中國元首制度

第四章元首制度

教學(xué)要點：元首的產(chǎn)生.任期.名稱及職權(quán).中華民國元首制的特點教學(xué)時數(shù)：2課時

教學(xué)重點：元首的產(chǎn)生.名稱.職權(quán)

教學(xué)難點：中華民國元首制的變化的緣由根本要求：

理解：中華民國元首產(chǎn)生和任期所反映的政治斗爭；虛權(quán)元首與實權(quán)元首的主要區(qū)分.《發(fā)動戡亂時期臨時條款》與總統(tǒng)制的關(guān)系

把握：南京國民政府主席元首制的實權(quán)元首和虛權(quán)元首消滅的緣由.中華民國元首制的特點

教學(xué)內(nèi)容：

第一節(jié)元首的產(chǎn)生和任期

武昌起義，各省爭相獨立，在1911年12月29日，各省都督府代表在南京組織總統(tǒng)選舉會，依據(jù)每省一票，得票滿2／3以上中選的原則，17省代表投票，孫中山以16票中選為臨時大總統(tǒng)，黎元洪中選為副總統(tǒng)。這是在戰(zhàn)時狀態(tài)消滅的選舉元首，雖然還說不上是民主選舉，但已經(jīng)有了現(xiàn)代選舉制的內(nèi)涵，而且孫中山是自稱以“公仆”的身份向全國宣誓的?！耙試以锥苑Q?公仆?，充分顯示了資產(chǎn)階級共和國和封建帝制的根本區(qū)分。對兩三千年來始終受著?天子?、

?君父?一類哄騙的中國人民來說，實在是耳目一”。

由于各省都督府代表有議在先，假設(shè)袁世凱反正，即公舉為臨時大總統(tǒng)，因此孫中山的臨時大總統(tǒng)的任期就是袁世凱反正擁護共和之時。1912年2月14日，袁世凱逼迫宣統(tǒng)皇帝退位；2月15日，臨時參議便組織臨時大總統(tǒng)選舉，還是實行每省一票的原則，全都選舉袁世凱為臨時大總統(tǒng)，依法重改選黎元洪為副總統(tǒng)；3月10日，袁世凱在北京宣誓就職。這樣號稱選舉，實質(zhì)是政治交易產(chǎn)生的臨時大總統(tǒng)，依據(jù)《中華民國臨時約法》規(guī)定，在10個月內(nèi)由臨時大

總統(tǒng)召集國會，由國會制定憲法，憲法公布后，選舉正式大總統(tǒng)以組織正式政府，因此任期最多為10個月。

為了限制袁世凱專制，1912年8月，同盟會改組為國民黨，在宋教仁主持下，為爭取在國會成為第一大黨而努力，最終在第一屆國會選舉中獲勝，國民黨成為國會中的多數(shù)黨。宋教仁以組織國民黨的責(zé)任內(nèi)閣為己任，拒絕袁世凱的收買，結(jié)果被袁世凱指使趙秉均派殺手在上?；疖囌舅虤ⅰ?shù)月之后，孫中山發(fā)動的“二次革命”失敗，孫中山、黃興等革命黨人被迫流亡日本。袁世凱并沒有因

此馬上解散國會，而是強迫國會選舉他為正式大總統(tǒng)。1913年10月6日，國會議員在刺刀的威逼下，選舉袁世凱為中華民國第一屆大總統(tǒng)。臨時大總統(tǒng)存在不到22個月，就在陰謀和暴力相結(jié)合的政治斗爭中下臺了。1913年10月5日由國會通過的《大總統(tǒng)選舉法》規(guī)定：大總統(tǒng)任期為5年，可以連選連任，但連任以一次為限。在資格上規(guī)定：“中華民國人民，完全享有公權(quán)，年滿四十歲以上，并居住在國內(nèi)十年以上者，得被選為大總統(tǒng)”。在選舉上規(guī)定：由兩院議員組成的總統(tǒng)選舉會有成員3／4以上出席，以無記名投票的方式投票，得票滿3／4以上者中選。如無人中選，須再次投票，仍無人中選，則以其次次投票時得票多者二人進(jìn)展第三次投票，以得票過半數(shù)者中選。上述規(guī)定，在確定程度上限制了海外歸來的革命黨人被選舉為大總統(tǒng)，但同時也限制了袁世凱所期望的終身制，所以在1914年12月29日公布的《修正大總統(tǒng)選舉法》中，對相關(guān)的條目進(jìn)展修訂。這樣，大總統(tǒng)的選舉資格改為在國內(nèi)居住20年以上，大總統(tǒng)任期改為1

0年，得連選連任，并不受連任次數(shù)限制。在選舉程序上，改為由兩院議員互選

的100名人組成的總統(tǒng)選舉會選舉，由現(xiàn)任大總統(tǒng)推舉三人參選，“大總統(tǒng)選舉會，除就被推舉三人投票外，得對現(xiàn)任大總統(tǒng)投票”，投票改為記名，以得票滿投票人2／3以上中選。這種程序已經(jīng)為袁世凱中選終身大總統(tǒng)鋪平了道路，同時在他合法運用推舉權(quán)下，也可以走向“合法”世襲了。即便如此，也不能滿足袁世凱的愿望，竟然黃袍加身，當(dāng)起了皇帝。

