行政法制現(xiàn)代化

行政法制現(xiàn)代化

編者按：本文從行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基石公正合理的程序是中國(guó)法律現(xiàn)代化的基石；中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)，中國(guó)行政程序法的基本原則這幾方面對(duì)行政法制的程序化與行政程序的法制化進(jìn)行闡述，同時(shí)也解決中國(guó)行政法制的現(xiàn)代化問題。本文對(duì)行政法制的程序化與行政程序的法制化的研究有指導(dǎo)意義和參考價(jià)值。

內(nèi)容摘要行政法制程序化與行政程序法制化是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的必由之路。它首先表現(xiàn)為統(tǒng)一的法典的制定與實(shí)施。行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基石。其理論基礎(chǔ)就是通過程序?qū)崿F(xiàn)正義，亦即程序正義論；在中國(guó)，則是具體表現(xiàn)為依法行政原則。依法行政實(shí)際上是依程序法行政，亦即通過行政程序，實(shí)現(xiàn)行政正義。中國(guó)行政程序立法應(yīng)選擇以權(quán)利模式為主兼顧效率的模式。

關(guān)鍵詞行政法制行政程序程序正義

所謂行政法制的程序化與行政程序的法制化，實(shí)質(zhì)上是指如何在相互抵觸的各種行政規(guī)范中進(jìn)行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當(dāng)性和約束性的問題。從現(xiàn)象上來看，它將表現(xiàn)為行政程序法規(guī)范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識(shí)的增強(qiáng)與完善，其具體表現(xiàn)則為統(tǒng)一的行政程序法典的制定與實(shí)施。它實(shí)際上也是解決中國(guó)行政法制的現(xiàn)代化問題。這一方面是中國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，另一方面是理論研究的促進(jìn)。而中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的具體操作方案的設(shè)計(jì)與實(shí)施，則是兩者的必然結(jié)合。

一、行政程序法是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的基石公正合理的程序是中國(guó)法律現(xiàn)代化的基石。只有具備公正合理程序要件的法制才能協(xié)調(diào)運(yùn)行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的肆意和專斷，維持了法律的穩(wěn)定性和自我完整性，另一方面卻給自由選擇了一個(gè)適當(dāng)?shù)目臻g，使法律系統(tǒng)具有更大的可塑性和適應(yīng)力。

在中國(guó)邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，價(jià)值中立、操作性強(qiáng)的程序?qū)δ壳敖?jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)的秩序混亂、制度不力的現(xiàn)象是一劑良藥，也是中國(guó)現(xiàn)實(shí)實(shí)現(xiàn)法治主導(dǎo)的最佳選擇。由于程序具有開放的結(jié)果和緊束的過程；隨著程序的展開，參加者越來越受到“程序上的過去”的拘束，而制度化的契機(jī)也由此形成。程序開始于高度不確定的狀態(tài)，但其結(jié)果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應(yīng)。因此，如果我們要實(shí)現(xiàn)有節(jié)度的自由、有組織的民主、有保障的人權(quán)、有制約的權(quán)威、有進(jìn)取的保守這樣一種社會(huì)狀態(tài)的話，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個(gè)角度出發(fā)，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國(guó)行政法制現(xiàn)代化的必然選擇。

從西方國(guó)家行政改革的經(jīng)驗(yàn)可知，程序問題也是行政改革的重要目標(biāo)。西方行政改革的目標(biāo)主要有四個(gè)方面的內(nèi)容，即：預(yù)算、結(jié)構(gòu)、程序和職業(yè)公務(wù)員與政治領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。行政程序改革強(qiáng)調(diào)的是提高行政管理責(zé)任和對(duì)行政行為的監(jiān)督。許多行政改革都既可看成是結(jié)構(gòu)性的，又可看成是程序性的。與預(yù)算改革、特別是與程序改革類似，一些最重要的和最有效的行政程序改革往往是縮減行政程序。這可以在減少政府干預(yù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的改革中可以看到，在組織內(nèi)部則可以減少文字工作等繁瑣程序。改革行政程序的目的之一就是廢除那些繁瑣拖拉和高成本代價(jià)的程序，以利于政治領(lǐng)導(dǎo)的快速?zèng)Q策。當(dāng)然，這只是對(duì)具有完善行政程序制度的西方國(guó)家而言。對(duì)于行政程序意識(shí)普遍缺乏的中國(guó)來說，更重要的是如何建立和健全行政程序制度。在這個(gè)過程中，我們一定要注意吸收一切成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)避免走別人走過的彎路。具體而言，我們?cè)谛姓绦蚪ㄔO(shè)過程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時(shí)要注意行政程序的繁簡(jiǎn)適度，在公平的前提下達(dá)到效率的目的。

