政府管制在中國(guó)供暖體制改革中的作用

政府管制在中國(guó)供暖體制改革中的作用

摘要：隨著房改、醫(yī)改、教改的不斷推進(jìn)，供暖體制已是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的最后一塊“蛋糕”，如何改革供暖體制，既保障居民溫暖越冬，又保證供暖企業(yè)的健康發(fā)展，是改革的難點(diǎn)和焦點(diǎn)。供暖體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，供暖體制改革不僅要考慮供暖改革本身的問(wèn)題，制定和實(shí)施相應(yīng)的政策；同時(shí)要有相應(yīng)的燃煤價(jià)格及供應(yīng)，國(guó)企改革，財(cái)政稅收及其他的配套政策。資金和技術(shù)從來(lái)就不是改革的障礙，供暖體制改革需要各級(jí)政府的決心，制定詳細(xì)的改革實(shí)施計(jì)劃和具體的工作步驟和措施，以及確立明確的改革時(shí)間表。供暖體制改革的共識(shí)已經(jīng)形成，改革的步伐不可阻擋。

關(guān)鍵詞：政府管制；中國(guó)供暖體制；改革

Abstract:Withconstantreformonhouse，medicineandeducation，heatingsystemreformisthelastcakeleavedbehindbytheplannedeconomy.Itisthenodusandfocusofhowtoreformtheheatingsystem，inwhichbothguaranteeresidenterlivingthroughthewinterwarmlyandensuretheheatingenterprisesdevelopinghealth.Heatingreformisasystemsengineering，itnotonlytakesintoaccountthereformitselttodevelopandimplementrelativepolicies，butalsorequiresrelatvecoalpriceandsupply，stateowntedenterprise’sreform，andfinanceandtaxsupportingpolicies.Capitalandtechnologyneverarethebarrierofreform.Itneedsdeterminationfromalllevelsgovernmenttodeveolpimplementplanandspecificapproachandmeasure，andidentifycleartimesheet.Thecommonsenseonheatingsystemreformhasalreadybeenachieved，thereformmarchcannotbeblockoff.

Keywords:governmentcontrol；heatingsystem；reform

國(guó)際能源價(jià)格高擎，國(guó)內(nèi)煤電價(jià)格亦扶搖直上。原材料、勞動(dòng)力等各項(xiàng)成本的上升，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)獲利能力提出巨大的挑戰(zhàn)，而持續(xù)上升的CPI也讓老百姓的荷包明顯吃緊。作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留的最后一塊“蛋糕”——供暖，成為改革的難點(diǎn)和焦點(diǎn)，政府如何發(fā)揮作用，既保障居民的正常生活和經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，又能實(shí)現(xiàn)企業(yè)健康持續(xù)的發(fā)展，是目前亟須探討的問(wèn)題之一。

一、中國(guó)供暖體制的歷史變遷

中國(guó)的福利供暖制度始于20世紀(jì)的50年代，參照當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的模式，初步建立了住宅鍋爐供暖體系。從那時(shí)起，如同住房等其他社會(huì)福利一樣，供暖成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代一項(xiàng)重要的社會(huì)福利事業(yè)，曾是社會(huì)主義制度優(yōu)越性的體現(xiàn)。到了20世紀(jì)80年代，由于國(guó)際國(guó)內(nèi)能源短缺，供暖體制改革逐漸提上日程。在國(guó)家城市集中供暖產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)下，通過(guò)多渠道籌集建設(shè)資金，城市集中供暖有了比較快的發(fā)展，但由于體制原因，供暖一直實(shí)行福利制。直到20世紀(jì)90年代，國(guó)家對(duì)公用事業(yè)行業(yè)提出了轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制的要求，國(guó)家有關(guān)部委先后出臺(tái)了一系列宏觀指導(dǎo)意見(jiàn)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，國(guó)內(nèi)一些城市相繼進(jìn)行了供暖體制改革的試點(diǎn)。2005年建設(shè)部等八部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供暖體制改革的意見(jiàn)》，就完善供暖價(jià)格形成機(jī)制，逐步推進(jìn)供暖商品化、貨幣化提出指導(dǎo)性意見(jiàn)。標(biāo)志著中國(guó)的供暖體制市場(chǎng)化改革正式啟動(dòng)。

二、當(dāng)前中國(guó)供暖體制的主要問(wèn)題

背離了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般特征即平等性、競(jìng)爭(zhēng)性、法制性和開(kāi)放性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性不僅是優(yōu)化配置資源，更重要的是不斷促進(jìn)社會(huì)、市場(chǎng)、技術(shù)向前發(fā)展，降低社會(huì)交易成本。而現(xiàn)行福利供暖體制源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，已經(jīng)不適應(yīng)中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，表現(xiàn)在：現(xiàn)行福利供暖體制的思想理念來(lái)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“一切國(guó)家管、一切政府包”的傳統(tǒng)福利觀念，違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，造成了居民采暖冷熱不均、政府干預(yù)左右為難，企業(yè)供暖入不敷出三方不滿的局面：一方面交了熱費(fèi)的居民因?yàn)闆](méi)有交費(fèi)的人而受到停暖斷熱的牽連，一方面住房閑置戶因?yàn)闆](méi)有采暖而要求付費(fèi)而感到不公，再加上低保困難戶交不起費(fèi)，供暖企業(yè)除了耍態(tài)度，向政府要錢，別無(wú)他法。而政府是兩頭都要顧，兩頭都顧不過(guò)來(lái)，畢竟財(cái)政是有限的。這也是近幾年供暖問(wèn)題頻頻曝光的根本原因。