1916年6月6日，袁世凱一命歸西，留下一個破爛的攤子，一群野心家則赤膊上陣，為爭奪這個攤子打得不行開交。袁世凱一死，實際上已經(jīng)形成軍閥割據(jù)，但在北京爭奪中心領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的，主要是三個派系，即以段棋瑞、徐樹錚為首的皖系，以馮國璋、曹錕、吳佩孚為首的直系，以張作霖為首的奉系。他們到底不如袁世凱有勢力和影響，所以不敢從形式上徹底否認(rèn)們臨時約法》，只是在《臨時約法》的旗幟下，實行他們認(rèn)為便利的形式來操作程序。

1916年6月7日至1917年6月30日，是皖系把握實權(quán)與擁有虛名的大總統(tǒng)進(jìn)展明爭暗斗，即所謂的“府院之爭”時期。袁世凱死后，副總統(tǒng)黎元洪繼任大總統(tǒng)，恢復(fù)國會和1912年的官制，實行責(zé)任內(nèi)閣。黎元洪自身沒有什么勢力，僅僅是徒擁虛銜的元首，而皖系首領(lǐng)段祺瑞擔(dān)當(dāng)國務(wù)總理，憑借武力，獨攬實權(quán)，最終雙方?jīng)_突激化。1917年5月23日，黎元洪下令免去段祺瑞的總理職務(wù)，

6月13日解散國會。皖、直系的軍閥借機宣稱獨立，向黎元洪施壓，長江巡閱

使張勛作為調(diào)停人，率領(lǐng)5000辮子軍人京，卻于6月30日發(fā)動政變，擁立清廢帝。

其次節(jié)元首的名稱和職權(quán)

依據(jù)現(xiàn)代政府理論，國家元首在國家體系中，有擁有行政職責(zé)和沒有行政職責(zé)之分，因此有虛權(quán)和實權(quán)之別。一般來說，兼任行政職責(zé)而確實能夠指揮政務(wù)者為實權(quán)元首；不兼任行政職責(zé)，僅在名義上代表國家的為虛權(quán)首領(lǐng)。從中華民國進(jìn)展歷史來看，其元首的名稱和職權(quán)相當(dāng)混亂，同一名稱則有實權(quán)和虛權(quán)之別，同一制度卻有不同的實際內(nèi)容，一切都以政治權(quán)術(shù)為核心，以政治和軍事勢力為依托。

一、臨時大總統(tǒng)

依據(jù)《中華民國臨時政府組織大綱》(1911年10月13日通過)規(guī)定：臨時大總統(tǒng)“有統(tǒng)治全國之權(quán)”，“有統(tǒng)率海陸軍之權(quán)”，“得參議院同意，有宣戰(zhàn)、媾和及締結(jié)條約之權(quán)”，制定官制官規(guī)、任免文武職員、任命國務(wù)各員及外交使節(jié)等權(quán)也須得參議院通過，但參議院制定法律須交臨時大總統(tǒng)公布，如不同意，得交回參議院復(fù)議。從某種意義來說，這時的臨時大總統(tǒng)是實權(quán)的國家元首，兼任政府首腦，軍事最高統(tǒng)帥，在沒有設(shè)立法機關(guān)的狀況下，所公布的命令具有法律效力，對參議院也有督責(zé)權(quán)。

依據(jù)《中華民國臨時約法》規(guī)定，臨時大總統(tǒng)擁有國家元首的地位，規(guī)定的職權(quán)有14條，主要是：代表臨時政府，總攬政務(wù)，公布法律；為執(zhí)行法律或基于法律之委任，得公布命令，并得使公布之；統(tǒng)率全國陸海軍；得依法律宣告戒嚴(yán)等。但臨時大總統(tǒng)制定的官職官規(guī)、任免文武官員、對外宣戰(zhàn)媾和以及締結(jié)條約、宣告大赦等重要事項，必需經(jīng)參議院議決或同意。除此之外，臨時大總統(tǒng)提。出的法律案、公布法律、公布命令時，必需有國務(wù)員副署方能生效。另外，參議院對臨時大總統(tǒng)有彈劾權(quán)，彈劾后，由最高法院組織特別審判庭審理。依據(jù)這種規(guī)定，臨時大總統(tǒng)是虛權(quán)的國家元首，必需通過責(zé)任內(nèi)閣來實現(xiàn)治國的權(quán)力。臨時大總統(tǒng)被限制在有限的權(quán)力范圍，固然引起專制欲極強的袁世凱不滿，在幾

個月之間，他蔑顧法規(guī)，連連更換內(nèi)閣總理，把內(nèi)閣變成自己掌中之物，非但內(nèi)閣不能限制他，他卻可以隨時踢開內(nèi)閣，其權(quán)力大為膨脹。

二、大總統(tǒng)

