第7章+城市公共經濟管理

重點內容：城市財政收入的主要來源城市財政支出的分類城市財政支出的效率管理城市政府采購的目標和原則城市政府采購的主要方式城市政府規(guī)制的含義和作用政府規(guī)制的理論流派城市政府規(guī)制的政策選擇自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式第7章城市公共經濟管理17.1城市公共財政管理1.城市公共財政的含義城市公共財政（publicfinance）是城市政府為實現公共管理職能，而參與社會產品的分配和再分配的活動。在市場經濟體制下，城市公共財政具有三大職能：（1）資源配置職能（2）收入分配職能（3）經濟穩(wěn)定與增長職能7.1.1城市公共財政概述22.中國城市財政體制在計劃經濟時代，財政權集中在中央政府手中，城市政府收入基本上全部上繳中央，然后再由中央統籌安排地方財政開支。從1980年開始，中央在大多數地區(qū)實行財政包干。1994年，開始實施分稅制改革。31.城市財政收入的來源城市財政收入的特點：（1）公共性；（2）強制性；（3）規(guī)范性；（4）穩(wěn)定性城市財政收入的主要來源：（1）稅收收入；（2）國有資產收入；（3）公共收費收入；（4）債務收入7.1.2城市政府的財政收入42.城市財政收入的原則（1）公平原則（2）效率原則（3）適度原則（4）法治原則51.城市財政支出的分類（1）根據政府職能的不同，財政支出可分為維持性支出、經濟性支出和社會性支出。（2）根據財政支出的性質不同，可分為購買性支出和轉移性支出。7.1.3城市政府的財政支出62.城市財政支出的原則（1）彌補市場失靈原則（2）社會利益最大化原則（3）公平、公開、透明原則（4）厲行節(jié)約、量入為出原則（5）統籌兼顧、保證質量原則7（1）改進城市公共產品的攻擊方式（2）規(guī)范財政支出，硬化預算約束（3）精簡機構，精減人員，提高公共部門的工作效率（4）完善支出決策和執(zhí)行管理，提高財政支出的使用效果7.1.4城市財政支出的效率管理87.2城市政府采購管理1.城市政府采購的概念城市政府采購（governmentprocurement），是指城市政府及其他受政府控制的企事業(yè)單位，為實現政府職能和公共利益，在財政監(jiān)督下使用公共資金，從市場購買所需商品、工程和服務的行為。7.2.1城市政府采購的特點92.城市政府采購的特點（1）采購資金的公共性（2）采購對象的廣泛性（3）政府采購的非營利性（4）政府采購的公開性（5）政府采購的政策性（6）政府采購規(guī)模龐大10（1）經濟性和有效性（2）保障廉潔采購（3）調控經濟發(fā)展（4）促進社會目標7.2.2城市政府采購目標11（1）公開性原則（2）公平性原則（3）公正性原則（4）有效競爭原則7.2.3城市政府采購原則121.城市政府采購方式（1）集中采購：是指城市政府機關及其附屬單位的一切物資、工程或服務，都由專門設立的采購執(zhí)行機構統一采購的管理形式。集中采購可以降低采購價格，減少采購成本。（2）分散采購：是指由城市政府各消費或使用單位以貨幣形式直接采購所需貨物、工程或服務的采購形式。分散采購的優(yōu)點是靈活、自主、手續(xù)簡便，有利于縮短采購時間，迅速解決具體問題。其弊端在于監(jiān)督管理不力，容易出現重復采購、管理不規(guī)范等問題。7.2.4城市政府采購制度13（3）公開招標采購：是指城市政府的有關采購方以招標公告的形式邀請不確定的供應商投標的采購方式。首先，它要求招標程序公開；其次，它要求招標程序具有競爭性。公開招標采購被認為是最能促進競爭和提高采購效益的方法，它可使招標者以合理價格獲得所需物資，防止徇私舞弊行為。缺點是程序和手續(xù)復雜，對急需物資難以適用。14（4）邀請招標采購：是指城市政府采購方以投標邀請書的形式直接邀請有限數目的供應商參加投標的采購方式。邀請招標采購主要適用于技術復雜或專門性的貨物、工程或服務，研究和評審標書需要時間和費用，采購實體只能通過限制投標人數來達到經濟和效益目標。