住房制度改革使得福利供暖體制失去了存在的基礎(chǔ)

中國(guó)福利供暖體制基礎(chǔ)是住房福利制度以及單一的住房公有制。從20世紀(jì)90年代末期開(kāi)始中國(guó)逐步進(jìn)行了城市住房改革，通過(guò)住房制度改革，目前全國(guó)城鎮(zhèn)80%以上的住宅已經(jīng)歸城鎮(zhèn)居民所有，單位不再擁有住房的產(chǎn)權(quán)。尤其是勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展和住房二級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)放，職工流動(dòng)和住房交易使許多單位原有住房的所有者或使用者，已經(jīng)不再是原單位的職工，再由單位承擔(dān)采暖費(fèi)用顯然是不合理的。另外，不少企業(yè)處于停產(chǎn)、半停產(chǎn)狀態(tài)，甚至進(jìn)入破產(chǎn)程序，也無(wú)法為職工支付采暖費(fèi)。這都造成了供暖企業(yè)資金回收困難，供暖難以正常進(jìn)行。更難的是，供暖企業(yè)還沒(méi)有完全成為市場(chǎng)主體，一方面實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，另一方面又要承擔(dān)政策性義務(wù)，在居民和單位不能正常交費(fèi)，又無(wú)政府補(bǔ)貼的情況下，仍然要按政府的要求向居民供暖。所以說(shuō)，舊體制實(shí)際上已經(jīng)使供暖陷入惡性循環(huán)。

與節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境的要求相矛盾

據(jù)測(cè)算，目前中國(guó)民用建筑能耗量占全國(guó)商品能耗總量的25%，其中60%為采暖能耗，相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家在同等條件下采暖能耗的3倍，不僅造成資源浪費(fèi)，還加劇了城市大氣環(huán)境的污染，直接影響了投資環(huán)境和人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。這種狀況與絕大多數(shù)供暖企業(yè)為國(guó)有企業(yè)，且是當(dāng)?shù)匚ㄒ坏墓┡髽I(yè)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)不無(wú)關(guān)系。同時(shí)也與中國(guó)建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的國(guó)策相矛盾。

給財(cái)政帶來(lái)沉重負(fù)擔(dān)

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)公共事業(yè)一直奉行“只投資，不受益；只建設(shè)，不經(jīng)營(yíng)”的原則。這無(wú)疑加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著煤電能源供應(yīng)緊缺形勢(shì)進(jìn)一步嚴(yán)峻，政府為福利供暖支付的費(fèi)用將遠(yuǎn)高于20世紀(jì)。20世紀(jì)90年代初，北京市政府為福利供暖的埋單高達(dá)5000多萬(wàn)元，近幾年的數(shù)字更是數(shù)倍于此。財(cái)政補(bǔ)貼下的政策性虧損掩蓋了一切。

三、改革供暖體制，如何發(fā)揮好政府管制的作用

政府管制又稱為政府規(guī)制，是政府干預(yù)市場(chǎng)的活動(dòng)

總稱。供暖體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，供暖體制改革不僅要考慮供暖改革本身的問(wèn)題，制定和實(shí)施相應(yīng)的政策；同時(shí)要有相應(yīng)的燃煤價(jià)格及供應(yīng)，國(guó)企改革，財(cái)政稅收及其他的配套政策。在改革中，正確、積極的發(fā)揮政府管制的作用才可能既保障居民溫暖越冬，又保證供暖企業(yè)的健康發(fā)展。

1.引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，深化供暖企業(yè)改革，實(shí)行城鎮(zhèn)供暖特許經(jīng)營(yíng)制度

所謂特許經(jīng)營(yíng)制度，意即在統(tǒng)一管網(wǎng)規(guī)劃、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入、統(tǒng)一價(jià)格監(jiān)管的前提下，供暖企業(yè)通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由供暖行政主管部門頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證；未獲得特許經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)，一律禁止其從事供暖生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。非經(jīng)營(yíng)性自然供暖單位，不予頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可證；凡違反特許經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定的，取消其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。這意味著供暖市場(chǎng)將逐步打破壟斷，優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制提供了無(wú)限的商機(jī)。用特許經(jīng)營(yíng)的方法將社會(huì)資金吸納入公用事業(yè)的建設(shè)，這是西方從20世紀(jì)60年代就開(kāi)始的做法。實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)需要解決好與特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)的一系列法律問(wèn)題。另外，如何正確處理政府監(jiān)管問(wèn)題，也會(huì)影響到特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施效果。轉(zhuǎn)變定價(jià)主體，由政府主導(dǎo)定價(jià)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)形成價(jià)格、政府間接調(diào)控

