中國金融制度變遷滯后性的利益集團因素

中國金融制度變遷滯后性的利益集團因素

新制度代替舊制度需要經(jīng)歷一個時間段，這就是諾斯等人所稱的制度變遷的時滯(戴維斯和諾斯，1971)。中國金融制度變遷作為中國經(jīng)濟體制市場化轉(zhuǎn)型的一部分，其與經(jīng)濟體制其他組成部分相比的超長時滯，已經(jīng)影響到了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的整體績效。

關(guān)于金融發(fā)展與經(jīng)濟增長的關(guān)系，國內(nèi)外學(xué)者做了大量的理論和實證研究，戈德史密斯(1969)和麥金農(nóng)(1973)等人采用實證方法，證明了金融發(fā)展與經(jīng)濟增長間存在緊密聯(lián)系。肖(1973)從分析金融中介與經(jīng)濟發(fā)展之間關(guān)系的角度得出了類似的結(jié)論，并在此基礎(chǔ)上提出了“金融深化”的概念。King和Levine(1993a,b,c)分析了80個國家1960—1989年的經(jīng)濟數(shù)據(jù)。他們發(fā)現(xiàn)在經(jīng)濟和金融之間存在的高度相關(guān)性。同時發(fā)現(xiàn)證據(jù)證明金融發(fā)展水平是未來經(jīng)濟增長潛力的重要指示器。Levine(1997)從金融體系降低交易費用的角度，論證了金融發(fā)展對于經(jīng)濟增長的促進作用。國內(nèi)學(xué)者談儒勇(2000)、武劍(2000)、韓廷春(2002)、周立(2003)等也從實證角度驗證了中國金融發(fā)展與經(jīng)濟增長的密切關(guān)系。

盡管中國與西方國家在金融發(fā)展與經(jīng)濟增長的密切關(guān)系方面存在一致性，但是中國的金融制度卻與西方國家以產(chǎn)權(quán)保護為核心的市場化金融制度有很大不同?！岸亟Y(jié)構(gòu)”下的國家金融控制，和金融資源配置的所有制歧視，至今仍然是中國正式金融制度的兩大基本特征(張杰1998)。中國金融制度的所有制歧視，其程度遠遠超過了勞動力、技術(shù)等要素和消費品交換領(lǐng)域的正式制度，不僅限制了非國有部門的發(fā)展，影響了整體經(jīng)濟績效，而且在一定程度上刺激了非正式金融規(guī)模的擴大(Allen,Qian和Qian,2000)。脫離了國家監(jiān)管的非正式金融活動，盡管為民營經(jīng)濟提供了一定的金融支持，但其完全自由的市場化運作，也增加了國家金融體系的風(fēng)險(鐘偉、巴曙松等，2004)。

張杰(1998)、林波(2000)在諾斯(1981)的國家理論基礎(chǔ)上，進一步擴展了中國金融制度變遷中的國家模型與效用函數(shù)，他們都將能否實現(xiàn)國家效用最大化作為中國金融制度變遷的決定性因素。但是在轉(zhuǎn)軌時期，即得利益集團與新生力量之間對市場規(guī)則制定權(quán)的競爭，已經(jīng)影響到了國家的決策(比如近期國家對某些過熱行業(yè)違規(guī)民營企業(yè)的查處，以及新的鼓勵民間投資的政策措施出臺，某種程度上表現(xiàn)出國家決策正在受到利益集團的影響)。國家不得不調(diào)整自己的決策行為，使之能更好地協(xié)調(diào)各利益集團之間的關(guān)系。因此，在現(xiàn)有國家理論的基礎(chǔ)上加入利益集團理論，能夠更好地解釋中國金融制度的變遷進程，以及為加速中國金融制度的變遷提出對策。

一、中國經(jīng)濟民營化與金融制度變遷的滯后性

非國有經(jīng)濟特別是民營經(jīng)濟的快速增長成為中國經(jīng)濟近年來最大的亮點。但是，由于中國金融制度變遷的滯后性，使得非國有經(jīng)濟獲得的金融支持與其對國民經(jīng)濟的貢獻極不協(xié)調(diào)。由此派生出了非正式金融體系的發(fā)展和正式金融體系中的金融資源浪費問題。中國人民銀行贛州市中心支行課題組(2001)已經(jīng)使用贛州地區(qū)的經(jīng)驗性數(shù)據(jù)，分析了金融制度變遷的滯后性給非國有經(jīng)濟帶來的負面影響，我們將在本文的第一部分進一步采用全國的數(shù)據(jù)對此進行全面分析。

