打擊索馬里海盜所涉法律問題分析

打擊索馬里海盜所涉法律問題分析

摘要：日益猖獗的海盜行徑使得索馬里海盜問題成為當今國際政治焦點之一。聯(lián)合國安理會就此問題通過了多項決議，國際社會包括美國、俄羅斯、北約、歐盟、印度、中國等已派遣軍艦前往索馬里附近海域執(zhí)行打擊海盜任務。對于國際法在打擊海盜問題上有哪些規(guī)定，各國的護航行動是否具有合法性，是關(guān)系到能否打好組合拳的關(guān)鍵問題。因此立足于國際法，通過理論聯(lián)系實際，確認打擊行動的臺法性，為實現(xiàn)各國在聯(lián)合國框架體系下的協(xié)調(diào)合作，促進海洋和諧發(fā)展奠定理論基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：索馬里海盜；聯(lián)合國安理會；國際法；和諧海洋

近來，金融危機席卷全球，就在各國領(lǐng)導人忙于采取措施應付經(jīng)濟下滑的同時，非洲索馬里的海盜問題又成為國際社會關(guān)注的焦點。海盜活動日益猖獗，已成為一大國際公害，對國際航運、海上貿(mào)易和海上安全構(gòu)成嚴重威脅。

中國也是索馬里海盜活動的受害者之一。僅去年就有6艘中國籍或中方租用船只在索馬里海域被海盜劫持。至今仍有1艘船只、17名中國公民未被釋放。中國政府和廣大民眾對此極為關(guān)切。聯(lián)合國安理會先后就打擊索馬里海盜通過了1816、1838、1846和1851號決議，呼吁和授權(quán)世界各國到亞丁灣海域打擊海盜，并授權(quán)各國經(jīng)索馬里政府同意可以進入索馬里領(lǐng)海。基于此，中國政府已于2008年12月26日派出海軍艦艇編隊赴索馬里海域執(zhí)行護航任務。然而，針對出兵打擊海盜一事，不論是立足政治層面，還是基于道義角度，爭議頗多。本文主要以國際法為視角加以分析，力求為打擊索馬里海盜的國際行動明確并完善法律依據(jù)鋪平道路。

一、打擊海盜行動的法律性質(zhì)分析

由于目前在世界范圍內(nèi)沒有一個懲治與規(guī)范海盜罪的國際公約，對于“海盜行為”的界定，主要依據(jù)：1958年《公海公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定。按照這兩部公約，“海盜行為”是指私人船舶或私人飛機的船員、機組成員或乘客為私人目的，在公海上或任何國家管轄范圍以外的地方，對另一船舶、飛機、人員或財物所從事的任何非法的暴力和扣留行為或任何掠奪行為；明知是海盜行為而自愿參加，教唆或故意便利上述行為者，也視為海盜行為。依據(jù)習慣國際法規(guī)則，海盜行為屬于危及國際和平與安全、危害全人類共同利益的“國際罪行”，屬于國際法確認的普遍管轄權(quán)的行使范圍。為了維護公海上的航行安全和公海上的正常秩序，各國對于在公海上發(fā)生的危害人類利益的國際犯罪行為，可以行使公海上的普遍管轄權(quán)。因此，上述兩公約也要求：“所有國家應盡最大可能進行合作，以制止在公海上或任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為。也就是說，根據(jù)公約國家負有合作制止海盜行為的義務?！?/p>