二、中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)

關(guān)于中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)，首先要解決的是行政法的理論基礎(chǔ)問題，其次要解決行政法的基礎(chǔ)理論與中國(guó)行政程序法制現(xiàn)實(shí)的結(jié)合問題，同時(shí)還應(yīng)注意行政程序法的抽象理論基礎(chǔ)在中國(guó)的具體實(shí)際的應(yīng)用問題。行政法的理論基礎(chǔ)問題不僅反映不同類型行政法的階級(jí)本質(zhì)和歷史特點(diǎn)，而且直接影響行政法的結(jié)構(gòu)體系和發(fā)展方向。

一般認(rèn)為，資產(chǎn)階級(jí)行政法的理論基礎(chǔ)是三權(quán)分立、依法行政。由此出發(fā)，在西方國(guó)家產(chǎn)生了行政法是保障行政權(quán)還是控制行政權(quán)，亦即行政法是“保權(quán)法”還是“控權(quán)法”的爭(zhēng)論。近年來，西方出現(xiàn)了一種折衷的觀點(diǎn)，認(rèn)為行政法既有保權(quán)作用，又有控權(quán)作用，反映了20世紀(jì)以來行政法的新變化。1983年，有學(xué)者指出，中國(guó)社會(huì)主義行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)只能是為人民服務(wù)。對(duì)此，學(xué)界有不同認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“為人民服務(wù)”是一個(gè)普遍的政治概念，適用范圍極其廣泛，我們的一切法律、法學(xué)，歸根結(jié)底都是為人民服務(wù)的，惟獨(dú)以此作為行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)似乎不夠貼切，行政法學(xué)應(yīng)有更合適的理論基礎(chǔ)。因而指出，中國(guó)行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)是馬克思主義政府理論，具體可以概括為：政府由人民產(chǎn)生，政府由人民控制，政府對(duì)人民負(fù)責(zé)，政府與公民之間逐步實(shí)現(xiàn)平等化。這五個(gè)方面構(gòu)成一個(gè)完整的有機(jī)聯(lián)系的整體，成為中國(guó)行政法學(xué)的理論基石。目前，對(duì)行政法理論基礎(chǔ)的研究已突破了“保權(quán)法”與“控權(quán)法”的范疇。有的學(xué)者提出行政法的理論基礎(chǔ)是“平衡論”。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政法的全部發(fā)展過程就是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)從不平衡到平衡的過程。現(xiàn)代行政法不應(yīng)是管理法、控權(quán)法，而應(yīng)是“平衡法”，其存在的理論基礎(chǔ)則是“平衡論”。也有學(xué)者對(duì)此持不同意見，認(rèn)為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公民與法人的權(quán)利應(yīng)與行政機(jī)關(guān)取得平衡，但非平分秋色，在權(quán)利與權(quán)力之間，應(yīng)以公民與法人的權(quán)利為本位。有學(xué)者提出馬克思主義的“公共權(quán)力論”是行政法的理論基礎(chǔ)。公共權(quán)力論的核心觀點(diǎn)是認(rèn)為國(guó)家權(quán)力、政府權(quán)力、司法權(quán)力等不是某種特權(quán)或私權(quán)，而是社會(huì)的權(quán)力、人民的權(quán)力；行使這些權(quán)力的機(jī)關(guān)和人員不應(yīng)是凌駕于社會(huì)之上、人民之上的官僚機(jī)器，它們必須是不謀私利、不以權(quán)營(yíng)私的，是全心全意為人民服務(wù)的。對(duì)于“平衡論”，這種觀點(diǎn)認(rèn)為，在行政關(guān)系中，政府和人民之間的權(quán)利義務(wù)在總體上恰恰是以不平等為特征的；從根源上講，政府的權(quán)力正是人民賦予的，在總體上也很難說是平衡的。權(quán)利義務(wù)是在法律關(guān)系中和社會(huì)關(guān)系中講的，因此，說政府自身和公民自身權(quán)利義務(wù)是平衡的，在理論上似乎很難說通。權(quán)利義務(wù)的平衡性、對(duì)應(yīng)性是一切法律關(guān)系包括行政法律關(guān)系的一個(gè)普遍特征，因此，如果說權(quán)利義務(wù)的平衡是行政法的理論基礎(chǔ)，那么，它同時(shí)也是如民法等其它法的理論基礎(chǔ)，這樣它也就不成為某一特定法的理論基礎(chǔ)了。誠(chéng)如公共權(quán)力論者所言，作為部門法的理論基礎(chǔ)，必須既能解釋其特殊性，又能解釋其共同性和普遍本質(zhì)。作為行政法的理論基礎(chǔ)，必須能夠正確地解釋行政法的本質(zhì)、功能；必須是行政法作為一種部門法賴以建立其體系，因而也是行政法學(xué)的基本范疇、原理和體系賴以建立的理論基礎(chǔ)；必須能夠揭示行政法產(chǎn)生、發(fā)展的客觀規(guī)律。由此可見，無論是平衡論還是公共權(quán)力論都不能達(dá)到這些要求。平衡論強(qiáng)調(diào)公民權(quán)利與國(guó)家行政權(quán)力的平衡，忽視了公民的權(quán)利本位問題，與近代民主政治的基本觀點(diǎn)不符。公共權(quán)力論克服了平衡論的缺陷，但也沒有顯示其作為行政法專有理論基礎(chǔ)的特色。按照公共權(quán)力論，把其作為憲法的理論基礎(chǔ)也不是沒有道理。當(dāng)然，公共權(quán)力論提出法律對(duì)國(guó)家權(quán)力特別是對(duì)行政權(quán)力的限制作用，對(duì)我們有借

