美英日銀行管治體系比較

美英日銀行管治體系比較

內(nèi)容提要:西方發(fā)達國家普遍擁有比較健全發(fā)達的銀行業(yè),由于政治、經(jīng)濟、文化等歷史淵源各不相同,各國紛紛建立了各具特色的銀行監(jiān)管體制。通過對美國、英國、日本這幾個主要的西方發(fā)達國家銀行監(jiān)管體制進行比較研究發(fā)現(xiàn),在監(jiān)管法律基礎(chǔ)方面,美英日分別實行“規(guī)范管理”、“非正式管理”、“金融行政管理”;在監(jiān)管框架模式方面,美日英分別為“雙線多頭”、高度集中的“單一制”、“單線多頭”監(jiān)管模式;在監(jiān)管制度內(nèi)容方面,三國在市場準(zhǔn)入監(jiān)管、日常審慎監(jiān)管、問題銀行監(jiān)管和市場退出監(jiān)管方面也各具特色。

關(guān)鍵詞:銀行監(jiān)管體制法律基礎(chǔ)框架模式制度內(nèi)容

引言

西方發(fā)達國家普遍擁有比較健全發(fā)達的銀行業(yè),由于政治、經(jīng)濟、文化等歷史淵源各不相同,各國紛紛建立了各具特色的銀行監(jiān)管體制。通過以美國、英國、日本這幾個主要的西方發(fā)達國家為研究對象,對其銀行業(yè)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)、框架模式、制度內(nèi)容進行比較分析,對我國建立一種符合當(dāng)今復(fù)雜情況的現(xiàn)代化銀行監(jiān)管制度是不無裨益的。

一、銀行監(jiān)管法律基礎(chǔ)比較

美國的“規(guī)范管理”。美國是一個以法制化著稱的國家,尊重法律、處處依靠法律是美國民族的特點之一,因而其管理制度常被學(xué)者標(biāo)上“規(guī)范管理”的典范,也成為其區(qū)別于英國注重銀行的自律監(jiān)管、以“習(xí)慣法”為主的監(jiān)管特色。自建國以來的短短兩百多年里,美國頒布了眾多的金融法規(guī)和條例,不僅有銀行大法①,還有各種各樣的專項法律②,并且不斷出臺或修訂銀行條例及規(guī)章制度,由此建立了一套完整的、以法律框架為基礎(chǔ)的、手段先進、機構(gòu)復(fù)雜嚴(yán)密、理性量化管理的銀行監(jiān)管體制。從其銀行監(jiān)管條例的重心看,30年代立法主要從防止銀行大量破產(chǎn)影響經(jīng)濟穩(wěn)定出發(fā),以保證銀行安全,維護穩(wěn)定的金融秩序為主,1933出臺的《格拉斯-斯蒂格爾法》確立了美國銀行分業(yè)管理的格局;70年代立法傾向于保護消費者利益;80年代立法轉(zhuǎn)向放松管制,提倡效率和競爭;90年代在西方國家紛紛改革金融體制、由分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變的浪潮的推動下,1999年美國頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》,允許金融控股公司通過設(shè)立子公司的形式經(jīng)營多種金融業(yè)務(wù),由此打破了美國半個多世紀(jì)以來銀行、證券、保險嚴(yán)格分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的格局。

英國的“非正式管理”。英國是老牌君主立憲制國家,由于歷史、地理及其政治環(huán)境的影響,加上英國人冷靜理智、善于自我克制、尊重社會權(quán)威和秩序、保全聲譽、遵紀(jì)守法的傳統(tǒng),使英國社會采取了以“習(xí)慣③法”為主,并與“成文法”相結(jié)合的獨特的銀行監(jiān)管法律體制。英國并非是一個不重視法律的國家,事實上英國是一個嚴(yán)格執(zhí)行法律的國家,只是在法律方面采取因襲主義,具有較長的穩(wěn)固性,而不像美國那樣頻繁地頒布法律,由此英國銀行監(jiān)管風(fēng)格被貼上“非正式管理④”的標(biāo)簽,并與美國“規(guī)范管理”的銀行監(jiān)管法律體制相區(qū)別。英國的銀行法很少,主要有《1979年銀行法》和《1987年銀行法》,《1979年銀行法》賦予英格蘭銀行監(jiān)督的責(zé)任,《1987年銀行法》加強了這一監(jiān)督職能。1997年英國“金融服務(wù)監(jiān)管局”成立,成為對商業(yè)銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業(yè)的統(tǒng)一的服務(wù)監(jiān)管機構(gòu)。2000年,英國通過了《金融市場與服務(wù)法案》,從法律上確認(rèn)了上述金融監(jiān)管體制改革。

