體系，對成績突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予獎勵。優(yōu)化目標(biāo)考核體系，根據(jù)全市各地區(qū)特征差別，對考核的指標(biāo)設(shè)置、權(quán)重賦值有所區(qū)別，因地制宜制定發(fā)展政策和目標(biāo)。

專題研究3：創(chuàng)新和兼容——新型城鎮(zhèn)化融資模式探討揚州市正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化正在成為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和促發(fā)展的強大引擎,同時也需要大量的金融資金作為支撐,僅僅依靠政府的財政撥款是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要金融體系為其提供充足的資金支持。在此背景下，研究新型城鎮(zhèn)化背景下的投融資模式就顯得尤為必要。一、揚州市新型城鎮(zhèn)化融資資金分析及初步測算主要從基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化（公共社會服務(wù)）與保障性住房等三個領(lǐng)域分析新型城鎮(zhèn)化融資情況。（一）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資分析1、發(fā)展現(xiàn)狀據(jù)初步統(tǒng)計，揚州市“十二五”期間每年城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金在450億元左右，約占全社會固定資產(chǎn)投資的20%左右。有以下幾個特點：一是只有部分基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金直接來源于政府財政預(yù)算，“十二五”期間揚州市財政資金占城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的比例基本穩(wěn)定在12%左右。二是土地出讓收入成為揚州市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的最重要來源。三是用戶付費廣泛應(yīng)用于為基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)融資，包括過水費、天然氣、垃圾清運費、過路費等，但收費水平對成本的覆蓋比率依然較低，仍然需要政府補貼來提供必要的運轉(zhuǎn)資金。四是成立了大量的融資平臺進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資。據(jù)了解，揚州市在銀監(jiān)系統(tǒng)監(jiān)測范圍內(nèi)的融資平臺共有70余家，其中超過半數(shù)平臺總資產(chǎn)小于20億元，數(shù)量多、規(guī)模偏小。五是采用公私合營（PPP）模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的參與度較為有限。2、“十三五”時期需求資金測算（1）從城鎮(zhèn)化角度測算根據(jù)《江蘇省新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)劃(2014—2020年)》，“十三五”期間，全市城鎮(zhèn)化率將提升到70%～72%，約有70萬人口由農(nóng)民變?yōu)槭忻?，以每人?7.6萬城建資金測算，“十三五”期間約有1300億城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求?；诔擎?zhèn)化建設(shè)資金約占全部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金1/3的一般規(guī)律，“十三五”期間全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求約為3696億元。（2）從占GDP比重角度測算根據(jù)世界銀行研究，發(fā)展中國家每年基礎(chǔ)設(shè)施投資超過GDP的13%。揚州市“十二五”期間，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金占GDP比重約為15%。依據(jù)對未來“十三五”期間GDP平均增長率及城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金占GDP比重測算，預(yù)計“十三五”期間全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求約為3780.6億元。表1：“十三五”期間GDP及城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金需求預(yù)測（單位：億元）2016年2017年2018年2019年2020年合計GDP42114590500454545945-資金需求631.7688.6750.5818.1891.73780.6（3）從固定資產(chǎn)投資比重角度測算根據(jù)國際慣例，一般基礎(chǔ)設(shè)施投資資金約占固定資產(chǎn)投資資金總額的17%～18%。揚州市“十二五”期間，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金占固定資產(chǎn)投資比重約為20%。據(jù)此測算“十三五”期間全市城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求約為3967億元。綜上，揚州市“十三五”期間城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金需求大約在3700～4000億元之間，平均每年的投資需求在740-800億元之間。