然而，國家對普遍管轄權(quán)的具體行使，是要以罪犯已在該國境內(nèi)或者罪犯并不在其他國家的領(lǐng)域之內(nèi)為條件。否則，盲目地主張普遍管轄權(quán)，可能造成涉及其他國家的管轄權(quán)，不但影響權(quán)利的行使，而且還會招致侵犯主權(quán)之嫌。同，時，1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》在諸如“發(fā)生在一國領(lǐng)海之內(nèi)的劫掠活動是否屬于海盜行徑”、“海盜在公海上作案后逃入該國領(lǐng)海，而該國暫無合法政府存在或合法政府崩潰的情況下，是否可以進人其領(lǐng)海緝拿海盜”等問題上陷入盲區(qū)，導致索馬里的海盜們鉆法律的空子，在公海上干完“活”后就往索馬里領(lǐng)海跑，然后在那坐等贖金。幸而，索馬里于2004年成立了過渡聯(lián)邦政府，后又打回國內(nèi)，恢復了主權(quán)，這樣聯(lián)合國安理會才能援引《聯(lián)合國憲章》第七章，通過決議授權(quán)外國軍艦在索馬里政府同意的情況下，進入其領(lǐng)海清剿海盜。這一決議，也為各國在索馬里領(lǐng)海內(nèi)的打擊海盜行動提供了法律依據(jù)。

誠然，領(lǐng)土主權(quán)是國家主權(quán)的重要組成部分。在國際關(guān)系中各國負有尊重他國領(lǐng)土主權(quán)和領(lǐng)土完整的義務，任何國家都不得以任何借口和任何形式侵犯他國的領(lǐng)土。任何侵犯他國領(lǐng)土的行為都是違反國際法的，原則上應當承擔國際責任。進入索馬里領(lǐng)海打擊海盜，是進入該國的領(lǐng)土范圍之內(nèi)，那么是否構(gòu)成對索馬里國家主權(quán)的侵犯?是否屬于國際不法行為而要承擔國家責任呢?對此，國際法上關(guān)于國家責任的免除的規(guī)定回答了這個問題。根據(jù)聯(lián)合國《國家責任條款草案》，只要得到“對方國家對行為的有效同意”，并在該對方國家同意的范圍內(nèi)實施一些原本國際法規(guī)定的不法行為，就不會產(chǎn)生國際法上的國家責任。因此，既然是索馬里過渡聯(lián)邦政府請求聯(lián)合國安理會提供緊急協(xié)助，同意并且還表示歡迎國際上協(xié)助它來打擊索馬里海盜。其他聯(lián)合國會員國因此派出武裝力量進入索馬里領(lǐng)海自然就不再構(gòu)成國際法上的不法行為。那么。中國軍艦在取得索馬里政府的同意后，決定派出海軍艦隊在索馬里和亞丁灣海域采取護航行動，這是完全符合國際法的。

可見，國際打擊索馬里海盜行動就其法律性質(zhì)而言，一是在聯(lián)合國框架下通過國際合作，對危害人類共同利益的國際罪行——海盜罪行使普遍管轄權(quán)；二是協(xié)助索馬里過渡聯(lián)邦政府，對其境內(nèi)的武裝劫船行為行使國家管轄權(quán)。

二、打擊海盜行動的法律權(quán)限分析

打擊索馬里海盜的軍事行動，涉及到各國派什么船只打擊海盜，根據(jù)1982年公約規(guī)定：軍用艦隊或具有清楚的識別標志的為政府服務的并經(jīng)授權(quán)的船舶或飛機，有權(quán)登臨或扣押涉嫌海盜的船只。但由于執(zhí)法船與軍艦相比防衛(wèi)能力弱、續(xù)航時間短，不適于遠航從事打擊海盜。因此，各國均派出軍艦打擊海盜。而關(guān)于各國軍艦、戰(zhàn)機在索馬里附近公海海域、空域巡邏和護航，對海盜船、機使用武力；在索馬里領(lǐng)海、領(lǐng)空以及登陸索馬里對犯罪嫌疑人使用武力過程中，如何依法行使權(quán)利，是關(guān)系到能否加大海盜打擊力度，切實履行海軍護航任務的重要問題。

(一)軍艦享有無害通過權(quán)

