公共行政學課件第八章行政執(zhí)行

公共行政學課件第八章行政執(zhí)行第一頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日第一節(jié)行政執(zhí)行概述一、行政執(zhí)行的概念緣起和定義行政執(zhí)行（AdministrativeImplementation），特指以國家行政機關(guān)為主體的多元社會組織，為了落實和實施國家意志、國家目標，依法貫徹法律、法規(guī)、公共政策的諸活動的總稱。第二頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日行政執(zhí)行概念的緣起，可從學科發(fā)展史和行政實踐兩個方面分析：學科發(fā)展史方面，（1）行政學古典時期，信奉政治與行政二分法，形成了“政策一經(jīng)制定就會通過官僚組織自動完美地執(zhí)行”這一理念。以至于政策制定與實際執(zhí)行結(jié)果之間的差異沒有進入傳統(tǒng)公共行政學者視野。第三頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（2）行政學的修正時期，行為主義的研究方法反對傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范理論，主張價值中立，轉(zhuǎn)而研究實際的行政行為，將注意力集中在個人心理、組織行為和決策過程的研究。其中，以西蒙為代表的決策學派，揭示了傳統(tǒng)公共行政理論原則之間的內(nèi)在矛盾，提出“有限理性”的觀點，動搖了傳統(tǒng)公共行政所信奉的“政策一經(jīng)制定就會通過官僚組織自動完美地執(zhí)行”的理念。但西蒙同時認為“管理即決策”，將管理和決策等同，忽略了決策和執(zhí)行之間存在差異這一客觀事實。第四頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（3）1952年西蒙和德懷特.沃爾多就“行政取向的行政學，還是價值取向的行政學”發(fā)生了一場著名的辯論。西蒙主張建立一種價值中立的行政學，而沃爾多則倡導公共行政當中的政治、規(guī)范和價值的主導地位。這場辯論之后，行政學進入了長達60年的范式分離、范式競爭、范式危機階段。行政學研究出現(xiàn)了行為主義研究方法主導，借鑒其他學科研究方法的多元化特征。進入20世紀70年代，傳統(tǒng)公共行政學、西門決策學派、新公共行政、公共政策學派、公共選擇學派發(fā)展并存。其中，公共政策學派意識到公共政策制定與政策執(zhí)行之間的差異，并將行政執(zhí)行研究發(fā)展成一個重要的研究領(lǐng)域。第五頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日在行政實踐領(lǐng)域，從20世紀30年代開始，以羅斯?！靶抡睘闃酥?，美國開始推行國家干預主義，直至20世紀80年代里根當選美國總統(tǒng)之前，公共投資、政府管制和福利國家構(gòu)成了政府管理的基本特征。其間，美國歷屆政府陸續(xù)制定了許多政府規(guī)劃項目，按照古典執(zhí)行模型（政策一經(jīng)制定便能得到很好的執(zhí)行），這些目的正當、公共財政投入巨大的工程理應達到預期的目的，但是結(jié)果卻多事與愿違。從70年代開始，一批學者通過對約翰遜政府的“城區(qū)新鎮(zhèn)”項目、“偉大社會”項目、“初等和中等教育規(guī)劃”等多項政府項目的系統(tǒng)研究，逐漸拓展了“政策執(zhí)行”研究領(lǐng)域。第六頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日二、行政執(zhí)行的特點1.行政執(zhí)行以國家行政機關(guān)作為主要的主體長期以來，國家行政機關(guān)一直被認為是行政執(zhí)行的唯一主體。特別是凱恩斯國家干預主義學說和蘇聯(lián)計劃經(jīng)濟體制的崛起，導致30年代到70年代國家和政府的作用不斷擴大，行政國家成為一種歷史現(xiàn)象。國家的意志、法律、法規(guī)和公共政策的貫徹落實以及公共產(chǎn)品的提供主要是通過國家行政機關(guān)來實現(xiàn)的。