表2：“十三五”期間固定資產(chǎn)投資及城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金需求預(yù)測（單位：億元）2016年2017年2018年2019年2020年合計固定資產(chǎn)投資3000.43420.53899.34445.35067.6-資金需求600.1684.1779.9889.11013.53966.6（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本的分析1、揚州市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化現(xiàn)狀根據(jù)揚州市2014年印發(fā)《揚州市流動人口居住證管理暫行辦法》，持有揚州市居住證的流動人口在法律援助、計生服務(wù)、子女入學(xué)等方面享受到同等的市民待遇，可視為完全市民化。根據(jù)江蘇省公安廳的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013年，揚州市半年以上暫住人口共計39.62萬人。而截止2014年12月4日，揚州市首批居住證共發(fā)放1萬張。因此判斷，揚州市目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的比重不足1%。2、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本測算農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本主要是指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和均等化公共服務(wù)等所需進(jìn)行的各種經(jīng)濟(jì)成本投入，一般包括生活成本、教育成本、住房成本、社會保障成本和公共發(fā)展成本。其中，生活成本指農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民后在城市生活方面的成本；教育成本指農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程需要支付的人均教育成本；住房成本指為保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后能在城市安居而必須進(jìn)行的最低資金投入；社會保障成本指企業(yè)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化后在工資與城鎮(zhèn)保險等方面所必須投入的最低資金；公共發(fā)展成本指為滿足城市物質(zhì)生產(chǎn)和居民正常生活的需要，城市公共設(shè)施所需的最低資金需求量。揚州到2020年實現(xiàn)70%的城鎮(zhèn)化率目標(biāo)，僅存量優(yōu)化的本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口85萬和新增吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口50萬，政府需投資1713.2億元，年均投入285.5億元，相當(dāng)于2013年全市財政收入的96.7%。

表3：揚州市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本測算（單位：元）成本構(gòu)成測算結(jié)果生活成本7928教育成本2138住房成本61130社會保障成本10434共發(fā)展成本45306合計126936（三）保障房的投資需求測算1、揚州市現(xiàn)行保障房類型及政策保障性住房是指政府在對中低收入家庭實行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有社會保障性質(zhì)的住房，包括廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房，以及被改造的棚戶區(qū)（危舊房）。根據(jù)2014年度揚州市區(qū)《公共租賃住房保障實施細(xì)則》、《經(jīng)濟(jì)適用住房保障實施細(xì)則》以及《公有住房解危實施細(xì)則》，揚州市保障性住房的保障對象、保障形式及標(biāo)準(zhǔn)有如下規(guī)定：表4：揚州市現(xiàn)行三類保障性住房保障對象及標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則《公共租賃住房保障實施細(xì)則》《經(jīng)濟(jì)適用住房保障實施細(xì)則》《公有住房解危實施細(xì)則》保障對象人均月收入1900元及以下、具有市區(qū)常住戶口3年及以上的中低收入無住房困難家庭。人均月收入在1400元及以下、人均住房建筑面積在18㎡及以下、具有市區(qū)常住戶口5年及以上的住房困難家庭。市區(qū)公房住戶中需要解危的危房住戶保障標(biāo)準(zhǔn)建筑面積5元/㎡·月1-2人戶家庭最高補貼15萬元、3人戶家庭最高補貼17萬元、4人及以上戶家庭最高補貼20萬元。租賃補貼：人均住房建筑面積18㎡、12元/人·㎡·月略2、揚州市“十三五”期間保障房需求量預(yù)測（1）公共租賃房和經(jīng)濟(jì)適用房根據(jù)《揚州市城市總體規(guī)劃（2012-2030）》和《揚州市新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃（2015-2030》，到2020年，揚州市中心城區(qū)常住人口規(guī)模為210萬人，其中，存量與新增轉(zhuǎn)移人口共計100萬人。根據(jù)轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)，到2020年，揚州市保障性安居工程需覆蓋全部常住人口中滿足保障對象要求的人群。根據(jù)《揚州年鑒2013》，揚州市區(qū)20%低收入組和20%較低收入家庭人均可支配收入分別約為1300元/月和1800元/月，基本與揚州市公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房保障人群標(biāo)準(zhǔn)相適應(yīng)。由此估算揚州市區(qū)公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用住房覆蓋人群各占市區(qū)常住人口的20%。