供暖產(chǎn)業(yè)中，經(jīng)營(yíng)輸熱管網(wǎng)屬于自然壟斷，對(duì)于自然壟斷業(yè)務(wù)可以實(shí)行繼續(xù)由政府管制價(jià)格，而供暖屬于非自然壟斷，應(yīng)該引入競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)通過(guò)競(jìng)標(biāo)以最優(yōu)價(jià)格上網(wǎng)，從而打破壟斷高價(jià)。

供暖價(jià)格改革首要任務(wù)是在供暖環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)由政府定價(jià)轉(zhuǎn)為市場(chǎng)定價(jià)，而熱價(jià)形成的前提是一個(gè)自由、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，供需雙方是完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。供暖企業(yè)能自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧；用戶能自由選擇、自主決策，雙方實(shí)行等價(jià)交換。具體來(lái)說(shuō)：一是實(shí)現(xiàn)供暖服務(wù)商品化。一方面付費(fèi)主體由職工所在單位逐步轉(zhuǎn)為用戶，這樣熱量消費(fèi)由供需雙方直接交易，熱費(fèi)由用戶直接支付給供暖企業(yè)。另一方面改變采暖由按面積收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)榘磳?shí)際耗熱量收費(fèi)。在舊體制下，熱耗量和熱費(fèi)是完全脫節(jié)的。由于用戶不能調(diào)節(jié)和控制用熱量，按面積收費(fèi)實(shí)際掩蓋了不同建筑位置、不同的生活習(xí)慣、用熱方式產(chǎn)生的耗熱量的差異。這種收費(fèi)方式使用戶不關(guān)心節(jié)能，造成能源浪費(fèi)，企業(yè)供暖成本加大。供暖系統(tǒng)改造實(shí)現(xiàn)分戶計(jì)量后，按實(shí)際熱耗量繳納采暖費(fèi)使用戶有了明確的利益界限。在既定成本的約束下，用戶根據(jù)效用最大化原則，合理用熱。二是供暖企業(yè)市場(chǎng)化以市場(chǎng)形成供暖價(jià)格。從生產(chǎn)角度看，供暖企業(yè)必須是自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，按照邊際收益等于邊際成本的原則提供最優(yōu)產(chǎn)量，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。因此供暖企業(yè)必須實(shí)行市場(chǎng)化改革。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變政府職能、深化國(guó)有供暖企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)行政企分離。供暖企業(yè)應(yīng)是投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的現(xiàn)代企業(yè)。其次，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低供暖成本。

建立低收入者供暖保障制度

目前的供暖對(duì)象中，只有政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位及效益好的國(guó)有企業(yè)在執(zhí)行熱費(fèi)補(bǔ)貼，而其他民營(yíng)企業(yè)、個(gè)體業(yè)者及社會(huì)其他方式就業(yè)者卻享受不到熱費(fèi)補(bǔ)貼政策。因此，需要政府來(lái)協(xié)調(diào)平衡。眼下最現(xiàn)實(shí)的應(yīng)是，政府采取互助基金的形式，向各單位統(tǒng)收。并將統(tǒng)收的錢，通過(guò)社保等渠道，發(fā)放到每一位應(yīng)該享受“明補(bǔ)”之人的手中，從而避免當(dāng)前“政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位全額補(bǔ)貼；企業(yè)單位有錢則補(bǔ)，沒(méi)錢不補(bǔ)；沒(méi)有單位的個(gè)體工商戶及靈活就業(yè)者無(wú)人給補(bǔ)”現(xiàn)象。完善供暖體制改革配套措施

供暖體制改革不僅僅是供暖企業(yè)自身的改革，還涉及煤電供應(yīng)和采暖供暖方式等。在按照市場(chǎng)價(jià)格采購(gòu)煤電的，建立煤電供應(yīng)保障機(jī)制，確保供暖企業(yè)有煤可用。推廣新型采暖供暖方式，通過(guò)稅收、環(huán)保政策鼓勵(lì)供暖企業(yè)采用環(huán)保節(jié)能的供暖方式，通過(guò)財(cái)政稅收手段鼓勵(lì)用戶采用環(huán)保節(jié)能型采暖設(shè)施，推動(dòng)節(jié)約環(huán)保型社會(huì)的建立。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能

政府進(jìn)行管制是為了矯正和改善市場(chǎng)機(jī)制存在的缺陷，過(guò)度的干預(yù)會(huì)加劇市場(chǎng)的扭曲。因此加強(qiáng)政府管制首先要實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，這里需要強(qiáng)調(diào)的是由經(jīng)濟(jì)性管