70年代末，隨著政府改革運動的興起，“國家行政機關(guān)是行政執(zhí)行的唯一主體”理念被打破。行政機關(guān)扮演掌舵者角色，利用市場競爭機制，使企業(yè)和社會組織直接參與到公共政策的落實和公共產(chǎn)品的提供，形成行政執(zhí)行的多元主體格局。行政執(zhí)行的主體擴大到企業(yè)、第三部門、社會團體、社區(qū)等。它們與行政機關(guān)之間是掌舵與劃槳關(guān)系，是公共產(chǎn)品的安排者和提供者之間的關(guān)系。第七頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日2.行政執(zhí)行是目的性和手段多樣性的統(tǒng)一行政執(zhí)行是一項活動，目的在于貫徹和落實業(yè)已形成的國家意志、國家目標、法律、法規(guī)和公共政策。但是，實現(xiàn)上述目標的手段可以是多樣的。包括，

行政執(zhí)行價值的多樣性。行政執(zhí)行是多種價值沖突和妥協(xié)的過程，如民主、公正、權(quán)利保護、效率等價值。

行政執(zhí)行方式的多樣性。執(zhí)行主體多元化、執(zhí)行客體的復雜性、價值多樣性導致執(zhí)行方式的多樣性。一項任務(wù)既可以由通過行政機關(guān)直接執(zhí)行，也可以通過委托、合同外包等方式讓社會組織執(zhí)行；既可以通過政府單一主體提供，也可以通過市場競爭方式提供。

行政執(zhí)行結(jié)果的多樣性。作為決策和評估的中間環(huán)節(jié)，相同目標會通過不同的執(zhí)行，得到不同的執(zhí)行結(jié)果。

