中國(guó)預(yù)算管理制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

中國(guó)預(yù)算管理制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

當(dāng)前，我國(guó)的財(cái)政體制改革已逐步過渡到以預(yù)算管理體制改革為核心的發(fā)展階段。利用政府預(yù)算總括反映政府財(cái)政收支的特性，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)財(cái)政支出管理，提高預(yù)算資金的使用效益的預(yù)期目標(biāo)。在這樣的宏觀背景下，借鑒關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)理論，總結(jié)與梳理我國(guó)政府預(yù)算管理制度變遷的歷史軌跡與發(fā)展方向，對(duì)于正確把握今后預(yù)算管理制度改革的總體方向是十分必要的。

一、我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的演進(jìn)模式

目前關(guān)于建國(guó)以來預(yù)算管理制度變遷的論述，大都集中討論有關(guān)財(cái)政體制的變遷問題。這誠然是預(yù)算管理制度的一個(gè)重要組成部分，但預(yù)算管理制度的內(nèi)涵遠(yuǎn)不止這些。如前所述，預(yù)算管理制度不僅包括預(yù)算體系內(nèi)處理各經(jīng)濟(jì)主體之間關(guān)系的預(yù)算管理體制，還包括預(yù)算原則、組織形式、預(yù)算范圍的變化趨勢(shì)和預(yù)算工作程序等管理和制度層面的問題。而分級(jí)財(cái)政體制的變遷涉及的更多屬于政府間財(cái)力分配的問題，它雖然最終合成為決定預(yù)算管理制度變遷的重要因素，但由于既有預(yù)算管理制度的路徑依賴性，如果僅以財(cái)政體制的變遷為標(biāo)志劃分我國(guó)預(yù)算管理制度的演變階段，就會(huì)產(chǎn)生一些錯(cuò)覺，認(rèn)為財(cái)政體制發(fā)生了變化預(yù)算管理制度也將同步變化。實(shí)際上，在財(cái)政體制發(fā)生變化的情況下，由于預(yù)算管理人員受到既有路徑依賴的影響，只要原預(yù)算管理制度能夠繼續(xù)維持，我們總是盡可能維持原有制度框架。直到財(cái)政體制變遷導(dǎo)致的利益分配格局重組，使得原有制度難以為繼時(shí)，才會(huì)發(fā)生預(yù)算管理制度的變遷與創(chuàng)新。通過上述分析，筆者嘗試重新劃分我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的歷史階段，并根據(jù)制度變遷的有關(guān)經(jīng)濟(jì)理論加以分析。

建國(guó)50年來，我國(guó)的預(yù)算管理制度大體上經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：

1.預(yù)算管理制度的產(chǎn)生階段

新中國(guó)的國(guó)家預(yù)算是隨著中華人民共和國(guó)的誕生而建立的。在新中國(guó)成立以前，各革命根據(jù)地曾編制過財(cái)政預(yù)算，但那只屬于戰(zhàn)時(shí)財(cái)政預(yù)算。由于客觀條件的限制，在根據(jù)地被分割的情況下，不可能建立統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算。新中國(guó)成立以后，依據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》中的有關(guān)規(guī)定，著手編制1950年全國(guó)財(cái)政收支概算。1949年12月在中央人民政府第四次會(huì)議上，通過了《關(guān)于1950年財(cái)政收支概算編制的報(bào)告》，這標(biāo)志著新中國(guó)國(guó)家預(yù)算的誕生。1951年8月在統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的基礎(chǔ)上，政務(wù)院又發(fā)布了《預(yù)算決算暫行條例》，我國(guó)的國(guó)家預(yù)算管理制度從此建立起來。

長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定階段

這是一個(gè)跨度相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，其間財(cái)政體制大體經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支、總額分成、分級(jí)包干等多個(gè)歷史階段。基本的變動(dòng)趨勢(shì)是，從50年代的高度集中型，到70年代以集中為主，適度下放財(cái)權(quán)的類型，到80年代的地方分權(quán)為主，放權(quán)讓利的類型。但其間預(yù)算管理制度則保持總體相對(duì)穩(wěn)定，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：在預(yù)算形式上采用單一預(yù)算，預(yù)算編制原則上貫徹國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合平衡原則，長(zhǎng)期沿用基數(shù)法編制預(yù)算，預(yù)算編制程序上采用自下而上和自上而下，上下結(jié)合，逐級(jí)匯總的方法，預(yù)算管理總體上比較粗放，預(yù)算編制透明度不高等。

