《政治制度比較研究》第五專題 從克林頓彈劾案看美國的彈劾制度

第五專題從克林頓彈劾案看美國的彈劾制度一、克林頓彈劾案概況美國總統(tǒng)克林頓私生活不檢，緋聞頗多，且不斷被曝光，這給他的政敵——共和黨人借以發(fā)動一場空前規(guī)模的“倒克運(yùn)動”提供了“炮彈”。克林頓與前白宮實(shí)習(xí)生莫尼卡·萊溫斯基(MonicaLewinsky)私通的隱情是由萊溫斯基本人吐露給她的好友、五角大樓雇員琳達(dá)·特里普(LindaTripp)，而后又由特里普捅出來的。自1998年1月中旬起，斯塔爾開始廣泛調(diào)查，搜集了大量證據(jù)。共和黨人乘機(jī)利用緋聞案向克林頓發(fā)動了強(qiáng)大攻勢。9月9日,斯塔爾將彈劾克林頓的長達(dá)445頁的調(diào)查報告和分兩輛車裝運(yùn)的36

箱證據(jù)材料送抵眾議院。10月8日，眾議院以258票對176票通過了司法委員會要求對克林頓進(jìn)行彈劾調(diào)查的決議，彈劾程序正式啟動。12月初，眾議院司法委員會表決通過了彈劾克林頓的4項條款：（1）在萊溫斯基緋聞問題上對聯(lián)邦大陪審團(tuán)犯了偽證罪；（2）在宣誓的情況下撒謊；（3）妨礙和阻撓司法調(diào)查；（4）濫用總統(tǒng)職權(quán)。12月9日，眾議院通過了作偽證和妨礙司法兩項彈劾條款。克林頓表示，他決不辭職，將繼續(xù)工作到任期的最后一個小時。1999年1月7日，眾議院司法委員會主席海德率領(lǐng)13名眾議員來到參議院，宣讀了對克林頓的兩項彈劾指控。參議院正式開始審理彈劾案。彈劾審判歷時36天，到2月12日落下帷幕。參議院分別以45票對55票和50票對50票否決了作偽證和妨礙司法兩項條款。由于兩項條款均未能達(dá)到總數(shù)的2/3，最高法院首席法官威廉·H.倫奎斯特(WillamH.Rein2quist)宣布克林頓無罪。至此，在全國范圍沸沸揚(yáng)揚(yáng)搞了一年多的彈劾總統(tǒng)案終告結(jié)束。二、彈劾制的起源克里斯提尼在雅典的民主政治建設(shè)，有兩項重要內(nèi)容：一是進(jìn)行公民會議選舉，確立公民會議權(quán)威；二是創(chuàng)設(shè)了“貝殼彈劾”。所謂“貝殼彈劾”，是指任何公民都可向公民會議檢舉并提出放逐某人，由公民會議舉手表決是否舉行放逐投票。如果多數(shù)通過，隨即在各部落市場中設(shè)置投票箱，由公民把對方的名字寫在貝殼上?！柏悮椲馈钡耐怀鎏攸c(diǎn)就是由公民直接行使監(jiān)督權(quán)，對全體公民進(jìn)行監(jiān)督。“貝殼彈劾”之所以被稱之為彈劾制度的最初淵源，最為主要的原因就是在“貝殼彈劾”中，提出放逐投票由公民會議舉手表決，決定放逐投票由公民通過貝殼的方式來決定，這同彈劾制度中提出彈劾機(jī)關(guān)與審理彈劾機(jī)關(guān)相互分離機(jī)制具有同一性。古羅馬在稍后時代形成了一套專門的監(jiān)察官制度。羅馬監(jiān)察官制度與“貝殼彈劾”相比，一個巨大的進(jìn)步就是形成了國家權(quán)力對國家權(quán)力與公民權(quán)利的監(jiān)督。顯然，它更接近于彈劾制度中的國家權(quán)力對國家權(quán)力的監(jiān)督，羅馬監(jiān)察官制度是一種由上而下的監(jiān)察制度，彈劾制度更多地體現(xiàn)為一種平行的權(quán)力監(jiān)督。因此，監(jiān)察官制度同彈劾制度是兩種完全不同的制度。彈劾作為一種憲法程序可追溯至14世紀(jì)的英國。拉蒂默案件在英國歷史上首次確立了由下院控訴，由上院審判的彈劾程序的法律構(gòu)架，成為英國彈劾制度的奠基石。