根據(jù)以上比例，按照人均18m2建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，2020年揚州市公共租賃住房為42萬人，保障面積為756萬m2。以戶均人口3人計算，經(jīng)濟(jì)適用房保障家庭戶數(shù)約14萬戶。（2）公共住房危舊房（棚戶區(qū)）改造根據(jù)《江蘇省棚戶區(qū)（危舊房）改造規(guī)劃（2013–2017）》，至2020年，揚州市待改造棚戶區(qū)住房約為10096套。3、住房保障投資額測算（1）保障性住房建設(shè)投資㎡，經(jīng)濟(jì)適用房貨幣平均補貼額17萬元/戶。按照以上保障性住房單位面積的建設(shè)投資額和《江蘇省棚戶區(qū)（危舊房）改造規(guī)劃（2013-2017）》，到2020年，揚州市各類保障性住房的建設(shè)成本需770.23億元（不含限價商品房）。其中，公共租賃住房建設(shè)投資526.93億元，經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)投資238億元。舊住宅（棚戶區(qū)）改造建設(shè)投資5.3億元。（2）保障性住房補貼投資根據(jù)揚州市現(xiàn)行保障性住房的補貼標(biāo)準(zhǔn)，到2020年，公共租賃住宅貨幣補貼投資共需27.22億元756萬㎡×756萬㎡×5元/㎡·月×12個月×6年=27.22億元經(jīng)濟(jì)適用性住房包括貨幣補貼和租賃補貼。根據(jù)不同家庭規(guī)模的補貼標(biāo)準(zhǔn)，1-2人戶家庭一次性貨幣補貼需42萬人/2人戶×15萬/戶=315億元，3人戶家庭一次性貨幣補貼需42萬人/3人戶×17萬/戶=238億元，4人戶及以上家庭一次性貨幣補貼需42萬人/4人戶×20萬/戶=210億元，因此一次性貨幣投資的總投資額至少需210億元。租賃補貼的總投資需求需18㎡/人×42萬人×12元/人·㎡·月×12個月×6年=65.32億元。綜上，經(jīng)濟(jì)適用性住房補貼投資至少需要65.32億元。4、小結(jié)到2020年，揚州市保障性住房投資總計862.77億元（不含土地、動遷成本），年均投資總計143.79億元。其中，保障性住房建設(shè)投資總計770.23億元，年均投資128.37億元；住房補貼投資92.54億元，年均投資15.42億元。二、國內(nèi)外金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)模式（一）國外經(jīng)驗1、以市政債券融資為主要來源的美國模式按照建設(shè)項目有無固定收益，美國的市政債券一般可分為兩類，一類是一般責(zé)任債券或稅收支持債券（GeneralObligationBond），用于沒有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，由州、市、縣或鎮(zhèn)政府發(fā)行，并以發(fā)行者的稅收（主要是財產(chǎn)稅）作為償債的保證；另一類是收益?zhèn)≧evenueBond），主要用于建設(shè)機場、收費公路、區(qū)域電網(wǎng)、港口等有固定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目，其償債資金則主要來源于這些設(shè)施有償使用所帶來的收益。與公司債券相比，市政債券雖然收益率較低，但信譽高、收益穩(wěn)定，還可免交聯(lián)邦所得稅甚至州所得稅，因而對投資者具有吸引力。在發(fā)展過程中，美國市政債券的發(fā)行逐漸形成了債務(wù)擔(dān)保、信用評級、風(fēng)險預(yù)警、信息披露和危機確認(rèn)和化解機制，并相應(yīng)建立了完善的法律法規(guī)。通過立法，地方政府的舉債行為得到了明確的規(guī)定，投資人的利益得到了很好的保護(hù)，從而促進(jìn)了市政債券市場的健康發(fā)展。2、政府區(qū)域融資機構(gòu)主導(dǎo)的加拿大模式加拿大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資融資模式大致有以下幾種：一是政府財政投資；二是政府通過向銀行貸款融資；三是通過獨立的國營公司貸款融資；四是通過私營公司貸款融資；五是通過BOT（建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）方式融資；六是通過獲得土地開發(fā)建設(shè)費、土地出讓費來融資；七是社區(qū)集體投資興建的基礎(chǔ)設(shè)施，所有權(quán)歸社區(qū)集體。市政府對本市范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)主要責(zé)任，負(fù)責(zé)項目的領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃及融資、建設(shè)。政府在規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項目前，要經(jīng)過科學(xué)的論證與測算，制定出科學(xué)合理的項目計劃書，然后經(jīng)過嚴(yán)格審議才能批準(zhǔn)投資計劃的實施。之后，政府要向全社會公開進(jìn)行設(shè)備和施工的招標(biāo)，并由政府的相關(guān)部門對項目的整個預(yù)算執(zhí)行過程進(jìn)行監(jiān)督。由于建立了兩級政府管理的基礎(chǔ)設(shè)施投融資決策和監(jiān)管機制，加拿大的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)做到了科學(xué)計劃、民主管理、公開招標(biāo)、嚴(yán)格監(jiān)管，從而保證了基礎(chǔ)設(shè)施項目的經(jīng)濟(jì)實用、合理布局以及高效使用。3、以公私合營為主的英國模式公私合作（PublicPrivatePartnerships,PPP）模式是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓私人部門參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門職能的管理模式。通過這種合作和管理，可以在不排除并適當(dāng)滿足私人部門的投資贏利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。