產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因主要是，由于中央與地方利益分配關(guān)系長(zhǎng)期處于不斷變化中，中央與地方政府的注意力主要集中在彼此的利益分割的多重博奕問題上，缺乏通過優(yōu)化預(yù)算管理內(nèi)部制度約束，降低交易成本，提高資金使用效益的激勵(lì)機(jī)制，從而導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷長(zhǎng)期滯后。

中央政府供給主導(dǎo)型階段

以1992年開始實(shí)施的《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》為標(biāo)志，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷進(jìn)入以權(quán)力中心提供預(yù)算管理制度變遷主要框架的供給主導(dǎo)型階段。《條例》規(guī)定，我國(guó)國(guó)家預(yù)算采用復(fù)式預(yù)算編制方法，分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算，從1992年起，中央預(yù)算按復(fù)式預(yù)算形式編制。1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》又進(jìn)一步明確將中央預(yù)算和地方預(yù)算劃分為公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算三部分，待條件成熟時(shí)再考慮增設(shè)其他預(yù)算。從1995年開始，地方預(yù)算也按復(fù)式預(yù)算編制。

關(guān)于我國(guó)預(yù)算管理制度變遷長(zhǎng)期滯后于財(cái)政體制變遷的原因，大體有以下幾個(gè)方面：一是財(cái)政體制的多變性，導(dǎo)致預(yù)算管理制度變遷缺少較為穩(wěn)定的政策框架，中央和地方政府只有在財(cái)政體制相對(duì)穩(wěn)定時(shí)，才有可能推進(jìn)預(yù)算管理制度的變遷。二是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的漸進(jìn)性，決定了偏重于政府支出安排的預(yù)算管理制度，屬于財(cái)政改革深層次的問題，必須首先經(jīng)歷財(cái)政收入領(lǐng)域的率先改革，才有可能加以進(jìn)行，這也是符合我國(guó)財(cái)政改革的歷史趨勢(shì)與邏輯結(jié)構(gòu)的。三是預(yù)算管理制度的變遷，更多的涉及政府內(nèi)部公共管理的范疇，不同于其他領(lǐng)域的制度變遷。這種制度變遷的開始，只有等待權(quán)力中心率先提供制度供給才有可能進(jìn)行。地方政府的各級(jí)預(yù)算管理人員受到原有路徑以來的影響，也難以率先突破既有的管理模式。

值得關(guān)注的是，在這段時(shí)期內(nèi)，部分地方政府試行了零基預(yù)算改革。安徽省、河南省、湖北?。涸颇鲜　⑸钲谑械仁∈薪Y(jié)合自身的財(cái)政預(yù)算現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，突破了傳統(tǒng)的采用“基數(shù)法”編制預(yù)算的框架，實(shí)行了零基預(yù)算改革。這使得這一時(shí)期的預(yù)算管理制度變遷，具有了某些“中間擴(kuò)散型”制度變遷的萌芽。

預(yù)算管理制度變遷中“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”并存的階段

以1999年初河北省正式啟動(dòng)“預(yù)算管理改革方案”和同年9月財(cái)政部提出改變預(yù)算編制辦法試編部門預(yù)算為標(biāo)志，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷，進(jìn)入了“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度變遷方式并存階段。

1998年8月，河北省制定了《改革預(yù)算管理推進(jìn)依法理財(cái)?shù)膶?shí)施意見》，并于1999年3月按新模式編制了2000年省級(jí)預(yù)算。

1999年9月，財(cái)政部在《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的意見》中指出，2000年選擇部分部門作為編制部門預(yù)算的試點(diǎn)單位，細(xì)化報(bào)送全國(guó)人民代表大會(huì)預(yù)算草案的內(nèi)容。

與此同時(shí)，天津、陜西、安徽等省市也相繼根據(jù)本地區(qū)的情況，進(jìn)行了預(yù)算管理制度改革的創(chuàng)新。天津市在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于1999年實(shí)行了標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算管理制度；陜西省率先在全國(guó)實(shí)行了國(guó)庫集中支付制度；安徽省從1999年起在全省實(shí)施了綜合財(cái)政預(yù)算。這一系列改革舉措表明，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷方式已經(jīng)進(jìn)入“中間擴(kuò)散型”提出的我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論。通過考察具有獨(dú)立利益目標(biāo)與擁有資源配置權(quán)的地方政府在我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡中的特殊作用，提出了“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”的理論假說，并作出了以下推斷：一個(gè)中央集權(quán)型計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家有可能成功地向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制漸進(jìn)過渡的現(xiàn)實(shí)路徑是，由改革之初的供給主導(dǎo)型制度變遷方式步向中間擴(kuò)散型變遷方式轉(zhuǎn)變，并隨著排他性產(chǎn)權(quán)的逐步確立，最終過渡到需求誘致型制度變遷方式，從而完成向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過渡。）與“供給主導(dǎo)型”并存的階段。