第八頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日3.行政執(zhí)行具有直接現(xiàn)實性與行政決策不同，行政執(zhí)行具有直接現(xiàn)實性的特點。公共政策、法律和國家意志都是一種精神性的、抽象的存在，需要通過行政執(zhí)行將其付諸于現(xiàn)實。4.行政執(zhí)行具有靈活性和經(jīng)常性政策目標的模糊性、執(zhí)行過程中眾多利益的協(xié)調(diào)導致政策執(zhí)行過程中具有靈活性和經(jīng)常性。（行政自由裁量權(quán)）5.行政執(zhí)行具有相對獨立性一項行政執(zhí)行任務(wù)一旦啟動，行政機關(guān)就可以在原有組織架構(gòu)的基礎(chǔ)上，調(diào)用資源，利用、變革、創(chuàng)新現(xiàn)有行政組織，設(shè)計合理的行政流程，形成相對獨立的執(zhí)行領(lǐng)導小組，通過合力保證執(zhí)行的高效快捷。第九頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日三、行政執(zhí)行的地位和作用（一）行政執(zhí)行是公共行政過程中的重要環(huán)節(jié)（二）行政執(zhí)行是行政決策過程中諸多矛盾的展開和繼續(xù)（三）行政執(zhí)行是檢驗公共政策質(zhì)量的重要標準（四）行政執(zhí)行是行政管理諸方面的集中反映第十頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日四、行政執(zhí)行類別1.從科學行政的角度研究，行政執(zhí)行根據(jù)不同任務(wù)，一般分為兩類：Ａ.例行性、經(jīng)常性的行政執(zhí)行Ｂ.特別性、緊急性的行政執(zhí)行2.從法制行政的角度劃分，可依行政執(zhí)行對相對人權(quán)利義務(wù)所引發(fā)的直接后果而分為以下四類：Ａ.行政決定，具體形式主要有行政許可、行政獎勵、行政命令和行政處罰四種。Ｂ.行政檢查，又稱行政監(jiān)督檢查Ｃ.行政處置，又稱即時強制Ｄ.行政強制執(zhí)行第十一頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日第二節(jié)行政執(zhí)行的能力與有效性行政執(zhí)行的能力和有效性是公共行政學研究的一個永恒的主題，這一問題的起源有深刻的社會、歷史和學術(shù)背景，探討行政執(zhí)行能力與有效性的影響因素是學者們關(guān)注的主題之一。第十二頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日一、行政執(zhí)行能力與有效性的概念和緣起行政執(zhí)行能力是政府有效的貫徹和落實國家意志、國家目標、法律、法規(guī)、公共政策的能力。行政執(zhí)行能力的相關(guān)因素是什么以及如何提升行政能力是行政執(zhí)行研究的核心問題。行政執(zhí)行的有效性是行政執(zhí)行主體通過行政執(zhí)行過程達到國家意志、滿足社會需求的程度和結(jié)果。行政執(zhí)行能力和有效性是一個硬幣的兩面，行政執(zhí)行能力走低會導致政策失敗和行政執(zhí)行有效性的降低。第十三頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日二、影響行政執(zhí)行能力和有效性的因素第十四頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日第三節(jié)行政執(zhí)行研究的線索、途徑和模型行政執(zhí)行的研究領(lǐng)域自從20世紀70年代誕生以來，歷經(jīng)了三代的發(fā)展；形成了自上而下的研究途徑、自下而上的研究途徑和綜合研究途徑三大途徑。第十五頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日一、行政執(zhí)行研究的基本線索第一代研究：1973年到20世紀70年代末期。第一代研究具有如下特征：（1）主要采用自上而下的研究途徑。自上而下的研究途徑試圖找到執(zhí)行過程中目標偏離的軌跡和引起這些偏離的因素，并試圖尋求影響執(zhí)行有效性的要素的合理組合。（2）第一代研究主要是小規(guī)模的案例研究。案例研究的目的主要是總結(jié)執(zhí)行成功和失敗的因素，還沒有形成一個關(guān)于執(zhí)行的一般性的理論框架。第十六頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日一、行政執(zhí)行研究的基本線索第二代研究：20世紀80年代初到80年代末。第二代研究的特點是：（1）主要采用自下而上的研究途徑在研究的出發(fā)點、關(guān)注的中心、執(zhí)行過程的性質(zhì)、政策的界定等方面與自上而下的研究途徑相對。（2）第二代研究逐漸意識到了第一代研究過分注重案例研究，未能形成一般性理論框架的缺憾，試圖提出執(zhí)行研究的一般理論模型。第十七頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日一、行政執(zhí)行研究的基本線索第三代研究：20世紀90年代至今。第三代研究的特點是：（1）試圖綜合和超越第一代和第二代的理論，具有研究方法和理論工具多樣性的特征。（2）擴大了研究的范圍，將執(zhí)行擴展到府際關(guān)系的范圍和分析層面。第十八頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日二、行政執(zhí)行的研究途徑（一）自上而下的研究途徑自上而下的研究途徑是對70年代初期到70年代末，這一階段政策執(zhí)行研究主導途徑的概括。第十九頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（一）自上而下的研究途徑時間：20世紀70年代初期到70年代末代表人物：阿倫.瓦爾達夫斯基、托馬斯.史密斯、卡爾.范霍恩主要觀點:（1）從中央政策制定者的角度看待政策執(zhí)行問題?！白陨隙碌恼咧贫ㄒ馕吨簺Q定的重要性取決于它是在科層等級的哪一層做出的；因此，最重要的決策是由政府機構(gòu)的最高人物做出的，而處于科層等級中級層次的人們，只有執(zhí)行決策罷了”。（2）政策執(zhí)行開始于政策制定終止的地方，是將政策付諸行動的過程。第二十頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（一）自上而下的研究途徑缺陷：1、過多關(guān)注中央行動者的目標和策略，其他行動者在執(zhí)行過程中扮演的重要角色被忽略。2、所謂的完美的行政的必要的條件在現(xiàn)實生活中是不可能具備的。3、為了應付不確定性，各種組織都不可避免的擁有自由裁量權(quán)，基層官員的活動將由此產(chǎn)生“控制赤字”。4、通過強調(diào)中央的目標，不但忽視了基層官員的適應策略，也忽視了政府行為的意外結(jié)果。5、某些政策并不具有明確的目標，他們通過一系列活動者的復雜互動，在相當長的時間里發(fā)展和演變而來，因此，并不存在明確的政策評估標準。6、政策制定和政策執(zhí)行的理論區(qū)分，在執(zhí)行過程中無法維持。第二十一頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（二）自下而上的研究途徑時間：20世紀70年代末

代表人物：邁克爾.李普斯基、理查德.埃爾默

主要觀點：邁克爾.李普斯基的街頭官僚理論是自下而上執(zhí)行研究的典型代表，其核心思想在于：街頭官僚在政策執(zhí)行中的作用，并不像自上而下研究途徑認為的那樣，消極地、被動地執(zhí)行上級的政策；恰恰相反，街頭官僚擁有很大的自主性和自由裁量的余地。政策目標能否實現(xiàn)與街頭官僚的權(quán)力、利益、意愿和政策執(zhí)行能力直接相關(guān)。