自1992年以來，英國一直積極推進(jìn)鼓勵私人財力參與甚至主導(dǎo)公共投資計劃的公共管理理念，其核心是私人融資優(yōu)先權(quán)，之后一直致力于推動私人部門采用PPP方式參與提供公共服務(wù)。同時，又圍繞著私人融資優(yōu)先權(quán)創(chuàng)新發(fā)展出公私合伙制操作方式，提出了構(gòu)建“合伙制的英國”政府工作目標(biāo)。英國的PPP項目不僅限于傳統(tǒng)的交通和建筑領(lǐng)域，更廣泛擴展至醫(yī)療、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域。（二）國內(nèi)經(jīng)驗1、江蘇蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式改革開放以來，蘇錫常地區(qū)依托發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)方式推動農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的“蘇南模式”：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，在原有集體經(jīng)濟(jì)積累基礎(chǔ)上，通過政府動員并出面向銀行協(xié)調(diào)貸款興辦。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等集體經(jīng)濟(jì)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。依托集體經(jīng)濟(jì)的力量，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展較快，易于形成規(guī)模，有力推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第三，農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中吸引大批農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移，使小城鎮(zhèn)的生產(chǎn)性和消費性服務(wù)業(yè)快速繁榮，反過來又進(jìn)一步促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。2、浙江民間資本主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式浙江的城鎮(zhèn)化不是依靠國家和政府的投資，而是依靠本地民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動。首先，民營經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展是浙江城鎮(zhèn)化建設(shè)的主導(dǎo)力量。浙江城鎮(zhèn)化表現(xiàn)出鮮明的民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展引導(dǎo)下的專業(yè)市場化、工業(yè)化特點，在農(nóng)村地區(qū)形成了眾多的特色鮮明的專業(yè)城鎮(zhèn)和小城市。其次，政府發(fā)揮引導(dǎo)作用。浙江城鎮(zhèn)化進(jìn)程中市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，然而資源空間集聚過程必然面臨基礎(chǔ)設(shè)施相對短缺的問題，并且城市公共基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給，由于市場失靈的存在，市場機制是難以滿足發(fā)展的需求的，政府在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中也發(fā)揮了重要的作用，包括政府放松對市場交易的管制，規(guī)范市場秩序，興辦市場等行為，都促進(jìn)了資源的流動和集中。在浙江省城鎮(zhèn)化及民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，逐漸形成了以民間資本主導(dǎo)帶動的城鎮(zhèn)化融資模式，并且還在探索建立新型城鎮(zhèn)化融資機制。為增加城鎮(zhèn)化的資金支持，浙江省通過體制機制創(chuàng)新，與土地要素相結(jié)合，鼓勵農(nóng)村和民間資金進(jìn)入城鎮(zhèn)。3、北京小城鎮(zhèn)發(fā)展基金模式北京市小城鎮(zhèn)發(fā)展基金是政府引導(dǎo)下，由市政府、首創(chuàng)集團(tuán)與部分央企、國開金融、民營企業(yè)企及海外資金等共同出資設(shè)立股權(quán)投資基金。該基金采用投貸結(jié)合的方式以開放式基金模式按照市場化原則運作，重點投向特色產(chǎn)業(yè)培育和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目以及舊鎮(zhèn)改造和新鎮(zhèn)建設(shè)三大類項目。北京市設(shè)立的小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，實際上是和其他地區(qū)類似的地方政府融資平臺，只不過沒有采用城投公司而是基金公司的模式。該基金是政府主導(dǎo)、市場主體參與，部分市場化運作，風(fēng)險程度相對較低，充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，為社會資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)搭建間接、集合的投資渠道和平臺。4、重慶“八大投”模式從2002年末開始，重慶整合了各類分散的政府資源，組建并壯大了水務(wù)控股、城投公司、高發(fā)公司、交旅集團(tuán)、地產(chǎn)集團(tuán)、渝富公司、開投公司、水投公司這八大政府建設(shè)性投資集團(tuán)。