(一)中國經(jīng)濟民營化與正式金融體系的所有制歧視

1.中國經(jīng)濟的民營化

自改革開放以來，我國不斷放寬非國有經(jīng)濟可進入領(lǐng)域，鼓勵非國有經(jīng)濟特別是民營經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)字，2003年我國非國有經(jīng)濟工業(yè)增加值達到21637億元，占全部工業(yè)增加值比重的%。如果加上第一、第三產(chǎn)業(yè)中的非國有經(jīng)濟增加值，則非國有經(jīng)濟比重將超過國有經(jīng)濟，成為我國國民經(jīng)濟的第一推動力量。圖一列出了1985—2002年間，非國有經(jīng)濟在我國工業(yè)部門中的地位和比重。

說明：非國有經(jīng)濟包括除國有及國有控制企業(yè)以外的集體經(jīng)濟、個體私營經(jīng)濟、“三資企業(yè)”及其他經(jīng)濟。由于統(tǒng)計口徑調(diào)整，1999年以后工業(yè)總產(chǎn)值數(shù)字與以前不可比。

正是由于非國有經(jīng)濟的迅速發(fā)展和在我國國民經(jīng)濟中的地位日益重要，因此有人提出了中國經(jīng)濟“民營化”的說法(陳雨露等，2004)。我們認為，盡管從結(jié)構(gòu)上看，國有經(jīng)濟仍然掌握著國民經(jīng)濟的核心部門，不過從國有與非國有經(jīng)濟的比重來看，現(xiàn)在提出中國經(jīng)濟具有民營化趨勢并不為過。今年1—7月，全國共完成固定資產(chǎn)投資27116億元，其中非國有部門完成投資11406億元，占%。實際上，非國有部門強勁的投資增長，已經(jīng)保持了很長一段時間。圖二展示了1985—2002年非國有經(jīng)濟投資增長情況。

圖二描述了1985年以來非國有經(jīng)濟投資總量及在國民經(jīng)濟中的比重變化情況。自1993年前后起，非國有經(jīng)濟開始迅速增長，并在2002年達到了總投資的%，超過了國有部門，成為我國投資增長的第一推動力量。

2.中國的金融抑制和所有制歧視

長期以來，中國金融體系承擔(dān)著某種財政功能，特別是對國有經(jīng)濟的財政補貼功能(張杰，1998；周立、胡鞍鋼，2001)。這一點，在改革后所以尤顯重要，主要原因在于國家為了保證改革過程中的體制內(nèi)穩(wěn)定，而不得不對國有部門提供持續(xù)的補貼(張軍，1997)。因此，國家直接控制下的金融體系，將金融資源的絕大部分配置給了國有部門。盡管國有部門的產(chǎn)出效率和產(chǎn)出總量，在整個國民經(jīng)濟中的重要性都在不斷下降。

正式金融體系對于國有經(jīng)濟部門的偏向，構(gòu)成了中國式的金融抑制。但與赫爾曼等人(1996)提出的金融抑制目標(biāo)完全不同的是，中國政府對于金融市場的直接干預(yù)，是為了實現(xiàn)社會穩(wěn)定，而不是培育國民經(jīng)濟的支柱性產(chǎn)業(yè)。加之政府、國有企業(yè)和國有銀行由于代理問題而引發(fā)的大量低效率，不可避免地造成了大量的資源浪費。根據(jù)周業(yè)安(1999)的估算，1992—1997年間，由于金融抑制而形成的貸款損失高達億元，總資金漏損達億元。兩項之和相當(dāng)于2003年我國金融機構(gòu)貸款余額的%。

圖三描繪了以國有工業(yè)為代表的國有經(jīng)濟總量增長趨勢，及同時期國有經(jīng)濟所獲得的信貸資金支持。從圖中可以看到，1995年以前，國有經(jīng)濟在充足的信貸資金支持下，保持了穩(wěn)定增長趨勢。但從1995年后，國有經(jīng)濟的增長幅度開始放緩，而與此同時國有部門所獲得的信貸資金總量卻沒有同步放緩，而是繼續(xù)迅速增長。由此反映出我國金融體系中存在的資源非市場化配置和國有部門資金使用效率低的問題。