日本的“金融行政管理”。日本相對于美、英等國,對銀行業(yè)的監(jiān)管具有強烈的政府干預(yù)色彩,通常也被稱為“日本的金融行政”管理。日本金融監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)自身的特點,在吸收英美行之有效的銀行監(jiān)管措施的基礎(chǔ)上,形成了自己的銀行監(jiān)管法律體制。日本主要的銀行監(jiān)管法規(guī)是1981年《日本普通銀行法》、《日本銀行法》,該法對銀行業(yè)務(wù)范圍、財務(wù)監(jiān)督、經(jīng)營管理、法律責(zé)任進行了具體的規(guī)定。1998年日本政府順應(yīng)金融改革的大趨勢,全面修改《日本銀行法》,通過了《新日本銀行法》,加強了中央銀行——日本銀行的獨立性。此外,一些銀行部門法規(guī)也起著重要的作用。

二、銀行監(jiān)管框架模式比較

由于各國地理和自然條件的不同,民族和社會歷史的特殊性,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平不同,政策法律制度的顯著差異,形成了各國監(jiān)管框架模式的多樣性。

美國的“雙線多頭”監(jiān)管模式。“雙線”即聯(lián)邦政府和州政府兩條線對銀行都有監(jiān)督權(quán),“多頭”是指在每一級又有若干個機構(gòu)共同行使監(jiān)管職能。在聯(lián)邦這一級上,有8個監(jiān)管機構(gòu),有聯(lián)邦儲備體系、貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、證券交易委員會、聯(lián)邦住宅貸款管理總局、國民信貸公會管理局、聯(lián)邦儲備貸款保險公司、國民信貸公會保險基金,其中最主要的三個監(jiān)管機構(gòu)是:聯(lián)邦儲備體系;貨幣監(jiān)管署;聯(lián)邦存款保險公司。美國銀行業(yè)主要管理機構(gòu)及其責(zé)任見表一。在州這一級上,50個州各有各的金融法規(guī),各有各的銀行監(jiān)督管理官員和管理機構(gòu)。

實行“雙線多頭”監(jiān)管模式的國家都是實行聯(lián)邦制的發(fā)達資本主義國家。美國地域遼闊,經(jīng)濟金融狀況、生產(chǎn)力分布和經(jīng)濟部門結(jié)構(gòu)等情況差別很大,此外美國民族崇尚公平競爭和自由選擇的特點、聯(lián)邦和各州權(quán)益嚴(yán)格的分權(quán)制,使銀行業(yè)的集中監(jiān)管難以實行。建立在分業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)上的美國“雙線多元”監(jiān)管體制正適合了美國的國情,其優(yōu)點在于:它能適應(yīng)地域遼闊、金融機構(gòu)繁多的國家的實際情況;可以防止一國金融監(jiān)管權(quán)利的過分集中;可以使金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管專業(yè)化,提高金融監(jiān)管的效果。但“雙線多元”監(jiān)管體制也存在明顯的不足,如金融監(jiān)管機構(gòu)交叉;金融法規(guī)不統(tǒng)一;監(jiān)管分散,出現(xiàn)監(jiān)管空白或重復(fù)監(jiān)管;銀行容易鉆不同監(jiān)管部門的空子,逃避監(jiān)管,加劇金融領(lǐng)域的矛盾和混亂。