特點：（1）重視基層官員的作用。（2）行政執(zhí)行活動是多個組織或個人（包括公眾、社會組織、行政機關(guān)）之間互動的過程。（3）從基層和個人出發(fā)看待政策執(zhí)行問題，政策鏈條中的底層是觀察和分析政策執(zhí)行的基點和焦點。第二十二頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（二）自下而上的研究途徑缺陷：1、過分強調(diào)基層官員的自由裁量權(quán)。2、行動者的認知被辨認出來，卻沒有得到應有的解釋。3、自下而上的主張者一開始關(guān)心的并非是政策執(zhí)行問題，而是關(guān)注在一個特殊的政策領(lǐng)域，實際的行動者之間的相互作用。4、對自上而下的研究途徑的批評有失公正，過分夸大了許多因素。5、放棄政策形成和執(zhí)行的二分法，使人們很難區(qū)分政治家和文官的相對影響。故而排除了進一步分析民主負責和官員自由裁量這個問題的可能性。6、排除了政策評估的可能性。同時也無法進行政策變遷的分析。第二十三頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（三）綜合研究途徑時間：20世紀80年代中后期以來代表人物：保羅.薩巴蒂爾（政策變遷與學習模型）、文森特.奧斯特羅姆（制度分析途徑）、政策網(wǎng)絡(luò)理論、治理理論主要觀點：（1）對前兩種研究途徑的研究成果達成了共識，肯定其取得成果的同時認識到兩者的局限。（2）對前兩種研究途徑的超越和分析工具的豐富化。如政府間關(guān)系研究、制度分析、治理理論、政策網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)計和計量方法廣泛的運用到執(zhí)行研究當中。（3）運用混合方法，建立一個整合模式來研究復雜的、多層次、多變量的執(zhí)行問題，特別是府際關(guān)系。第二十四頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日三、行政執(zhí)行的理論模型行政執(zhí)行模型是人們基于一定的理論預設(shè)，通過對行政執(zhí)行活動的觀察、提煉出行政執(zhí)行活動的要素，并標識出這些要素之間的關(guān)系，展現(xiàn)行政執(zhí)行流程的理論圖式。第二十五頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（一）史密斯的政策過程模型第二十六頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（二）霍恩和密特的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型第二十七頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（三）巴達奇的博弈模型政策執(zhí)行的博弈模型將政策執(zhí)行看作相關(guān)決策主體之間的一種博弈，這一博弈是由政策執(zhí)行的相關(guān)人（包括政策執(zhí)行者和受到政策影響的人）基于利益的考慮，在一定的規(guī)則之下，調(diào)動各自的資源，通過信息的交流和和溝通達到一種博弈結(jié)果的過程。第二十八頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（四）馬茲曼尼安和薩巴蒂爾的綜合模型第二十九頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（五）門澤爾的組織間模型該模型將焦點集中在互動網(wǎng)絡(luò)中組織的相對屬性上，認為組織間的依賴包括資源依賴和結(jié)構(gòu)依賴兩個重要的方面。第三十頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（六）郭錦等人的府際關(guān)系模型