二、今后我國(guó)預(yù)算管理制度變遷的發(fā)展方向

“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度變遷模式長(zhǎng)期并存

在預(yù)算管理制度變遷中，之所以會(huì)存在“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”長(zhǎng)期并存的局面，其原因主要有以下兩個(gè)方面：

1.預(yù)算管理屬于公共管理領(lǐng)域，其制度變遷機(jī)制與其他領(lǐng)域有所不同

按照我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段理論，地方政府的自發(fā)制度創(chuàng)新必須經(jīng)過權(quán)力中心的事后追認(rèn)。當(dāng)?shù)胤秸淖园l(fā)制度創(chuàng)新需求與權(quán)利中心的初始制度供給意愿不一致時(shí)，地方政府總是設(shè)法突破在給定的體制條件下權(quán)力中心設(shè)置的進(jìn)入壁壘。

但是，在預(yù)算管理制度變遷中，由于我國(guó)實(shí)行的是多級(jí)預(yù)算體制，有一級(jí)政府就有一級(jí)預(yù)算，立法審批機(jī)構(gòu)是全國(guó)人民代表大會(huì)和各級(jí)地方人民代表大會(huì)，就預(yù)算程序而言，與世界各國(guó)沒有大的區(qū)別。對(duì)于下級(jí)人大對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審批，上級(jí)人大原則上不加以干預(yù)，預(yù)算執(zhí)行中合規(guī)合法性的審查，也主要由其本級(jí)人大負(fù)責(zé)。下級(jí)人民代表大會(huì)通過的本年預(yù)算執(zhí)行情況和來年預(yù)算草案的報(bào)告，也無須上報(bào)上級(jí)政府和上級(jí)人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)。因此，地方政府關(guān)于預(yù)算管理制度創(chuàng)新的行為，無須經(jīng)過上級(jí)政府的追認(rèn)。其成功經(jīng)驗(yàn)其他地方可以直接借鑒，從而橫向構(gòu)成“中間擴(kuò)散型制度”變遷方式，權(quán)力中心也可以縱向借鑒地方政府的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，或用于本級(jí)政府預(yù)算管理制度創(chuàng)新的實(shí)踐，或縱向建議其他地方政府參考借鑒。這是當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理制度變遷中“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”兩種模式同時(shí)并存的法律基礎(chǔ)。

率先進(jìn)行“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新的地方多屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或老工業(yè)基地

在“階梯式的制度變遷模型”中，由地方政府推進(jìn)的中間擴(kuò)散型制度變遷方式一般率先發(fā)生在發(fā)達(dá)地區(qū)。因?yàn)榈胤秸粝脒M(jìn)行自主的制度創(chuàng)新，既要事先認(rèn)識(shí)到進(jìn)一步改革的好處，又要有足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。

但是，在始于1999年的預(yù)算管理制度變遷中，率先進(jìn)行預(yù)算管理制度創(chuàng)新的地區(qū)，大多是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)或老工業(yè)基地。這些地區(qū)財(cái)政收入規(guī)模有限，而發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)對(duì)財(cái)政資金的需求卻更為迫切。在分稅制財(cái)政體制已經(jīng)規(guī)定了中央與地方財(cái)政收入分配關(guān)系的前提下，只有通過預(yù)算管理制度上的創(chuàng)新，提高有限資金的使用效益，才能滿足本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這種現(xiàn)狀使得“中間擴(kuò)散型”與“供給主導(dǎo)型”制度創(chuàng)新方式長(zhǎng)期并存的局面成為了現(xiàn)實(shí)的可行選擇。