在大總統(tǒng)的名義下，也有實權(quán)和虛權(quán)之分。“我們知道袁氏是一個貪戀最高名位，乘機竊權(quán)的人；而他竊取權(quán)位的術(shù)策，起初總是務(wù)求實在，不露形跡，必等實權(quán)完全把握在手中，然后才露出真面來；他推倒清室，攫取總統(tǒng)，是用的這種方法，圖謀帝制，也是用這種方法”。袁世凱是在增修《臨時約法》的狀況下就職大總統(tǒng)的，其增修的7項是：(1)外交大權(quán)應(yīng)歸諸總統(tǒng)，凡宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約，毋庸經(jīng)參議院同意。(2)總統(tǒng)制定官制官規(guī)及任用國務(wù)員、外交使節(jié)，毋庸經(jīng)參議院同意。(3)承受總統(tǒng)實權(quán)制。(4)正式憲法應(yīng)由國會以外之國民會議

制定，由總統(tǒng)公布，正式憲法之起草權(quán)亦應(yīng)歸于總統(tǒng)及參議院。(5)人民公權(quán)之褫奪恢復(fù)，總統(tǒng)應(yīng)自由行之。(6)總統(tǒng)應(yīng)有緊急命令權(quán)。(7)總統(tǒng)應(yīng)有財政緊急處分權(quán)。在這種前提下，袁世凱公布了《中華民國約法》，也就是“袁記約法”。依據(jù)“袁記約法”，廢除責(zé)任內(nèi)閣，實行總統(tǒng)制。大總統(tǒng)為國家元首，總攬統(tǒng)治權(quán)。大總統(tǒng)公布與法律同等效力的教令、締結(jié)條約、宣告大赦等要經(jīng)立法院同意，但立法院始終沒有成立，則由參議院代行其職權(quán)，而“袁記約法”規(guī)定參議院“依大總統(tǒng)之詢問，審議重要政務(wù)”，實際上是大總統(tǒng)的詢問機構(gòu)。廢除國務(wù)院之后，袁世凱在總統(tǒng)府內(nèi)設(shè)政事堂、大元帥統(tǒng)率辦事處、翊衛(wèi)處等機構(gòu)，將實際政務(wù)都收歸總統(tǒng)府?！霸浖s法”還規(guī)定大總統(tǒng)制定官制、官規(guī)，任命文武官員，宣戰(zhàn)、媾和、締結(jié)條約(變更領(lǐng)土和增加人民負(fù)擔(dān)者除外)等不受立法機構(gòu)限制的權(quán)力。實際上是幾乎將全部權(quán)力都?xì)w納到袁世凱一人之手，無君主之名，而有君主之實。

袁世凱死后，“袁記約法”被廢除，其后繼者根本在《臨時約法》的范圍內(nèi)行使職權(quán)，是虛權(quán)的國家元首。但“軍閥政府的特點是以軍權(quán)為中心，由軍權(quán)支配一切，政治只是軍事的附庸。因此，北洋政府的大總統(tǒng)有時屬于最大的軍閥頭目直接居位，則不只內(nèi)閣制無從發(fā)揮作用，甚至連形式也不存在，總統(tǒng)的權(quán)力可以無限擴張(如袁世凱)。假設(shè)由幾派軍閥頭目分掌權(quán)力，則不免發(fā)生?府院之爭?，而以實力的大小來定勝敗(如段祺瑞之于黎元洪、馮國璋)。假設(shè)大總統(tǒng)是由幾派軍閥相持不下而臨時妥協(xié)來支持傀儡，則只能各方面應(yīng)付以求茍全，看最大實力者的眼色行事?？傊悍缮系目偨y(tǒng)和事實上的總統(tǒng)有很大的距離，就制度來說明只能反映局部的乃至外表的某些狀況，因此無法用制度來表述這一時期大總統(tǒng)的

職權(quán)。

1921年4月在廣州成立中華民國政府中，孫中山為大總統(tǒng)，后世稱之為“格外大總統(tǒng)”。既然是“格外大總統(tǒng)”，固然不受《臨時約法》的限制，更何況“格外大總統(tǒng)”是在集權(quán)的狀況下消滅的，所以是實權(quán)元首。

三、臨時總執(zhí)政

臨時總執(zhí)政是北洋軍閥以重造“法統(tǒng)”的名義設(shè)立的臨時政府元首。依據(jù)《中華民國臨時執(zhí)政府制》的規(guī)定：臨時總執(zhí)政總攬軍民政務(wù)，統(tǒng)率海陸軍，對外代表中華民國，任命國務(wù)員，召開國務(wù)會議議決國務(wù)。此外還規(guī)定了臨時總執(zhí)政在行使職權(quán)時，必需有國務(wù)員副署，但國務(wù)員的任命歸臨時總執(zhí)政，副署也就成為形式。制度設(shè)計是沒有任何限制的元首專制制，“在外表上執(zhí)政不是總統(tǒng)，實際上執(zhí)政的職權(quán)絕無限制，比起以前的總統(tǒng)米，要自由得多了。不過段祺瑞現(xiàn)在已

經(jīng)失去運用這種職權(quán)的力氣，一方面被各派武力所宰制玩弄，一方面中國國民黨人不信任他”，制度與現(xiàn)實完全脫節(jié)。

四、大元帥

依據(jù)法規(guī)，大元帥是在特別條件下消滅的實權(quán)元首。在1917年、1920年、1923年，孫中山三次就任大元帥，1925年胡漢民代理大元帥，除第一次是在格外國會記名投票選舉之外，其余都是在特別狀況下消滅的。雖然大元帥在名義上是集行政、立法、司法、軍事等權(quán)力于一身，但“當(dāng)時廣東的大元帥府，里里外外，無處不是敵人；內(nèi)部的驕兵悍將，東南兩路軍閥，短視的商民，帝國主義的金錢、武器和陰謀，四方八面壓迫著”，不行能做到真正的集中權(quán)力。