在國際法的理論與實踐上。一般認為外國軍艦通過領(lǐng)海應事先征得沿海國的同意。但1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》都沒有規(guī)定軍艦不享有無害通過權(quán)，也沒有規(guī)定外國軍艦通過領(lǐng)海應事先通知沿海國或經(jīng)沿海國核準，而只是規(guī)定，“在本公約的限制下，所有國家不論為沿海國或內(nèi)陸國，其船舶均享有無害通過領(lǐng)海的權(quán)利。”“如果任何軍艦不遵守沿海國關(guān)于通過領(lǐng)海的法律和規(guī)章，而且不顧沿海國向其提出遵守法律和規(guī)章的任何要求，沿海國可要求該軍艦立即離開沿?！薄？梢姡娕炏碛袩o害通過領(lǐng)海的權(quán)利。

需要強調(diào)的是，海洋法公約屬于折中的產(chǎn)物，軍艦的無害通過權(quán)也并非一項普遍的國際法規(guī)則。盡管公約規(guī)定不允許保留，但有些國家在加入和批準公約時作出了政策性聲明，要求他國軍艦通過其領(lǐng)海時需要事前授權(quán)或給予許可，如中國、越南、也門、索馬里、印度等。因此，聯(lián)合國作出決議，對于各國海軍進入索馬里領(lǐng)海，需事先征得索馬里政府的同意。同時，根據(jù)公約，通過只要不損害沿海國的和平、良好秩序和安全，就是無害的；通過一般不包括停船和下錨，但通常航行所附帶發(fā)生的停泊和下錨，或因不可抗力或遇難所必要的或為援助遇險或遭難的人員、船舶或飛機的目的停泊和下錨則是允許的。據(jù)此，各國海軍艦隊在索馬里領(lǐng)海為援救遇險或遭難的人員和船舶，有權(quán)停泊和下錨。以便在遇有海盜嫌疑船只時進行登臨和檢查。

(二)軍艦享有登臨權(quán)和緊追權(quán)

所謂登臨權(quán)，根據(jù)公約第110條，軍艦在公海上遇到其他船舶有從事海盜行為、奴隸販賣、未經(jīng)許可的廣播、無國籍、或雖懸掛外國國旗或拒不展示旗幟而事實上與軍艦屬于同一國籍等情況的嫌疑時，可以登臨該船檢查其國旗和船舶文件的權(quán)利。行使登臨權(quán)的法定程序主要包括：運用視聽信號在可見范圍內(nèi)命令嫌疑船懸掛國旗，停船檢查；如嫌疑船拒不停船，可鳴槍警告；鳴槍警告后仍不停船，可往船前打攔截炮。甚至使用武力；嫌疑船停船后，軍艦可派一艘由一名軍官指揮的小艇接近該船并登船檢查；如條件許可，也可命令受梭船船長攜帶船舶文件到軍艦上接受檢查；檢驗船舶文件，如有懷疑，可進一步在船上進行檢查，但檢查應盡量審慎進行。

關(guān)于緊追權(quán)，公約第111條規(guī)定，沿海國主管當局有充分理由認為外國船舶違反該國法律和規(guī)章時，可對該外國船舶進行緊迫。此項追逐須在外國船舶或其小艇之一在追逐國的內(nèi)水、群島水域、領(lǐng)?；蚺B區(qū)內(nèi)開始，在被追逐的船舶進入其本國領(lǐng)?；虻谌龂I(lǐng)海時立即終止。只要未曾中斷，可一直追至公海并將其拿捕。