國家對國有經(jīng)濟的金融支持，是以對非國有經(jīng)濟的所有制歧視為代價完成的。金融體系對非國有經(jīng)濟的歧視表現(xiàn)為限制非國有企業(yè)特別是民營企業(yè)進入信貸市場，限制非國有企業(yè)進入證券市場融資，以保證金融資源對國有部門的集中供給。非國有部門對國民經(jīng)濟增長的貢獻及其所獲得的信貸資金支持的比較，可以很清楚地說明這一點。據(jù)統(tǒng)計，金融機構(gòu)對非國有部門貸款占全部貸款的比例在1993年達到21%的高點以后，即一路下滑，到2002年這一比例已經(jīng)降到%的歷史低點(圖四)。

將圖一、二、三綜合比較，不難看出我國非國有部門的經(jīng)濟貢獻及其所獲金融支持之間的巨大差異。而且直至目前，金融體系對于非國有部門的歧視，仍然沒有根本性改變。

(二)中國金融制度變遷的滯后與非正式金融安排

1.中國金融制度的滯后性

中國金融體系從原來的人民銀行單獨行使全國金融職能，發(fā)展到現(xiàn)在的以人民銀行為中央銀行，以國有商業(yè)銀行為主體，政策性銀行與商業(yè)性銀行相分離的多元化銀行體系和初具規(guī)模的證券市場體系，經(jīng)歷了一個比較漫長的過程，而且自始至終，國家始終保持著對金融體系的控制。

最初，國家主要通過對人民銀行來控制全國的金融資源。1983年前后，經(jīng)濟的強勁增長和金融資源規(guī)模的迅速擴大，使得國家僅通過人民銀行已經(jīng)不能十分有效地控制全國的金融資源，于是陸續(xù)成立或恢復(fù)了工、農(nóng)、中、建四家國有銀行，這四家銀行分別代表國家負責(zé)不同領(lǐng)域金融資源的籌集、管理和分配，資源的最終支配者仍然是國家；1994年，國家成立了國家開發(fā)銀行、進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行，并提出國有專業(yè)銀行要向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化。但這里面的一個隱含的前提是，國有銀行的商業(yè)化不能妨礙國家對金融資源的直接控制，顯然國有銀行的商業(yè)化目標(biāo)與國家對金融體系的功能定位存在本質(zhì)沖突，而這實際上也成為國有銀行商業(yè)化進程緩慢的一個主要原因。時至今日，掌握著全國70%金融資源的國有銀行的商業(yè)化改革仍然在進行之中，盡管國家已經(jīng)制定了國有銀行股權(quán)多元化方案和具體的改革時間表，但是如果國家不肯放棄對金融資源的直接控制，改革的效果如何仍難以預(yù)料。

從證券市場發(fā)展進程來看，中國證券市場自建立之初的目標(biāo)就非常明確：為國有企業(yè)改革和發(fā)展籌集資金。實際上是國家從單純追求對國有經(jīng)濟的貨幣性支持轉(zhuǎn)向?qū)で筘泿判越鹑谥С趾妥C券性支持并存，以緩解國有銀行過度集中的金融風(fēng)險(張杰1998)。因此，證券市場與銀行體系的功能幾乎完全一樣，即為國有經(jīng)濟提供金融支持。從圖三可以發(fā)現(xiàn)，近10年來，國有經(jīng)濟所獲得的信貸支持呈快速增長趨勢，這一趨勢至今仍然沒有減弱。而且國家對國有經(jīng)濟的金融支持顯然與國有經(jīng)濟的效率無關(guān)?？傮w上看，我國金融體制改革落后于其他經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，金融市場的市場化程度，也低于其他要素和消費品市場。其核心表現(xiàn)就是前文所述的金融資源配置與國民經(jīng)濟部門貢獻的非對稱性，也就是金融體系的所有制歧視；以及由此派生的利率的非市場化決定。

2.中國非正式金融安排

非市場的組織形式常常隨著市場的缺失而出現(xiàn)(Arrow,1963)。在缺乏正式金融體系支持的情況下，中國非國有經(jīng)濟若要實現(xiàn)高速經(jīng)濟增長，就必須借助于非正式金融安排。非正式金融安排通常是指在正式金融體系之外發(fā)生的，不受監(jiān)管機關(guān)監(jiān)管的金融交易。實際上，多年來我國務(wù)類型經(jīng)濟部門投資的主要部分都來自于內(nèi)部積累和非正式金融安排(表一)。