1927年6月18日，張作霖自稱“中華民國陸海軍大元帥”，還公布《中國軍政府組織令》，規(guī)定大元帥代表中華民國行使統(tǒng)治權(quán)，統(tǒng)率海陸軍，直命國務(wù)總理和各部總長，國務(wù)院和各部是關(guān)心大元帥執(zhí)行政務(wù)的機關(guān)，儼然裁者自居，也不要什么法律依據(jù)，純粹是軍閥強權(quán)蔑法的表現(xiàn)。

五、總裁會議

總裁會議是在西南軍閥相互爭斗時消滅的集體元首制。1918年5月4日中山向格外國會通電辭職，但是軍政府改組到了成為事實的時期，格外國會大元帥制改為七總裁合議制，由七總裁中公推一人為主席總裁。依據(jù)國會非議通過的《修正軍政府組織大綱》，總裁會議代表軍政府總攬政務(wù)，有軍隊統(tǒng)治權(quán)、任免文武官吏權(quán)、外交權(quán)，其下設(shè)的政務(wù)院為總裁會議的執(zhí)行機關(guān)。“外表上很昭示一種大公的形式，但是實際上的重心全在桂系。而隱于桂系幕下，假岑春煊為偶像，

持之為舞”的集體元首制只不過是桂系反對孫中山集權(quán)，企圖實行個人專制制的工具。

六、國民政府委員會

國民政府委員會是在孫中山去世之后，廣州軍政府被迫實行的集體元首1925年1月，汪精衛(wèi)在其次次全國代表大會上報告說：“總理逝世之后，本不復(fù)有總理了，推之以黨治國的理論，則國家亦不復(fù)有元首了。而且就現(xiàn)世說，也推委員制為比較好”。在這種方針下，1925年7月1日公布的《國民組織法》中規(guī)定；

“國民政府受中國國民黨之指導(dǎo)與監(jiān)視，掌理全國政務(wù)，員假設(shè)干人組織會議”。1

927年3月30日，武漢國民政府公布的《修正中華民府組織法》更明確地規(guī)定，“國民政府受中國國民黨執(zhí)行委員會之指導(dǎo)與監(jiān)理全國政務(wù)”，“未經(jīng)中心執(zhí)行委員會議決之重要政務(wù)，國民政府無權(quán)執(zhí)行”樣，國民黨中心是決策機構(gòu)，國民政府僅是國民黨中心的執(zhí)行機構(gòu)，因此國府委員會僅在名義上具有立法、司法、行政等權(quán)力，是虛權(quán)的集體制元首。

七、國民政府主席

國民政府委員會有主席1名，地位與其他委員公正，僅負(fù)責(zé)召集和主持會

議。武漢軍政府為限制專制，取消了主席制。1927年4月至1948年5月，南京政府的國民政府主席有實權(quán)元首和虛權(quán)元首兩種狀況。

1927年4月18日在南京成立的國民黨政府，沒有對廣州國民政府公布的《中華民國國民政府組織法》進(jìn)展修改，照舊實行委員合議制，僅以胡漢民為首主持。這時的國民黨政府雖然在名義上實行委員合議制，實際已經(jīng)向個人專制過渡。1

928年2月7日國民黨政府公布的《中華民國國民政府組織法》規(guī)定：國民政府

以中心執(zhí)行委員會推舉之委員假設(shè)干人組成，并推定其中5人一7人為常務(wù)委員，

于常務(wù)委員中推1人為主席。即日，譚延閩被推定為國民政府主席，按規(guī)定，主席權(quán)限是有限的，不能在國家公布的各種文書上單獨署名，實行的是委員和主管部長連署制。

1928年10月3日公布的《國民政府組織法》規(guī)定：國民政府主席為中華民國海陸空軍總司令，代表國民政府接見外使并進(jìn)展或參與國際典禮，為國務(wù)會議主席，與五院院長在經(jīng)國務(wù)會議議決公布之法律和議決公布之命令上共同署名；主席因事故不能執(zhí)行職務(wù)時，由行政院院長代理。這樣，國民政府主席的職權(quán)明顯擴大了。10月8日，國民黨中心執(zhí)行委員會常務(wù)委員會第173次會議選任蔣介石為國民政府主席。1930年11月8日，蔣介石又被推為行政院院長，這樣“蔣介石集中心執(zhí)行委員會常務(wù)委員(時中常會不設(shè)主席)、中心執(zhí)行委員會政治會議主席、國民政府主席、中華民國陸?？哲娍偹玖睢⑿姓洪L五高職于一身，黨政軍三大權(quán)于一己”。在派系林立的國民黨內(nèi)，他當(dāng)時也還未擁有完全專制的勢力。經(jīng)過國民黨上層的猛烈競賽，蔣介石不得不讓出國民政府主席位置，元首制也隨之發(fā)生根本變化。1931年12月15日，蔣介石迫于國民黨派系的壓力，不得不