這八大投資集團(tuán)由政府擁有，授權(quán)經(jīng)營，通過市場化方式運作，成為重慶基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項目的重要投融資平臺。八大投資集團(tuán)的組建和發(fā)展壯大，使政府出面舉債為主的原有投融資體制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越ㄔO(shè)性投資集團(tuán)作為企業(yè)向社會融資為主的制度，從根本上改變了重慶城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資體制，最終形成政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與的多元投資格局。通過市場運作，不僅充當(dāng)了重慶基礎(chǔ)設(shè)施、社會事業(yè)等領(lǐng)域重大項目的投融資和建設(shè)平臺，緩解了政府建設(shè)資金缺口，大大加快了建設(shè)進(jìn)度，而且還推動政府公共事業(yè)管理和運作方式的改革，發(fā)揮了多面功效。三、目前揚州市城鎮(zhèn)化建設(shè)融資存在的問題（一）城鎮(zhèn)化建設(shè)主體融資能力缺乏目前我國城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)建設(shè)的資金供給普遍存在較大缺口，遠(yuǎn)不能滿足發(fā)展需要，揚州市亦是如此。根據(jù)中國社會科學(xué)院的報告測算，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化所需的人均公共支出至少為10萬元。以此推算，每年提升一個點的城鎮(zhèn)化率需要至少1萬億元的配套資金支持。如若加快城鎮(zhèn)化的建設(shè)進(jìn)程，資金需求量會更大。從揚州市實際來看，許多城鎮(zhèn)由于缺乏融資能力，而且公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，在沒有多途徑、多種投資、融資體系的支持下，城鎮(zhèn)建設(shè)舉步維艱，例如：高郵、寶應(yīng)地區(qū)由于地區(qū)發(fā)展水平十分有限，公共基礎(chǔ)設(shè)施不健全，缺少實體經(jīng)濟(jì)組織的帶動與支持，其吸納積聚與輻射服務(wù)功能十分薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，在沒有充足經(jīng)濟(jì)實力的條件下，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程必然會受到影響。同時，城鎮(zhèn)化建設(shè)中必然會造成一部分農(nóng)民失去土地，尤其是在揚州市城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，失去土地轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)生活的部分農(nóng)民，在沒有一個健全、完善的金融系統(tǒng)以及社會保障機制的支持下，農(nóng)民的基本生活無從保障會引發(fā)民生危機，進(jìn)而造成矛盾。導(dǎo)致這些情況出現(xiàn)的原因一方面是由于近年來政府財政支出增幅有限，無法滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的大規(guī)模資金需求。另一方面，正規(guī)金融機構(gòu)對城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金投入以政策性銀行提供的信貸支持為主，商業(yè)銀行及其他金融機構(gòu)對城鎮(zhèn)化建設(shè)的信貸投入很少，無法成為城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮資金的重要來源。（二）城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道不暢農(nóng)村地區(qū)金融供需矛盾長期嚴(yán)重，相應(yīng)的供給和需求不能有效對接，尤其是民間資金的供需對接更加困難，從而嚴(yán)重削弱了農(nóng)村金融對城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的支持效率和作用。城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然產(chǎn)生極大的資金需求，需要新建和翻新大量的基礎(chǔ)設(shè)施，這種建設(shè)項目的非盈利性與商業(yè)銀行的經(jīng)營目標(biāo)相悖，二者相互制約，成為阻礙城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)鍵。健全的金融市場包含的貨幣市場和資本市場，應(yīng)該能充分發(fā)揮配置金融資源的作用，從而為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供源源不斷的資金。然而，由于我國目前的金融業(yè)市場化程度不高，權(quán)益性投融資市場長期無法發(fā)展壯大，貨幣和資本市場間又長期缺乏聯(lián)動機制等問題。揚州市鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法通過自身從金融市場獲得城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，市級層面可行的銀行貸款、債券融資、政策性財政補助又存在“僧多粥少”以及地方政府性債務(wù)壓力，不利于城鎮(zhèn)化建設(shè)中各種融資形式配置金融資源效用的充分發(fā)揮。（三）城鎮(zhèn)化建設(shè)融資結(jié)構(gòu)不合理城鎮(zhèn)化發(fā)展使城鎮(zhèn)資金需求總量、期限、融資對象、行業(yè)特點均發(fā)生了較大變化，但目前我國城鎮(zhèn)化的金融支持仍過于倚重傳統(tǒng)銀行信貸手段，直接融資所占比重很低，金融市場層次單一。