數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》(2002)，中國統(tǒng)計出版社。

從表一可以發(fā)現(xiàn)，我國全社會固定資產(chǎn)投資最主要的資金來源是企業(yè)自籌和其他資金。貸款在企業(yè)融資中的比例基本維持在20%左右的水平。顯然，即便對于高利潤行業(yè)而言，企業(yè)在短時間內(nèi)靠自我積累湊足60—70%的投資資金，也是比較困難的。而且那樣會大大影響經(jīng)濟增長速度。因此企業(yè)必須通過自我積累和銀行信貸以外的渠道，籌措投資資金。更直接的數(shù)據(jù)來自于2002年中國第五次私營企業(yè)抽樣調(diào)查。根據(jù)調(diào)查的結(jié)果，中國私營企業(yè)的啟動資金中有%來自民間借貸，即非正式的金融安排。農(nóng)業(yè)和商業(yè)積累資金占%，銀行貸款僅占%。

史晉川等(1997)證明，民間金融比國有金融制度更適合于體制外產(chǎn)出增長的金融需要。Allen、Qian和Qian(2002)也利用官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)并分析了中國非正式金融體系的存在，他們認為這種基于個人信任的非正式金融安排應(yīng)該與正式金融體系一道得到發(fā)展。Montiel(1993)對一些欠發(fā)達國家的研究發(fā)現(xiàn)，在這些國家中非正規(guī)金融大約占其金融市場總量的33%到75%。在一些國家中，非正規(guī)金融已超越商業(yè)銀行而處于主導(dǎo)地位。非正規(guī)金融的規(guī)模某種程度上反映了一個國家金融抑制的程度，隨著金融抑制的減弱和消失，非正規(guī)金融的規(guī)模也會逐步縮小。杜朝運(2001)分析了中國農(nóng)村的非正式金融安排，他認為非正規(guī)金融只能是過渡性的制度安排，必然要被對應(yīng)于基礎(chǔ)制度的正規(guī)金融所取代。

非正規(guī)金融游離于正式金融體制之外，不受監(jiān)管機關(guān)限制管理，完全依靠個人信譽維系。這種近乎原始的金融活動注定要被現(xiàn)代化的正式金融體系所代替。

至于對應(yīng)于非國有經(jīng)濟部門的非正式金融安排，實際上是中國金融制度變遷滯后性的另一方面表現(xiàn)，它的規(guī)模也會隨著中國金融制度變遷的加速而縮小。

二、中國金融制度變遷滯后性的利益集團理論解釋

(一)對于中國金融制度變遷的已有解釋

中國經(jīng)濟改革始于政府主導(dǎo)的強制性制度變遷，政府控制著改革的總體方向和進程。原因是政府擁有相對于其他利益集團的絕對政治權(quán)力優(yōu)勢和資源配置權(quán)利優(yōu)勢(楊瑞龍，1993，1998；張宇燕何帆，1997)。因此有人認為，中國經(jīng)濟體制改革(當(dāng)然也包括金融制度的改革)取決于政府及其核心領(lǐng)導(dǎo)者的偏好及效用最大化(胡汝銀，1992)。金融制度變遷方面，張杰(1998)在金融制度變遷國家決定論的基礎(chǔ)上，提出了以諾斯的國家理論為基礎(chǔ)的國家效用函數(shù)，其核心內(nèi)容體現(xiàn)了國家追求金融資源支配權(quán)的偏好及相對應(yīng)的約束。林波(2000)進一步擴展了國家效用函數(shù)，增加了金融安全和金融資源使用效率等新的內(nèi)生變量。

對于中國經(jīng)濟和金融改革由國家主導(dǎo)的觀點，很早就有人提出異議。周其仁(1994)、楊小凱(1998)、張軍(1999)、張曙光(1999)、周業(yè)安(2000)均依循哈耶克的自生自發(fā)秩序理論傳統(tǒng)，將中國改革進程解釋為政府對于制定外生規(guī)則的逐步退出，和內(nèi)生規(guī)則對于外生規(guī)則的決定性地位逐步確立。杜恂誠(2000，2002)從經(jīng)濟史的角度，運用新制度經(jīng)濟學(xué)方法比較了我國近代史上市場自發(fā)的金融制度變遷和政府主導(dǎo)下金融制度變遷兩種路徑，從而展示了自由金融市場在制度變遷方面的優(yōu)勢。段銀弟(2003)運用制度經(jīng)濟學(xué)原理，對中國金融制度變遷的路徑和方向進行了描述。當(dāng)然，基于我們前面已經(jīng)提到的中國金融制度變遷的滯后特征，目前中國金融制度的變遷仍然是政府在起決定性作用。但是顯然政府已經(jīng)不是金融制度變遷方向和進程的唯一力量。