英國彈劾制度逐步形成了以下一些特點(diǎn)：（1）在彈劾程序中，議會下院充當(dāng)原告，對被告提出彈劾（公訴），上院貴族擔(dān)任法官進(jìn)行審判；（2）被告即被彈劾者既可是王宮大臣，也可是平民商人；（3）彈劾罪既包括刑事犯罪也包括非刑事犯罪，即政府大臣和法官們不僅因為判國罪、賄賂罪、企圖推翻國家根本法、實(shí)行獨(dú)裁和專制受到彈劾，而且也因為嚴(yán)重瀆職和行為不檢受到彈劾；若彈劾罪成立，被告不僅被剝奪永久擔(dān)任公職的權(quán)利，還將受到帶有刑事判決性質(zhì)的處罰，如被處死、流放、監(jiān)禁和罰款等。

三、彈劾制的法律基礎(chǔ)美國總統(tǒng)彈劾制度是由1787年憲法設(shè)定的，因為對總統(tǒng)進(jìn)行彈劾在根本上是一個憲法制度問題，不僅涉及總統(tǒng)的職權(quán)和對總統(tǒng)的約束，而且涉及總統(tǒng)與國會的關(guān)系，同時還有司法的參與。美國總統(tǒng)彈劾制度的基本框架，主要見之于美國憲法的如下條款:第一條第二款：“只有眾議院具有提出彈劾案的權(quán)力”。第一條第三款：“所有彈劾案，只有參議院有權(quán)審理。在開庭審理彈劾案時，參議員們均應(yīng)宣誓或作代誓之宣言。如受審者為合眾國總統(tǒng)，則應(yīng)由最高法院首席大法官擔(dān)任主席；在未得出席的參議員的2/3的同意時，任何人不得被判有罪?！薄皬椲腊傅呐袥Q，不得超過免職及取消其擔(dān)任合眾國政府任何有榮譽(yù)、有責(zé)任或有俸給的職位之資格，但被判處者仍須服從另據(jù)法律所作之控訴、審訊、判決及懲罰?！钡诙l第二款：“總統(tǒng)有權(quán)批準(zhǔn)關(guān)于背叛合眾國的罪犯的緩刑和赦免，惟彈劾案不在此限?！钡诙l第四款：“合眾國總統(tǒng)、副總統(tǒng)及其他所有文官，因叛國、賄賂或其它重罪和輕罪，被彈劾而判罪者，均應(yīng)免職?！钡谌龡l第二款：“一切罪案，除彈劾案外，應(yīng)由陪審團(tuán)審判。

迄今為止，美國總統(tǒng)彈劾程序共啟動過幾次？迄今為止，美國總統(tǒng)彈劾程序共啟動過三次。第一次是1868年對安德魯·約翰遜總統(tǒng)的。在5月16日和26日參議院的表決中，出現(xiàn)了35票對19票的投票結(jié)果，比定罪和罷免總統(tǒng)職務(wù)所需的2/3票數(shù)只少一票。第二次是1974年，第37任總統(tǒng)理查德·M·尼克松因“水門事件”而被啟動彈劾程序。第三次是1998年10月8日，美國眾議院授權(quán)眾議院司法委員會進(jìn)行對克林頓的正式彈劾調(diào)查活動。彈劾制的法律基礎(chǔ)是什么？（一）“權(quán)力制衡”憲法將提出彈劾案和審議彈劾案的權(quán)力分別授予國會眾議院和參議院，其目的也是為了使國會內(nèi)的兩院相互之間有所制衡。美國制憲者最憂慮的政體危機(jī)之一就國會的擅權(quán)或議員們的暴政，因而也不愿意由國會中的某一院獨(dú)自行使彈劾的權(quán)力。