揚州市以往融資結(jié)構(gòu)也是以銀行貸款為主，僅近幾年來直接融資取得較大的突破，通過市級融資平臺及邗江、儀征、江都、開發(fā)區(qū)等區(qū)縣級融資平臺發(fā)行企業(yè)債券融資，高郵、寶應(yīng)等城鎮(zhèn)化資金最為缺乏的地區(qū)由于基礎(chǔ)薄弱，無法通過債券融資。同時，銀行機構(gòu)金融創(chuàng)新存在創(chuàng)新品種少、規(guī)模小、市場適應(yīng)性有限等問題，導(dǎo)致城鎮(zhèn)金融產(chǎn)品仍然停留在傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)品種上，小額農(nóng)戶貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款、生產(chǎn)資料與房屋抵押貸款仍占主導(dǎo)地位。這些傳統(tǒng)信貸品種存在授信額度小、貸款期限短、利率上浮較多等局限性，而訂單農(nóng)業(yè)貸款、創(chuàng)業(yè)信用貸款、供應(yīng)鏈融資貸款等創(chuàng)新品種有限、推廣慢，無法滿足城鎮(zhèn)化進(jìn)程中融資主體多元化、融資特點差異化、信貸需求靈活性、貸款方式多樣化的需求。四、建設(shè)與揚州市新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的金融支持體系（一）結(jié)合城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項目的屬性和類型探索多元化的籌資方式，建立“市場主導(dǎo)型”的融資模式一是繼續(xù)加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等公益性項目的財政投入，充分發(fā)揮有限政府財政的杠桿機制，通過基金、貼息、減免稅等途徑鼓勵包括民間資本在內(nèi)的大量資金流入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中。二是對銀行信貸資金介入相關(guān)項目給予政策傾斜，采取稅收優(yōu)惠等激勵措施鼓勵商業(yè)金融機構(gòu)根據(jù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點以優(yōu)惠利率發(fā)放中長期貸款；另外利用政策性金融機構(gòu)等開發(fā)性金融的公益性、社會性、超前性等特點，使其進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)，擴大開放性金融在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等領(lǐng)域的資金投入。三是拓展直接融資渠道，充分發(fā)揮資本市場配置金融資源的作用，發(fā)行市政債券、企業(yè)債等來解決新型城鎮(zhèn)化資金不足難題。對于經(jīng)營性項目，主要通過發(fā)行企業(yè)債、項目收益類債券支持城鎮(zhèn)化發(fā)展。經(jīng)營性項目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流是債券還本付息的主要來源。對于公益性項目，加快樹立整合公益性項目，尤其是對提升全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平有重要意義的項目，向國家和省爭取更多地方債規(guī)模，滿足公益性項目融資需求。四是按照區(qū)域特點，采取不同的融資機制。江蘇作為新型城鎮(zhèn)化的試點省份，給揚州市推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)行投融資體制改革創(chuàng)造了極大空間。在全市層面，由市統(tǒng)籌安排，做好融資布局。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、融資環(huán)境良好的地區(qū)開放式地采用多種融資渠道。對于經(jīng)濟(jì)相對薄弱的地區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過資源整合、入股等形式借力融資。對于部分重要城鎮(zhèn)化改造點，可采取融資試點的方式探路，構(gòu)建開放式的融資機制，試驗成功后再在相似區(qū)域進(jìn)行推廣。對于區(qū)域緊密、發(fā)展方向一致、發(fā)展現(xiàn)狀互補的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以采取股份合作的方式，實現(xiàn)規(guī)?；谫Y，如邗江的北山幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣陵北洲幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。（二）打造符合新型城鎮(zhèn)化融資需要的投融資平臺1、搭建縣級投融資平臺對于縣級融資平臺，需以未來通過非銀行貸款方式的各融資渠道的要求為準(zhǔn)繩，在平臺整合時應(yīng)綜合考慮有效凈資產(chǎn)、管控、資產(chǎn)負(fù)債率、整合后盈利水平、現(xiàn)代型企業(yè)制度等等問題。整合經(jīng)營性資金及非經(jīng)營性資產(chǎn)。依托區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)經(jīng)營性轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施投資相關(guān)的第二、三產(chǎn)業(yè)，如土地開發(fā)整理項目，應(yīng)當(dāng)同步把目光放在高端商務(wù)寫字樓宇、會館中心建設(shè)和營運上，同樣，在進(jìn)行一級土地整理的同時，平臺企業(yè)所屬的地產(chǎn)企業(yè)也應(yīng)積極參與二級土地終端市場的開發(fā)與營運，獲取更多的土地級差收益和增值收益，從而構(gòu)建起自身的經(jīng)營性業(yè)務(wù)體系，創(chuàng)造穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營項目來平衡或部