，

鑒作用。

從當(dāng)代行政法的發(fā)展來看，一般都是沿著對(duì)國(guó)家行政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)進(jìn)行規(guī)范和限制這個(gè)軌道前進(jìn)的。從另一方面講，就是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。這也是行政程序法越來越受到重視的原因。行政程序法更是如此。例如，有的學(xué)者認(rèn)為，行政程序法在指導(dǎo)思想上主要是限制和約束行政機(jī)關(guān)，防止行政權(quán)力的濫用，保障行政相對(duì)人的權(quán)益。而行政程序法所應(yīng)體現(xiàn)的指導(dǎo)思想和價(jià)值，是建立行政程序的邏輯起點(diǎn)：通過行政程序，實(shí)現(xiàn)行政正義，亦即程序正義論。這實(shí)際上是指出了中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)。對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和限制，是法治原則在行政法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。法治領(lǐng)域的依法治國(guó)，在行政法治領(lǐng)域，就具體表現(xiàn)為依法行政。它與英國(guó)的自然公正原則、美國(guó)的正當(dāng)法律程序原則、德法等國(guó)的行政法治原則一樣，都是程序正義論的體現(xiàn)，構(gòu)成中國(guó)行政程序法的理論基礎(chǔ)。

三、中國(guó)行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是指貫穿于所有行政程序法規(guī)范的基本準(zhǔn)則和內(nèi)在精神。中國(guó)行政程序法的基本原則涉及到行政程序法與行政實(shí)體法的基本原則的區(qū)別問題。

從英美法來看，其行政法主要是指行政程序法，無所謂兩者的區(qū)別①。就中國(guó)而言，兩者的基本原則

都相互適應(yīng)，因?yàn)樾姓?shí)體法與行政程序法在內(nèi)容上往往互有交叉、不可分割。而只是兩者的側(cè)重點(diǎn)不同而已。具體看來，行政程序法的基本原則更側(cè)重于形式上的公開性、公正性；行政實(shí)體法的基本原則則更側(cè)重于實(shí)體的效率性和公正性。另外，還需解決的問題是行政程序法的理論基礎(chǔ)與基本原則的關(guān)系問題。從內(nèi)容上來看，兩者具有交叉融合關(guān)系，但前者指的是理論前提或理論原點(diǎn)、出發(fā)點(diǎn)，又具有一定的行為目的性，后者則是指行為準(zhǔn)則，是對(duì)理論基礎(chǔ)的進(jìn)一步闡發(fā)和規(guī)范化，也是理論基礎(chǔ)的具體表現(xiàn)。

目前理論界對(duì)行政程序法的基本原則與行政程序的基本原則并未作嚴(yán)格區(qū)分。一般情況下，行政程序法的基本原則應(yīng)包括行政民主原則、行政法治原則、行政公平原則、行政效率原則、行政公開原則。

行政民主原則。是指行政必須貫穿民主精神、體現(xiàn)民主意志、符合民主要求。行政民主原則要求行政程序法的內(nèi)容更注重于行政民主化和對(duì)公民民主權(quán)利的保障。必須從保障公民民主權(quán)利的角度出發(fā)，通過對(duì)行政主體職責(zé)、權(quán)限、行為方式的規(guī)范，對(duì)行政權(quán)的運(yùn)行進(jìn)行控制、監(jiān)督。行政民主化要求以法律規(guī)范行政，以法律為最高行政依據(jù)，并保證行政主體獨(dú)立行使行政權(quán)。這就必須健全行政立法程序，使行