英國的高度集中的“單一制”監(jiān)管模式。高度集中的“單一制”監(jiān)管模式,指單一型的監(jiān)督管理設(shè)置模式,由單一的中央級機構(gòu)如中央銀行或?qū)ｉT的監(jiān)管機構(gòu)對銀行業(yè)進行監(jiān)管。長期以來,英國對商業(yè)銀行的監(jiān)管權(quán)高度集中在隸屬于財政部的英國中央銀行——英格蘭銀行。英格蘭銀行對銀行的監(jiān)管是由隸屬英格蘭銀行的銀行業(yè)監(jiān)督委員會和銀行業(yè)監(jiān)督局負(fù)責(zé)的。銀行業(yè)監(jiān)督委員會為銀行業(yè)監(jiān)督的最高機構(gòu),每年發(fā)表執(zhí)行銀行法情況的年度報告,匯報根據(jù)銀行法對銀行監(jiān)督的執(zhí)行情況。銀行業(yè)監(jiān)督局具體負(fù)責(zé)管理商業(yè)銀行,并由英格蘭銀行的一名執(zhí)行董事或常務(wù)副行長負(fù)責(zé)。為了適應(yīng)金融全球化和歐元誕生的挑戰(zhàn),1997年,英國政府提出改革金融監(jiān)管體制的方案,將包括英格蘭銀行、證券和期貨監(jiān)管局、投資管理監(jiān)督組織、私人投資監(jiān)管局等九家機構(gòu)的金融監(jiān)管職責(zé)移交給新成立的“金融服務(wù)監(jiān)管局”,統(tǒng)一負(fù)責(zé)對商業(yè)銀行、投資銀行、證券、期貨、保險等九個金融行業(yè)的監(jiān)管。

世界上絕大多數(shù)國家都實行這種高度集中的“單一制”監(jiān)管模式。英國的社會經(jīng)濟金融發(fā)展是一種較少人為干預(yù)的、自然的歷史發(fā)展模式,直到《1979年銀行法》頒布后,才以法律的形式授權(quán)英格蘭銀行具體實施對銀行業(yè)的監(jiān)管。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于可使金融監(jiān)管集中,金融法規(guī)統(tǒng)一,銀行不易鉆空子;能較好地適應(yīng)高度集中國家政治機構(gòu);運行得當(dāng)有助于提高貨幣政策和銀行監(jiān)管的效率;也有助于克服其他模式下不同監(jiān)管機構(gòu)之間相互扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象。缺點是這種模式會使監(jiān)管部門作風(fēng)官僚化,監(jiān)管任務(wù)過重,不利于提高監(jiān)管人員的素質(zhì)。

日本的“單線多頭”監(jiān)管模式?！皢尉€”是指對金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)力集中在中央政府這一級,“多頭”是指在中央這一級政府有多個機構(gòu)負(fù)責(zé)對金融業(yè)的監(jiān)管。長期以來,大藏省一直是日本金融事務(wù)的主管機關(guān),對銀行業(yè)的監(jiān)管也主要由大藏省負(fù)責(zé)。日本銀行作為中央銀行在行政上接受大藏省的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督,也承擔(dān)一定的監(jiān)管職責(zé),形成了由大藏省和日本銀行共同負(fù)責(zé)對銀行業(yè)實施監(jiān)督管理的模式。大藏省監(jiān)督的重點是從行政管理的角度,依據(jù)銀行法以及相關(guān)法規(guī)、制度對銀行的業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)性進行監(jiān)督檢查,保證銀行體系的健康有序運行。日本銀行只對在日本銀行開設(shè)往來帳戶或需在日本銀行取得貸款的銀行進行監(jiān)督和管理,其監(jiān)督的重點是從經(jīng)營風(fēng)險和資產(chǎn)狀況角度,通過對其資產(chǎn)質(zhì)量和風(fēng)險狀況的監(jiān)督檢查,保證銀行業(yè)經(jīng)營的安全性、相互競爭的平等性,使銀行的經(jīng)營活動與中央銀行的政策意向保持一致。1998年,金融監(jiān)管機構(gòu)和金融體系計劃廳從大藏省分離出來,成立了綜合性的單一的金融監(jiān)管機構(gòu)——日本金融監(jiān)督廳,到2001年,日本初步形成了一個以金融監(jiān)督廳為核心,獨立的中央銀行和存款保險機構(gòu)共同參與,地方財務(wù)局等受托監(jiān)管的監(jiān)管框架。