應該說，上述兩項權(quán)利均屬于各國軍艦在公海上所享有的權(quán)利，但由于聯(lián)合國安理會通過決議授權(quán)外國軍艦在索馬里政府同意的情況下，進入其領(lǐng)海清剿海盜，而且兩項權(quán)利的行使也主要針對海盜行為，所以軍艦在索馬里領(lǐng)海內(nèi)應有權(quán)行使登臨權(quán)和緊迫權(quán)。需要指出的是，聯(lián)合國1816號決議的適用范圍僅限于索馬里，并不應被視同訂立習慣國際法，即對于軍艦進駐沿海國領(lǐng)海拿捕海盜的權(quán)利，該決議并不構(gòu)成先例。但針對緊追權(quán)的行使，我們認為，應在海洋法公約規(guī)定的基礎(chǔ)上，擴大適用范圍。為扣押海盜船可以在另一國專屬經(jīng)濟區(qū)，甚至領(lǐng)海進行緊迫。但同時通知沿海國，求得該國協(xié)助，并在捕獲后交沿海國協(xié)商處理。

(三)軍艦享有豁免權(quán)

軍艦在國際交往中享有豁免權(quán)，即不受外國的刑事和民事管轄，免除海關(guān)和邊防檢查，不得登臨搜查或拿捕等。按照《聯(lián)合國海洋法公約》第95條規(guī)定：“軍艦在公海上有不受船旗國以外任何其他國家管轄的完全豁免權(quán)?！避娕灥幕砻鈾?quán)主要來源于國家主權(quán)豁免原則，軍艦是其所屬國主權(quán)的象征，所以，不論其在公海上或在另一國管轄水域中，都享有豁免權(quán)。但在沿海國領(lǐng)海內(nèi)，軍艦應遵守沿海國有關(guān)法律和規(guī)章，否則沿海國可要求該軍艦立即離開領(lǐng)海。軍艦的這種特權(quán)，是履行職能的需要，便于其護航任務的執(zhí)行。此外，軍艦還享有自衛(wèi)權(quán)、緊急避難權(quán)、懲罰海盜權(quán)、扣押權(quán)、查詢過往船只國籍權(quán)，甚至開火權(quán)。根據(jù)安理會授權(quán)，軍艦在護航行動中，必要時可使用武力。但該權(quán)利的行使，應遵循國際法所規(guī)定的打擊適度原則和人道主義原則，盡量以最小的代價制止海盜行為。同時，還必須注意保護海洋環(huán)境，尤其是對油輪等容易造成海洋環(huán)境污染的船舶實施護航時。應注意避免。造成毒害性、放射性、可燃燒性物品泄漏。

三、打擊海盜行為的法律局限性分析

(一)《聯(lián)合國海洋法公約》的不足

對于海盜問題，從“哈佛大學國際法研究所”到國際法委員會，都進行了大量的研究，形成了1958年《公海公約》和1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的有關(guān)規(guī)定，形成了國際海洋法的一般原則。但是，隨著時代的發(fā)展，海盜行為變得更為復雜，索馬里海盜的日益猖獗，便凸現(xiàn)了國際法規(guī)范的盲區(qū)。

1，關(guān)于海盜行為的界定，首先根據(jù)公約僅限于“私人目的”，范圍狹窄。應包括其他政治目的和動機，更主要的應看其造成的不法后果。這樣對于恐怖及武裝暴力行為才能進行有效的制裁，也可以避免類似美、英、法、德、意等國組建的“150聯(lián)合特遣隊”將反恐與打擊海盜截然區(qū)分的現(xiàn)象發(fā)生。其次，不一定要從一條船上去攻擊另一條船，在本船上以暴力攻擊本船從事海盜行為，也構(gòu)成海盜罪。再有，海盜行為應同時考慮到海上、空中?；驈暮Ｉ稀⒖罩袕氖碌暮１I行為。