（1990）第三十一頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（七）薩巴蒂爾的政策變遷與學習的宣導聯(lián)盟模型第三十二頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日第四節(jié)行政執(zhí)行的方式行政執(zhí)行的方式是行政執(zhí)行中所偏重的理念、價值以及所采用的工具和手段的總稱。行政執(zhí)行方式的不同反映了行政執(zhí)行活動的價值和工具的差異。在行政執(zhí)行的過程中，執(zhí)行方式通常有管理方式、政治方式、法律方式、市場方式和倫理方式。第三十三頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日一、行政執(zhí)行的管理方式行政執(zhí)行的管理方式指在行政執(zhí)行的過程中，借鑒和吸收管理學的價值、理念、工具、操作手段來處理執(zhí)行中各個要素之間的關(guān)系，形成以效率、效益、經(jīng)濟等管理價值為導向的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)特定的執(zhí)行功能。行政執(zhí)行的管理方式主要體現(xiàn)在：1、在行政執(zhí)行中運用管理的理念和價值。2、在行政執(zhí)行中運用管理工具。3、運用管理方法評估行政執(zhí)行結(jié)果。第三十四頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日二、行政執(zhí)行的政治方式行政執(zhí)行的政治方式指的是在行政執(zhí)行的過程中借鑒和吸收政治學的理念、工具和方法來處理行政執(zhí)行中各個要素之間的關(guān)系，形成以民主、責任、代表性、回應性等政治價值為導向的執(zhí)行結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)特定的執(zhí)行功能。行政執(zhí)行的政治方式起源于學者們對羅斯福新政以來行政國家現(xiàn)象的反思和批判。并形成行政執(zhí)行活動中諸如聽證制度、代表制度、信息公開制度、審查制度、責任制度等民主制度安排。行政執(zhí)行的政治方式還表現(xiàn)在行政執(zhí)行的過程中運用政治動員、政治參與等政治方式推動執(zhí)行工作的開展。第三十五頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日三、行政執(zhí)行的法律方式行政執(zhí)行的法律方式指，在行政執(zhí)行的過程中，將行政執(zhí)行看作運用法律和執(zhí)行法律的活動，遵循法律的理念、價值和方法來處理行政執(zhí)行過程中各個要素之間的關(guān)系，形成諸如憲法至上、依法行政、權(quán)利平等、程序正當?shù)确蓛r值為導向的行政執(zhí)行結(jié)構(gòu)，以實現(xiàn)特定的執(zhí)行功能。行政執(zhí)行的法律方式主要體現(xiàn)在：1、憲法至上。2、依法行政。3、權(quán)利平等。4、程序正當。第三十六頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日四、行政執(zhí)行的市場方式行政執(zhí)行的市場方式就是國家行政機關(guān)將市場機制引入到行政執(zhí)行的過程當中，通過公共產(chǎn)品的多元提供主體之間的相互競爭，利用市場機制來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、完成行政執(zhí)行任務(wù)的行政執(zhí)行方式。行政執(zhí)行的市場方式建立在以下幾個共識的基礎(chǔ)之上：1、通過打破壟斷、打破行政機關(guān)在公共服務(wù)提供當中的壟斷，運用市場競爭能夠提供行政執(zhí)行的效率。2、分開公共產(chǎn)品的安排和提供。3、公共產(chǎn)品的提供主體是多元的。4、偏好私營企業(yè)。第三十七頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日五、行政執(zhí)行的倫理方式行政執(zhí)行的倫理方式指行政主體自身遵循一定的倫理準則約束自身行為；并通過倫理灌輸?shù)姆绞剿茉旌陀绊懶姓腕w，使行政倫理在執(zhí)行過程中發(fā)揮推動和與規(guī)范作用的執(zhí)行方式。第三十八頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日第五節(jié)行政溝通與協(xié)調(diào)第三十九頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日一、行政溝通

1、行政溝通的含義行政溝通是指行政組織之間、行政組織與公務(wù)人員之間、以及公務(wù)人員之間，憑借一定的媒介和通道，為實現(xiàn)共同的行政目標，彼此交換意見、傳遞思想、觀點、情感、相互了解、求得共識的過程。第四十頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日2、行政溝通含義的具體表現(xiàn)：（1）是信息的傳遞與處理過程（2）行政系統(tǒng)內(nèi)部的上下、平行信息交流；行政系統(tǒng)內(nèi)部與外部的信息交流（3）行政溝通要達到相互了解、互通信息、統(tǒng)一思想認識，而不是簡單的信息傳遞過程；溝通的目的是要理解第四十一頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日3、有效溝通的基本要素

溝通目的、信息發(fā)出者、信息本身、媒介、接收者、反饋、環(huán)境因素：（1）溝通的目的：就是整個溝通過程所要解決的最終問題。這是統(tǒng)領(lǐng)整個溝通過程的靈魂。（2）信息源(發(fā)出者)：就是指發(fā)出溝通行為，將信息向外傳達的人。（3）信息本身：有多少信息，有什么方面的信息需要傳達取決于溝通的目的和信息源的意志。發(fā)出者應該充分考慮其他各個要素的情況，例如考慮聽者的接收能力和溝通環(huán)境的特征等，決定如何組織信息。（4）媒介：其存在方式包括書面語言、口頭語言、肢體語言等。更具體地說，有面對面的會談、電子郵件、錄像等方式。媒介的選擇是溝通過程中的一個重要因素。第四十二頁，共四十八頁，編輯于2023年，星期日（5）接收者：就是通常所說的聽者。聽者聽的愿望，或者說接收信息的愿望是積極的還是消極的或者是中性的，都會影響溝通的效果。（6）反饋：從溝通的過程模型中可以看出，接收者的反應是溝通過程的一個要件。