辭去國民政府主席本兼各職，12月30日就公布了經(jīng)過修改的《國民政府組織法》，明確規(guī)定國民政府主席不負(fù)政治責(zé)任，僅剩下作為國家禮儀活動的代表和象征，變成名副其實的虛權(quán)元首。1

943年8月1日，林森病故，行政院長蔣介石“依法”代理國民政府主席。為適應(yīng)人事的重大變動，9月10日，便通過和公布了《修正國民政府組織法案》。在這個法案中明確規(guī)定：國民政府主席為中華民國元首，對外代表中華民常由國民黨中心執(zhí)行委員會選任；五院院長、副院長，由國民政府主席提請國民黨中心執(zhí)行委員會選任；國民政府主席對國民黨中心執(zhí)行委員會負(fù)責(zé)，五院院長對國民政府主席負(fù)責(zé)，憲法實施后，依法中選之總統(tǒng)就任，始能解職。9月13日，蔣介石中選為國民政府主席兼行政院院長，而他本人原來就是國民黨總裁。于是乎，就消滅國民黨總裁蔣介石提名國民政府主席蔣介石，國民政府主席蔣介石提名行

政院院長蔣介石；行政院院長蔣介石對國民政府主席蔣介石負(fù)責(zé)，國民政府主席蔣介石對國民黨總裁蔣介石負(fù)責(zé)；國民政府主席蔣介石因故不能視事，由行政院院長蔣介石代理之。其專制統(tǒng)治在此表現(xiàn)可謂到達(dá)極至，還美其名曰共和國體制。

八、總統(tǒng)

南京政府覆滅前實行的是總統(tǒng)制。依1948年5月5日公布的《中華民國憲法》規(guī)定，總統(tǒng)的主要職權(quán)有：(1)軍令權(quán)。得統(tǒng)率陸?？哲姡娬?quán)屬行政院所屬的國防部，國防部對立法院負(fù)責(zé)。(2)公布法令權(quán)，但須有行政院院長副署。(3)外交權(quán)，得行使締結(jié)條約及宣戰(zhàn)媾和權(quán)，但須受行政院會議和立法院及國民大會的限制。(4)宣布戒嚴(yán)權(quán)，但須經(jīng)立法院通過或追認(rèn)。(5)赦免權(quán)，但須行政院會議及立法院會議打算之。(6)任免權(quán)，國家文武官員由總統(tǒng)任免，但須

受立法院、監(jiān)察院的限制及行政院副署權(quán)的限制。(7)權(quán)限裁判權(quán)，得解決院與院之間的權(quán)限爭議之事。

可以看出，總統(tǒng)的職權(quán)很廣泛，但沒有實際的權(quán)力，蔣介石自然不情愿當(dāng)這個虛權(quán)的國家元首。于是，蔣介石的親信在所謂的國民大會上通過《發(fā)動戡亂時期臨時條款》，賜予總統(tǒng)緊急命令權(quán)，總統(tǒng)行使這樣的權(quán)力其效力已經(jīng)超過憲法，固然是擁有巨大實權(quán)的總統(tǒng)，“不僅與內(nèi)閣制國家，垂拱無為之元首不同，與總統(tǒng)制國家之總統(tǒng)僅為行政首長之身份者，亦有差異”，使他的個人專制權(quán)力上升到頂點。

949年1月21日，蔣介石在軍事潰敗和內(nèi)外交困的重重逼迫下，宣布“引退”，由副總統(tǒng)李宗仁代行總統(tǒng)之職。只講“引退”，沒有講辭職，所以沒有按法律履行權(quán)力轉(zhuǎn)交儀式，這就為他有朝一日回來重掌權(quán)打下了伏筆。

第三節(jié)中華民國元首制的特點

中華民國存在的38年間，其元首制可謂變化多樣，消滅過個體元首制、集體元首制，有過實權(quán)元首，也有過虛權(quán)元首，其名稱也多種多樣。從政治制度角度來看，消滅這種狀況的緣由，可以說是中國傳統(tǒng)政治體制向現(xiàn)代政治體制演化道路的迂回曲折。同時也是移植西方政治制度試驗的迭連挫折。

從歷史進(jìn)展的角度來看，中華民國有五個歷史轉(zhuǎn)折期：即1912—1920年是專制向共和制的轉(zhuǎn)折期，1921—1927年是革命力氣形成進(jìn)展期，1927—1936年是政治力氣分裂期，1937—1945年是國共合作抗日和民方法識進(jìn)展期，194