實行“單線多頭”監(jiān)管模式的國家大多是經(jīng)濟比較發(fā)達的資本主義國家。日本的不同發(fā)展層次的市場經(jīng)濟和議會政治結(jié)構(gòu),導(dǎo)致了比較分散的經(jīng)濟政治管理體制。這種體制反映在日本的銀行監(jiān)管體制中,就形成了“單線多頭”的監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式的優(yōu)點在于集中統(tǒng)一的監(jiān)管可以提高監(jiān)管效率,形成各權(quán)力機構(gòu)之間的制約與平衡。同時也應(yīng)該看到這種模式有效運行的關(guān)鍵在于各管理機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作,在一個不善合作與立法不健全的國家中,這種體制的優(yōu)勢難以得到發(fā)揮。同時這種模式也同樣面臨“雙線多頭”監(jiān)管模式類似的問題,如監(jiān)管職責(zé)劃分不清,重復(fù)監(jiān)管等。

三、銀行監(jiān)管制度內(nèi)容比較

銀行業(yè)監(jiān)管的制度內(nèi)容主要包括市場準(zhǔn)入監(jiān)管,日常審慎監(jiān)管,問題銀行監(jiān)管和市場退出監(jiān)管。

市場準(zhǔn)入監(jiān)管。三國都實行核準(zhǔn)主義⑤,普遍重視最低準(zhǔn)入資本金是否充足。市場準(zhǔn)入監(jiān)管是指制定對銀行業(yè)開業(yè)條件的具體要求,以防止不合格的金融機構(gòu)進入金融市場,保持合理的機構(gòu)數(shù)量,避免惡性競爭,包括機構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入和高級管理人員準(zhǔn)入三個方面。

在市場準(zhǔn)入監(jiān)管方面:1.美國相對于英日管理較松。不同性質(zhì)的銀行由不同的監(jiān)管機構(gòu)審批⑥,其中美國的國民銀行的最低注冊資本為100萬美元;2.英國最為重視。英格蘭銀行監(jiān)管的主要目標(biāo)就是使銀行持續(xù)滿足銀行法規(guī)定的授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)⑦,不斷地評估和考察這個標(biāo)準(zhǔn)是否被遵循,按照謹(jǐn)慎原則決定是否取消或限制授權(quán)。英國的銀行準(zhǔn)入的最低注冊資本為500萬歐元;3.日本最為嚴(yán)格。以維持金融體系的穩(wěn)定為首要目標(biāo),實行嚴(yán)格的開業(yè)管制,從1960年后幾乎沒有新的普通銀行建立,限制了金融機構(gòu)的數(shù)量,100%屬于世界性的大銀行,壟斷性非常嚴(yán)重。日本的銀行準(zhǔn)入的最低注冊資本為20億日元。

日常審慎監(jiān)管。日常審慎監(jiān)管是指在銀行正常經(jīng)營期間內(nèi)對銀行日常經(jīng)營活動進行監(jiān)管,防范銀行業(yè)務(wù)運營過程中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。主要包括對以下幾個指標(biāo)的監(jiān)控:資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量分析、流動性指標(biāo)、呆賬準(zhǔn)備金、利率風(fēng)險和匯率風(fēng)險分析,以及對銀行的風(fēng)險管理系統(tǒng)和內(nèi)部控制制度的監(jiān)管。其中幾個主要指標(biāo)的比較情況見表二。

問題銀行監(jiān)管和市場退出監(jiān)管。問題銀行監(jiān)管制度是指旨在防止銀行出現(xiàn)可能導(dǎo)致對銀行體系安全威脅的一系列制度安排,包括糾正性監(jiān)管、救助性監(jiān)管和市場退出監(jiān)管。其中存款保險制度是銀行市場退出機制的核心,存款保險制度模式按隸屬關(guān)系分為獨立、隸屬于央行和隸屬于財政部兩種,按功能分為單一⑧和復(fù)合⑨兩種。美英日三國也各有自己的特色:1.美國于1933年首創(chuàng)存款保險制度,其存款保險機構(gòu)獨立于政府,具有復(fù)合功能,保險上限為10萬美元;2.英國的存款保險制度建立于1982年,存款保險機構(gòu)也是獨立的,但只有單一的功能,保險上限為存款余額的75%,最高可達2萬英鎊;3.日本的存款保險制度建立于1971年,存款保險機構(gòu)隸屬于財政部,具有復(fù)合功