此外，憲法規(guī)定參議院在審議總統(tǒng)彈劾案時，必須由最高法院首席大法官主持，也有由法院監(jiān)督國會行使彈劾權(quán)力，保障彈劾依法、公正進(jìn)行的意思?？梢?，美國的總統(tǒng)彈劾制度，是一種內(nèi)外多重的制衡機(jī)制。（二）“法律至上”立憲政體和法治的一個核心同時也是關(guān)鍵的原則，就是憲法和法律具至高無上的權(quán)威，任何政府機(jī)構(gòu)和政府領(lǐng)導(dǎo)人，都不能凌駕于法律之上或超然于法外。

只有當(dāng)一個國家的政體結(jié)構(gòu)和法律體系具體體現(xiàn)了“法律至上”的要求，并通過政體和各種法律手段來保障法律至上的權(quán)威，“法律至上”才能是實(shí)實(shí)在在的。

（三）“法律面前人人平等”同“法律至上”一樣，它不僅僅是一個原則或口號，而是必須制度化、程序化。美國的總統(tǒng)彈劾制度，同樣是實(shí)現(xiàn)這一原則的重要法律制度。

法律面前人人平等也體現(xiàn)在對被彈劾總統(tǒng)的法律處置上。按照美國憲法的規(guī)定，如果參議院審議之后經(jīng)出席參議員的2/3多數(shù)同意認(rèn)定總統(tǒng)犯有“叛國、賄賂或其它重罪和輕罪”，那么總統(tǒng)彈劾案的判決，僅僅限于免去總統(tǒng)的職務(wù)以及剝奪其擔(dān)任或享受合眾國的任何榮譽(yù)職位、有責(zé)任的職位（信用職位）或有俸祿的職位（有酬職位）的資格。而且，被國會彈劾定罪的總統(tǒng)，“仍須服從另據(jù)法律所作之控訴、審訊、判決及懲罰”。（四）“正當(dāng)法律程序”實(shí)踐中，彈劾總統(tǒng)的法律程序一般可以分為眾議院提出彈劾案的程序和參議院審議彈劾案的程序。眾議院提出彈劾的程序，從眾議院司法委員會的彈劾調(diào)查開始，到眾議院將彈劾決議案（包括彈劾指控）提交給參議院為止。

眾議院提出彈劾的程序，從眾議院司法委員會的彈劾調(diào)查開始，到眾議院將彈劾決議案（包括彈劾指控）提交給參議院為止。這個階段主要包括哪幾個步驟？（1）眾議院司法委員會討論是否進(jìn)行正式彈劾調(diào)查。在此過程中，可以舉行聽證會，并往往要進(jìn)行激烈的辯論。（2）司法委員會對正式彈劾調(diào)查的決議進(jìn)行投票表決。該決議獲得相對多數(shù)票即可通過。（3）眾議院審議、表決司法委員會關(guān)于正式彈劾調(diào)查的決議案，以決定是否授權(quán)司法委員會進(jìn)行調(diào)查。（4）司法委員會進(jìn)行正式彈劾調(diào)查，包括舉行聽證會和辯論，尤其要聽取被彈劾調(diào)查者一方的辯護(hù)。（5）司法委員會討論并表決關(guān)于彈劾指控的議案。（6）眾議院對司法委員會通過的彈劾指控進(jìn)行審議、辯論和表決。每項彈劾指控都只需要獲得相對多數(shù)票就能通過。（7）眾議院將通過的彈劾議案提交給參議院。