就率先創(chuàng)新的地方政府而言，消極等待權(quán)力中心提供新的預(yù)算管理制度創(chuàng)新供給，則無法及時(shí)擺脫資金緊張、捉襟見肘的局面。同時(shí)，權(quán)力中心的制度創(chuàng)新供給是針對(duì)普遍地區(qū)而言的，而本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，這種制度供給短期內(nèi)難以緩解自身資金緊張的局面。在比較制度創(chuàng)新的邊際收益與邊際成本后，這些地方政府具有了成為制度創(chuàng)新中“第一行動(dòng)集團(tuán)”的內(nèi)在沖動(dòng)。因此，今后一定時(shí)期，“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式還將在預(yù)算管理領(lǐng)域長(zhǎng)期存在。并且，在經(jīng)濟(jì)起飛階段，即使是經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)也會(huì)感到財(cái)政資金緊張的壓力，那些率先進(jìn)行預(yù)算管理制度創(chuàng)新地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，也會(huì)促使經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)加以效仿，“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新方式的范圍還會(huì)不斷擴(kuò)大。

就權(quán)力中心而言，由于預(yù)算管理改革屬于公共管理領(lǐng)域的改革，對(duì)此必須慎重，加之各地情況千差萬別。當(dāng)前，如果僅僅依靠地方政府進(jìn)行的“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新，對(duì)于我國(guó)這樣的單一制大國(guó)也是不現(xiàn)實(shí)的。

因此，今后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，只有既承認(rèn)并鼓勵(lì)地方政府的“中間擴(kuò)散型”制度創(chuàng)新行動(dòng)，并擇其成功經(jīng)驗(yàn)加以推廣；又要針對(duì)各地普遍情況，適時(shí)提供制度供給，保持全國(guó)預(yù)算管理制度變遷的方向總體一致性。

隨著制度變遷中新的“第一行動(dòng)集團(tuán)”的成熟，逐步向需求誘致型制度變遷模式轉(zhuǎn)化

在現(xiàn)階段的預(yù)算管理制度變遷中，扮演“第一行動(dòng)集團(tuán)”角色的主要是權(quán)利中心或是各級(jí)地方政府。但是，政府預(yù)算是政府財(cái)政收支活動(dòng)的集中反映，公共財(cái)政的職責(zé)就是提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這些產(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量在公眾面前的具體反映就是政府公共預(yù)算?，F(xiàn)代預(yù)算管理的核心就是通過對(duì)公共資金的籌集和配置，來影響和保持經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和效率的提高。

追溯現(xiàn)代預(yù)算制度的起源，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，其基本理論構(gòu)架是：國(guó)家與公民之間構(gòu)建一種社會(huì)契約。在這種社會(huì)契約中，國(guó)家向公民提供公共產(chǎn)品，尤其是產(chǎn)權(quán)保護(hù)，而公民則向國(guó)家納稅，國(guó)家是由納稅人養(yǎng)活的。作為國(guó)家財(cái)政資金的提供者——公民，自然有權(quán)全面了解政府是如何花費(fèi)公民自己的錢的。其監(jiān)督國(guó)家對(duì)公共資金使用情況的主要工具就是政府預(yù)算。因此，如果現(xiàn)行預(yù)算管理制度存在著問題，通過改進(jìn)預(yù)算管理制度獲取潛在制度收益的邊際收益，大于克服既有路徑依賴的邊際成本時(shí)，公民就會(huì)推動(dòng)自身的代言人——最高國(guó)家權(quán)利機(jī)關(guān)成為制度變遷的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，與政府財(cái)政部門進(jìn)行集體博奕，公民本身則作為第二行動(dòng)集團(tuán)，協(xié)助“第一行動(dòng)集團(tuán)”完成預(yù)算管理領(lǐng)域的“需求誘致型”制度變遷。

現(xiàn)階段，我國(guó)的預(yù)算管理制度變遷主要是由各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算管理部門作為“第一行動(dòng)集團(tuán)”發(fā)起進(jìn)行的。他們作為既有預(yù)算管理制度的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，受到既有路徑依賴的影響，所進(jìn)行的預(yù)算管理制度創(chuàng)新往往難以盡如人意。同時(shí)，個(gè)別地方的財(cái)政預(yù)算部門從自身部門利益出發(fā)，往往設(shè)法掩蓋預(yù)算資金分配中的具體博奕過程；這就使得作為預(yù)算管理法定監(jiān)督者的各級(jí)人民代表大會(huì)和廣大公眾更難于完全打開預(yù)算管理的“黑箱”。

今后，隨著廣大公眾預(yù)算管理知識(shí)的普及，各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算管理過程介入程度的不斷深化，我國(guó)預(yù)算管理制度變遷方式最終將向“需求誘致型”模式轉(zhuǎn)化。但這種轉(zhuǎn)變?cè)诙唐趦?nèi)還難以實(shí)現(xiàn)，仍需要一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過程。

「參考文獻(xiàn)」

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楊瑞龍，楊其靜。階梯式的