陸磊(2000)的研究證明，目前我國金融體系中少數(shù)國有機構(gòu)壟斷金融市場的格局，成為形成獨立利益集團的必要條件。利益集團掌握著足以影響政府決策的資源，并以此尋求自身利益。失去制約和監(jiān)督的利益集團活動，會對金融市場和消費者利益造成負面影響。

(二)中國金融制度變遷滯后性的利益集團因素

1.中國金融制度結(jié)構(gòu)的耐久性

在張杰(1998)提出的國家直接控制金融資源支持國有經(jīng)濟增長的要求已逐步放松的情況下，金融制度體系卻并沒有及時響應(yīng)和發(fā)生積極轉(zhuǎn)變，非國有部門融資困難的狀況沒有根本性改變。金融制度變遷仍明顯滯后于與其相聯(lián)接的投融資制度、企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的變遷。根據(jù)諾斯(1990)、青木(2000)等人的觀點，整體性制度安排能夠經(jīng)受住環(huán)境的變化，而表現(xiàn)出耐久性，最重要的原因是制度按照維持現(xiàn)狀的方式根據(jù)參與人的政治權(quán)力和技能賦值，使現(xiàn)行制度下的即得利益者能夠擁有維持現(xiàn)狀的資源和能力。此外，制度化和參與人能力發(fā)展的反饋機制也進一步強化了制度的耐久性。中國漸進改革中形成的即得利益集團，具有阻礙改革進一步深化的動機和能力，而這無疑大大減緩中國的改革進程(Sachs胡永泰楊小凱，2003)。

2.中國的“政治銀行家”集團與“政治企業(yè)家”集團

根據(jù)奧爾森(1965)和斯蒂格勒(1971)的研究，產(chǎn)業(yè)監(jiān)管制度主要是為特定利益集團服務(wù)，而不是為公眾服務(wù)的。如果利益集團的規(guī)模足夠小，那么集團就有充分的激勵去影響政策制定者，以制定有利于自己的監(jiān)管制度。正如陸磊(2000)的研究所發(fā)現(xiàn)的，中國金融市場由少數(shù)金融機構(gòu)壟斷，這些機構(gòu)完全可以組成獨立的利益集團，并采取行動影響政策制定者，使其制定的制度更有利于該集團。

中國的國有銀行和國有企業(yè)的多重目標(biāo)，以及其所存在的嚴重的委托——代理問題，使其領(lǐng)導(dǎo)者具有“政治銀行家”和“政治企業(yè)家”特質(zhì)。

二者的效用函數(shù)具有很大相似性，既追求貨幣收益(與銀行和企業(yè)效益掛鉤的個人收入)也追求非貨幣收益(權(quán)力、政治支持、社會聲譽等等)。改革開放以來，中國的政治銀行家所承擔(dān)的主要任務(wù)是保證對國有經(jīng)濟的金融支持，國家對銀行自身效益指標(biāo)要求相對弱化。因此按照上級指令分配金融資源，成為政治銀行家的核心任務(wù)，任務(wù)完成情況決定了其非貨幣收益的多少。而在金融資源分配過程中的個人非正規(guī)貨幣收益，也決定了政治銀行家的貨幣收益總量。在青木(2000)的分析框架下，由舊體制長期培養(yǎng)出來的政治銀行家，已經(jīng)習(xí)慣于舊金融制度下國有銀行的角色定位和個人利益分配結(jié)構(gòu)，其個人知識和技能的發(fā)展，也與這種定位和利益分配結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。政治銀行家成為舊制度的堅定捍衛(wèi)者。當(dāng)政治銀行家群體目標(biāo)一致，掌握了足以影響政策制定者決策的資源，并且規(guī)模足夠小的時候，就有可能形成政治銀行家集團，共同行動以阻礙金融制度向不利于自己的方向變遷。

作為國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的政治企業(yè)家，已經(jīng)習(xí)慣了現(xiàn)行金融制度下金融機構(gòu)對國有企業(yè)長期的無效率金融資源供給。金融制度任何市場化變遷，都會改變有利于國有企業(yè)的金融資源配置格局。因此政治企業(yè)家也有充分動機形成一致行動，影響政治決策。只不過由于政治企業(yè)家群體規(guī)模較大，難以控制廣泛的“搭便車”現(xiàn)象，因此政治企業(yè)家不易形成有效率的利益集團。不過，隨著國有企業(yè)數(shù)量的逐步減少和大型國