2，關(guān)于海盜行為的管轄范圍，原來規(guī)定為“公海上”或“任何國家管轄范圍之外的其他地方”，顯然不能適應新的情況。這主要是專屬經(jīng)濟區(qū)及大陸架已成為國家管轄范圍海域?！艾F(xiàn)已有101個國家宣布了專屬經(jīng)濟區(qū)，還有13個國家宣布了200海里領(lǐng)?！薄Ｈ绻垦睾夹?00海里專屬經(jīng)濟區(qū)，那么地球表面的36，5％將劃入專屬經(jīng)濟區(qū)。在這種情況下，海盜行為將不再是主要發(fā)生在公海上或“任何國家管轄范圍以外的其他地方”，而是發(fā)生在國家管轄范圍之內(nèi)的水域。聯(lián)合國1816號決議主要針對索馬里海盜的特例，并不構(gòu)成國際習慣法，但鑒于上述原因，仍需調(diào)整對海盜共同管轄的范圍。對此，可借鑒1988年國際海事組織通過的《關(guān)于制止妨害海上航行安全不法行為的公約》中關(guān)于管轄范圍的規(guī)定，將海盜行為的管轄范圍擴展到沿海國領(lǐng)海外緣線之外。

3，公約的剩余權(quán)利問題引起的相關(guān)爭議?！堵?lián)合國海洋法公約》第88條規(guī)定：公約應只用于和平目的?！昂推侥康摹钡暮x是什么，公約沒有作進一步解釋。由此，使得海洋的和平目的與軍事用途之間的協(xié)調(diào)成為討論的問題之一。一般認為，公約并不排除公海上與《聯(lián)合國憲章》和其他國際法規(guī)則相一致的軍事用途。但公約這種折中性規(guī)定多，遺留問題多的現(xiàn)狀，也是國際社會對于索馬里海盜打擊不力的一個重要原因。此外，由于條約只約束締約國，而海盜頻繁出沒海域的很多周邊國家沒有批準海洋法公約，這使得對海盜的懲治只能依賴習慣法，在沒有條約義務的情況下，很多國家出于各種原因的考慮不會行使管轄權(quán)。

(二)聯(lián)合國安理會決議的限制

聯(lián)合國安理會是世界上維持國際和平與安全的主要機關(guān)，也是目前的國際關(guān)系和國際政治體系中唯一有權(quán)根據(jù)《聯(lián)合國憲章》的規(guī)定采取執(zhí)行行動來維持國際和平與安全的機關(guān)，其有關(guān)決議對成員國具有約束力。

針對索馬里海盜日益猖獗的情況，去年下半年以來，聯(lián)合國安理會先后通過了一系列決議、呼吁和授權(quán)，世界各國到亞丁灣海域打擊海盜，并授權(quán)各國經(jīng)索馬里政府同意可以進入其領(lǐng)海。但上述授權(quán)大多都有期限的限制，如1816號決議規(guī)定授權(quán)期限從2008年6月2日期至12月2日止，即6個月的期限，延期與否視索馬里過渡聯(lián)邦政府是否提出申請而定。而目前，盡管多國海軍部隊在亞丁灣加大巡邏力度，但索馬里海盜活動并未受到明顯遏制。所以，建議安理會延長對有關(guān)國家參與打擊索馬里海盜活動的授權(quán)期限，繼續(xù)鼓勵有能力的國家積極參與打擊海盜活動。

(三)國內(nèi)對打擊海盜的立法欠缺

上述《聯(lián)合國海洋法公約》、《聯(lián)合國憲章》及安理會各項決議，可以說為打擊海盜提供了法律基礎(chǔ)和依據(jù)。但對于被拿獲的犯罪嫌疑人，仍需要在某國內(nèi)法院進行審理，以便懲治和處罰。同時在國際法上，海盜罪是指發(fā)生在公海或其他非國家管轄海域范圍內(nèi)的犯罪。由于該罪行侵害人類共同利益，因此，國際法規(guī)定各國都對其有管轄權(quán)。而發(fā)生在一國領(lǐng)海范圍內(nèi)的同樣行為，是否定名為海盜罪是一國的主權(quán)管轄事宜。但很多國家的國內(nèi)法并沒有規(guī)定對海盜罪具有普遍管轄權(quán)，而且沒有設(shè)立海盜罪。在這種情況下，給該國參與打擊海盜的軍事行動帶來了障礙。因此，要加強國內(nèi)對海盜的立法，這