6—1949年是舊中國向中國轉(zhuǎn)變期。歷史現(xiàn)象格外簡潔，政治斗爭猛烈，社會

進(jìn)展曲折，在中華民國元首制的進(jìn)展變化過程中表現(xiàn)格外突出：

第一，虛偽的元首選舉形式總是以軍事勢力為后盾的，也就打算了中華民國元首制的變化總是隨軍權(quán)易手而轉(zhuǎn)移。

大總統(tǒng)作為北洋政府的國家元首，產(chǎn)生的方式是“選舉”，并在形式上規(guī)定任期和繼任制度，但在事實上卻沒有一位元首是公正選舉出來的，也沒有一位元首能夠依法任滿而正常改選，而歷任元首在實權(quán)和虛權(quán)之間徘徊，也都是以軍事勢力為轉(zhuǎn)移的，所以稱為北洋軍閥政府。從北洋政府的元首制的進(jìn)展變化，可以看出當(dāng)時雖然還掛著“中華民國”的招牌，號稱“共和”，實際上都是以軍事勢力為后盾的。不管是出自推選還是賄選的元首，都是在強權(quán)保護之下，依仗強權(quán)的庇護上臺的。一旦失去軍事勢力，這些元首便成為傀儡或階下囚。為此，大小軍閥無不以進(jìn)展自己的軍事力氣為首要目標(biāo)，而支持軍隊的給養(yǎng)和裝備需要大量的財力，因此必需取得確定外國的支持，于是，他們毫無例外地對外卑躬屈膝，不惜出賣國家和人民的利益，對內(nèi)則實行恐驚統(tǒng)治，不擇手段地擴展財源，殺人放火，

販毒走私。剛剛從專制統(tǒng)治下解脫出來的中國人民，非但沒有享受到“共和”的好處，卻陷入軍閥專制的黑暗統(tǒng)治之中。

蔣介石走向?qū)Ｖ浦?，完全憑借軍事實力。在抗日戰(zhàn)斗之前，他以武力把國民黨內(nèi)各派政敵，如西山會議派、改組振、胡漢民派等趕下臺，又在軍閥戰(zhàn)斗中擊敗桂、馮、閻等地方實力派。在政治和軍事斗爭中，蔣介石獲得了很高的聲譽，也得到很多人的擁護，在大致掌控全局的前提下，其首領(lǐng)的地位得以確立。

1938年3月，在武漢召開的國民黨臨時全國代表大會，決議“確立首領(lǐng)制度”?設(shè)

置國民黨總裁。蔣介石膺任國民黨總裁后，成為國民黨名副其實的最高首領(lǐng)。而在國民黨以黨統(tǒng)政的原則下，亦成為全國最高行政首領(lǐng)。再加上其軍事統(tǒng)帥權(quán)，使得當(dāng)時中國的黨、政、軍大權(quán)全掌控于蔣氏一入之手，歸于一元化的領(lǐng)導(dǎo)”

其次，軍閥割據(jù)和派系林立是中華民國元首制缺乏穩(wěn)定的主要緣由。

從辛亥革命成功到袁世凱取得政權(quán)，都沒有實質(zhì)上的統(tǒng)一，由于帝國主義劃分勢力范圍而培育的大大小小地方軍閥，始終是分割一方，而袁世凱死后，由于缺少確定的實力，便進(jìn)入軍閥割據(jù)混亂時代。聲稱以“武力統(tǒng)一”的軍閥，號稱

“恢復(fù)法統(tǒng)”，爭奪元首的位置，期望高踞實權(quán)元首。主見“聯(lián)省自治”和“護法”的

軍閥，既然得不到元首的位置，便期望消滅虛權(quán)元首。軍閥內(nèi)局部裂或勢力相當(dāng)，都想分—杯羹，就寄期望于實行集體元首制。在這種狀況下，實行什么模式的元首制都絕不能令全部軍閥滿足，必定是政治奪權(quán)、武力奪位連續(xù)不斷。在猛烈政爭和猛烈內(nèi)戰(zhàn)聲中，元首制焉能保持穩(wěn)定。1924年以前，“中國政治問題外表上所爭的，只是一個?法?字。自所謂法統(tǒng)恢復(fù)后，那些坐在法統(tǒng)椅子上的先生們演出賣身的活劇，制成一部?遮羞的憲法?，從今沒有人理睬這個?法?字了”。1924年

1月，“中國國民黨在廣州開第一次全國代表大會，宣告改組，可說是中國政治

局面的開頭”。改組的國民黨實際上并不團結(jié)，國民黨各派和南方軍閥勢力都很強大，各不相讓，只是由于孫中山的個人威信，才牽強確立了首領(lǐng)制，以維持外表上的全都。而孫中山的過早去世，使尚未統(tǒng)一的國民黨的派別之爭外表化，軍閥之爭公開化。

在派別簡潔、軍閥分據(jù)的政治和社會背景下，蔣介石漸漸建立起自己的嫡系部隊。蔣介石使用這些嫡系部隊，“不僅是為了對抗外敵，更直接的目的是為了應(yīng)付地方軍閥和共產(chǎn)黨軍隊，而蔣介石劃分嫡系與非嫡系的標(biāo)準(zhǔn)是是否忠于他本人。這就使其嫡系部隊成為一支脫離社會、脫離國家，只聽從蔣介石一人，支撐蔣介石個人政治權(quán)力的軍隊。其結(jié)果是不僅加深了嫡系與非嫡系的地方軍隊之間的沖突，同時，由于不能完全按功行賞，也使嫡系部隊之間沖突重重，相互傾