參議院審議彈劾案的程序更為復(fù)雜一些。但在具體程序上，它大致可以包括9個步驟：

（1）參議院在接到眾議院通過的彈劾議案后，應(yīng)立即組成“審理法庭”。該法庭由全體參議員擔(dān)任“陪審員”，并由最高法院首席大法官主持。（2）在參議院開始審議彈劾議案之日，由眾議院選派的議員充當(dāng)“公訴人”，向參議院宣讀眾議院通過的彈劾議案，代表眾議院指控總統(tǒng)所犯的應(yīng)該予以彈劾罪行。（3）最高法院首席大法官必須宣誓，按照“不偏不倚的公開原則”主持彈劾審判；參議員擔(dān)任陪審員時，也必須在首席大法官的主持下進(jìn)行雙重宣誓，一是就職宣誓，即宣誓擔(dān)任陪審員；二是特別宣誓，即發(fā)誓愿意“依據(jù)憲法和法律”主持公道。

（4）參議院對本次彈劾審判的一些具體程序和規(guī)則問題進(jìn)行討論，并以議案的方式表決通過。（5）被彈劾審判的總統(tǒng)，在參議院確定的時間內(nèi)，向參議院呈交對眾議院彈劾議案所指控的罪行所作的答辯。（6）眾議院的“公訴人”，可以在正式審判前向參議院呈交反駁總統(tǒng)彈劾辯護(hù)的反駁狀。（7）參議院在最高法院首席大法官的主持下，對每一項彈劾指控進(jìn)行聽證。眾議院的“公訴人”和被彈劾審判者的律師陳述各自的立場及其理由，并進(jìn)行辯論。雙方還可以要求傳喚證人。（8）參議員們進(jìn)行秘密辯論。在參議院多數(shù)議員同意的情形之下，也可以進(jìn)行公開的辯論。（9）參議院的投票表決。四、美國歷屆總統(tǒng)的彈劾第十七任美國總統(tǒng)安德魯·約翰遜是第一位遭到彈劾的總統(tǒng)。這一彈劾案反映了美國內(nèi)戰(zhàn)以后保守派與激進(jìn)派和廢奴派之間、南方與北方之間、共和黨與民主黨之間的矛盾沖突。

1974年對尼克松的彈劾調(diào)查則反映了美國兩黨，尤其是兩黨背后不同財團(tuán)和權(quán)勢集團(tuán)之間的矛盾。在美國政治中，總統(tǒng)只是資產(chǎn)階級利益代表，他的行動必須服從資產(chǎn)階級的意志。而美國資產(chǎn)階級由于地域和發(fā)展歷史的不同形成不同的財團(tuán)，分別或共同支持自己的代理人?？偨y(tǒng)應(yīng)保持資產(chǎn)階級內(nèi)部各種不同勢力的平衡，如果冒然打破這種平衡，則有可能招來殺身之禍。克林頓為什么會遭到彈劾？五、彈劾制的作用及其局限

彈劾是美國憲法制定者們設(shè)計的一種憲法性補(bǔ)救措施，他們希望國會擁有彈劾權(quán)以實(shí)現(xiàn)立法機(jī)構(gòu)對行政和司法機(jī)構(gòu)公職人員嚴(yán)重?fù)p害憲政制度的行為進(jìn)行約束和制裁。但是，事實(shí)表明，國會通過使用彈劾權(quán)對維護(hù)美國憲政制度所產(chǎn)生的作用及其影響是不容忽視的。這主要體現(xiàn)在兩個方面:

首先，對總統(tǒng)及其行政部門官員侵犯立法部門權(quán)力的行為進(jìn)行了有效的約束和遏止。其次，對聯(lián)邦法官的嚴(yán)重失職、瀆職以及以權(quán)謀私等不良行為進(jìn)行了有效的約束和制裁。然而，兩百多年來的彈劾實(shí)踐也證明，無論是彈劾機(jī)制本身還是國會行使彈劾權(quán)的過程，都存在不少缺陷和弊端。首先，就彈劾機(jī)制本身而言，憲法對彈劾罪的規(guī)定過于籠統(tǒng)，尤其是“重罪及行為不檢罪”缺乏明確的界定，制憲會議也沒有留下與