軋”。在這種狀況下，實權(quán)元首與虛權(quán)元首的轉(zhuǎn)變在很大程度上取決于派系斗爭的結(jié)果，也取決于蔣介石自身實力的興衰。

第三，無論是南方政權(quán)，還是北洋軍閥政權(quán)，元首制進(jìn)展變化過程都右一樣的特點，那就是向集權(quán)制進(jìn)展。

在國家處于四分五裂的狀況下，沒有寬闊人民群眾的參與，空談民主制是不行能完成統(tǒng)一的，而在沒有民主制作為根底，走向集權(quán)，乃是當(dāng)時的大趨勢。中華民國初建時，民主共和的社會根底薄弱，“人民以習(xí)專制久，茫然不知共和為何事，內(nèi)閣、議會為何物”。很多鼓吹共和的人其實也不知共和制度應(yīng)當(dāng)是什么樣子，更不知道應(yīng)當(dāng)實行什么步驟，從什么渠道來建立共和制度。舊官僚和軍隊支撐的軍閥政治勢力，在政治權(quán)力構(gòu)造中照舊占據(jù)主導(dǎo)地位。在這種社會背景和政治條件下，專制主義照舊有很大的市場，集權(quán)政治體制就會得到認(rèn)可。然而，這總不過是一時假象，隨著社會的進(jìn)展，人民群眾生疏的進(jìn)步，對共和制度確實立，卻使人們看到期望，尤其是在揭橥“科學(xué)”和“民主”主見的“五四”啟蒙運動的興起，漸漸形成了以保守主義、自由主義和激進(jìn)主義為代表的三大思想理論和政

治派別，各派政治力氣也都在激切探討中國政治進(jìn)展的出路。蔣介石所要建立的是集權(quán)主義的專制政治模式，資產(chǎn)階級自由主義者主見建立的是英美式的政治模式，共產(chǎn)黨則選擇了蘇聯(lián)式的社會主義進(jìn)展模式。

資產(chǎn)階級自由主義者的主見是在缺乏社會根底和政治實力的狀況下提出，其最終失敗也是必定的?！扒嗄陮O中山承受的是民族文化教育，封建文化不行能不滲入他的心田。孫中山所代表的中國資產(chǎn)階級與封建階級有著千絲萬縷的聯(lián)系，傳統(tǒng)政治的影響難以避開”蔣介石則聲稱：“本黨遵事總理遺教，實施建國程序，暫定一黨專制之制”。在當(dāng)時，蔣介石已掌有實在軍權(quán)，利用戰(zhàn)斗期間和傳統(tǒng)文化的殘存影響，加以社會上民主根底還薄弱，更由于國際上的強權(quán)政治的影響，中華民國走上集權(quán)的政治體制并非偶然。

總之，中華民國元首制度，在形式上拋棄了世襲制、終身制，有了共和制、民主制的某些形式和特征。然而，在實際運用中，卻變相地成為終身制，甚至向世襲制進(jìn)展。元首必需有強大的軍事力氣為依托，沒有軍權(quán)就是虛權(quán)元首，有了軍權(quán)就是實權(quán)元首，甚至不管是不是有元首的名義，也是實際的元首。制度可以限制人，卻限制不了軍權(quán)的擴張和強力，軍閥們是元首固然可以指揮一切，不是元

首照舊可以指揮元首。在強權(quán)政治下，制度因人而設(shè)，因人而改，每次元首的變動都有的或修改正的《組織法》出臺，一切都在人治的把握范圍內(nèi)。從君主專制向現(xiàn)代民主制度的轉(zhuǎn)變過程

在中國的歷史上，這一建制的設(shè)立曾經(jīng)受過簡潔的反復(fù)

——中國制度的變遷

在當(dāng)今世界中，任何一個主權(quán)國家都擁有自己的國家元首或是由特定的機關(guān)行使國家元首的職權(quán)。就中國而言，國家元首的職能是由中華人民共和國主席來行使的。但是鮮為人知的是，在中國的歷史上，這一建制的設(shè)立經(jīng)受了簡潔的歷史反復(fù)，其作用及職能也在中國成立后的60多年間幾經(jīng)反復(fù)。

1954年起草中華人民共和國憲法時，打算設(shè)立“”一職。

■存與廢：中國制度的變遷

1949年中華人民共和國成立之時，在國家機構(gòu)體系中沒有設(shè)置特地的，而只是設(shè)立了主席。但是，由于主席不是一個

獨立的國家機關(guān)，而只是委員會的組成人員，因此，在中華人民共和國建立至1954年9月，委員會在實際上行使了的職能。

1954年，在起草中國第一部憲法時，打算更改國家的機構(gòu)設(shè)置，設(shè)立一職。對此，毛澤東認(rèn)為，“中國是一個大國，疊床架屋地設(shè)個主席，目的是為著使國家更加安全”。在設(shè)立一職后，毛澤東理所固然地成為中國第一任。但是，在之后的幾年中，由于國事的繁忙和對外交的繁文縟節(jié)的不適等諸多緣由，毛澤東打算辭去，并且為此發(fā)表了聲明。因此，在1959年召開的其次屆全國人民代表大會上，劉少奇中選為中國的其次任。

1966年，史無前例的“文化大革命”爆發(fā)。在“文革”開頭后不久，劉少奇即被打倒。在此之后，中國職位長期處于空缺狀態(tài)，并嚴(yán)峻影響了中國一系列國際事務(wù)的處理，同時也給中國的國際形象帶來了負(fù)面影響。為在制度設(shè)置上解決這一問題，1970年3月，毛澤東向中心提出召開第四屆全國人民代表大會和修改憲法的意見，并建議取消。但是，出于對國家政治運作的現(xiàn)實考慮，內(nèi)部多數(shù)人仍期望保存一職，并提出由毛澤東擔(dān)當(dāng)。但是在當(dāng)時那種個人迷信盛行的年月，毛澤東的打算無疑具有最高的權(quán)威。最終，中心政治局打算，不再提議設(shè)立。于是，1975年頒行的中國其次部憲法——“七五憲法”正式取消了的建制，“中華人民共和國主席”一節(jié)在憲法中也被刪去。

1976年9月，主席毛澤東逝世。同年10月，中心一舉粉碎了“四人幫”，從而完畢了長達(dá)十年之久的“文化大革命”。此后，在華國鋒的主持下，中國第三部憲法——“七八憲法”于1978年獲得通過?！捌甙藨椃ā笔窃趯?/p>

“七五憲法”進(jìn)展了局部否認(rèn)和繼承的根底上制定的，其中局部篇幅有較大改動。但是，這部憲法對于的態(tài)度沒有發(fā)生任何變化，照舊未設(shè)。

1978年之后，國家政治生活漸漸向正常的方向邁進(jìn)。在此過程中，有關(guān)設(shè)立與否的爭辯再次進(jìn)入了人們的視野。1980年8月，中國共產(chǎn)黨中心委員會向第五屆全國人大第三次會議主席團提出《關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議》，正式提出了憲法修改的任務(wù)。在此次憲法修改和意見征詢過程中，與會代表、專家學(xué)者、各界群眾各抒己見，表達(dá)了自己對憲法修改工作的看法。其中，對于設(shè)置與否的問題，大致形成了三種不同的意見：一、設(shè)立；二、不設(shè)，由人大委員長或國務(wù)院總理改稱主席，并行使元首職權(quán)；三、建議人大常委會改稱為“常務(wù)主席團”，委員長即是該主席團主席，實行集體領(lǐng)導(dǎo)。在上述三種意見中，第一種意見居于壓倒性的多數(shù)，并得到了鄧小平的明確支持。但是，由于鄧小平屢次在公開場合聲稱他不會擔(dān)當(dāng)，因此，當(dāng)時有很多人說：假設(shè)要設(shè)，只能由鄧小平同志擔(dān)當(dāng)，但是小平同志又不情愿擔(dān)當(dāng)，所以只好不設(shè)。在此之后，的設(shè)置與否又成為一個格外敏感的問題，一時之間無法決斷，并引起了國際、國內(nèi)各界的廣泛關(guān)注。在這一關(guān)鍵時刻，鄧小平指出：“除了我，別人也可以擔(dān)當(dāng)?！蓖瑫r，他進(jìn)一步強調(diào)指出：“假設(shè)國家需要就設(shè)立，不能從對某一個人的考慮來確立我們國家的體制”。最終，在鄧小平的堅持下，恢復(fù)設(shè)立的打算沒有再消滅反復(fù)，并于1982年12月4日隨著憲法的通過而得到正式確認(rèn)。此后，“八二憲法”雖四次修正，但每次都連續(xù)堅持的建制，最終使制度得到了真正確實立。

原來就是格外困難的。

虛與實：中國的地位及作用的演化

1954年憲法制訂過程中，憲法起草委員會的成員對于的職權(quán)問題進(jìn)展過屢次爭辯。當(dāng)時，他們曾設(shè)想將主席的權(quán)力定得低一些，超脫一點，讓主席只相當(dāng)于“半個伏羅希洛夫〔時任蘇聯(lián)最高蘇維埃主席團主席〕”，“主席可以提出建議，建議不起打算作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫無方法?！钡?，這并不是意味著主席什么事情也不干。由于主席還可以“擔(dān)當(dāng)國防委員會主席”，“在必要的時候召開最高國務(wù)會議”。對此，毛澤東表示：“這兩條是說，主席也有些事做，不是特地吃飯。”這里毛澤東所謂的“主席也有些事做”，“不是特地吃飯”，其意思應(yīng)當(dāng)是說主席也有些實權(quán)，職權(quán)并不全是虛的。在這里，毛澤東所設(shè)想的這種制度，具有了“虛實結(jié)合”、“虛中有實”、甚至是“形虛實實”的特點。但是，在這一部憲法中，由于擁有“統(tǒng)率全國武裝力氣，擔(dān)當(dāng)國防委員會主席”的權(quán)力，同時又可以“在必要的時候召開最高國務(wù)會議，并擔(dān)當(dāng)最高國務(wù)會議主席”，因此，的權(quán)力在很多時候不虛反實，并成為國家政治生活中的實權(quán)元首。

“文革”開頭后，劉少奇受到錯誤的批判，并最最終1969年含冤

病逝。此后直至1982年憲法恢復(fù)設(shè)立，中國在這十多年的時間里始終沒有，而只是由國家副主席或是全國人大委員長行使職能。這種狀況，或許是在政治生活不健全的狀況下，用以處理黨政關(guān)系的權(quán)宜之制。但是，這種制度設(shè)計到底是與民主精神背道而馳的。因此，當(dāng)1980年再次提出憲法修改的任務(wù)后