（5）詢價采購：是指城市政府向幾個供應商發(fā)出詢價單，讓其報價，然后對其報價進行比較，確定合格的供應商的采購方式。15（6）單一來源采購：是指城市采購中心在適當的條件下向單一供應商征求建議或報價而進行的采購，這是一種沒有競爭的采購方式。（7）征求建議采購：是指城市采購實體與少數的供應商接洽，讓它們提出建議書，與之談判有無可能對建議書的實質內容作出更改，再從中要求提出“最佳和最后建議”，對供應商的建議進行評價和比較，有可能選出最能滿足采購實體需求的供應商。16（8）談判采購：是指采購和銷售雙方就交易的條件達成一項雙方都滿意的協議的過程。談判采購是私營領域的常用采購方法。在公共領域中，談判主要用于國防和服務性采購中。談判要求運用判斷、智謀和常識。172.城市政府采購程序規(guī)范的政府采購程序，主要包括以下步驟：（1）確定采購需求（2）選擇采購方式（3）審核供應商資格（4）執(zhí)行采購方式（5）簽訂采購合同（6）履行采購合同（7）驗收（8）結算（9）效益評估18完整的公開招標采購過程包括以下六個階段：（1）招標（2）投標（3）開標（4）評標（5）決標（6）簽訂合同197.3城市政府規(guī)制管理1.政府規(guī)制的概念（1）規(guī)制：由英文Regulation一詞翻譯而來，意為政府運用法律、規(guī)章、制度等手段對經濟和社會加以控制和限制。即，規(guī)制政府是對經濟主體（自然人或法人）行為和權利的限制。規(guī)制是對自由的限制。完全自由的狀態(tài)也就是沒有任何規(guī)制的狀態(tài)，將會是一團混亂，無政府狀態(tài)。每個人的完全自由就意味著每個人都沒有自由。7.3.1政府規(guī)制的基本含義202122規(guī)制是對權利的限制權利？權利是一束權利。隨著社會的發(fā)展，新的社會問題會逐漸出現，表現為人們權利的碰撞。權利束中的某些可能會受到新的限制，這種限制就是規(guī)制。私有產權和公有產權案例：別擋我的陽光？水官司23（2）城市政府規(guī)制，是指在法治的制度框架下，城市政府的有關部門以矯正市場失靈和維護社會多元利益平衡為使命，對微觀經濟和社會主體實行的直接干預和控制行為。政府規(guī)制依據有關的法規(guī)，通過許可和認可等手段，對企業(yè)的市場活動施加直接的影響。242.政府規(guī)制的特點（1）政府規(guī)制以市場經濟體制為制度前提。（2）政府規(guī)制是有據可循的管理。（3）政府規(guī)制具有明確的程序規(guī)定性。（4）政府規(guī)制具有法定的救濟途徑和糾錯機制。253.政府規(guī)制的種類（1）經濟性規(guī)制：為了保障公平競爭、防止資源配置低效和確保市民的使用權利，城市政府通過許可和認可的方式，對企業(yè)的市場進入、退出、產品的價格、服務的數量和質量等活動進行限制。主要針對自然壟斷行業(yè)和公用事業(yè)。（2）社會性規(guī)制：以保障勞動者和消費者的安全、健康、衛(wèi)生和防止公害、保護環(huán)境、保護未成年人、增進社會福利為目的，通過制定一定的標準去禁止和限制特定的企業(yè)行為。社會性規(guī)制涉及環(huán)境、交通、教育、文化等領域。無論是競爭性產業(yè)，還是壟斷性行業(yè)，只要存在不利于消費者、生產者安全與健康的隱患，只要有污染環(huán)境的事情發(fā)生，只要對社會福利具有潛在危害，就要對其進行社會性規(guī)制。26規(guī)制范圍理論基礎經濟性規(guī)制特定產業(yè)壟斷理論、信息不對稱理論社會性規(guī)制跨產業(yè)、全方位外部性理論、信息不對稱理論271.城市政府規(guī)制的積極意義（1）有利于防止過度競爭，提高經濟效率（2）有利于維護公平的市場交易（3）有利于增進公共利益，提高社會整體福利水平7.3.2政府規(guī)制的作用281.公共利益理論公共利益理論一直是主張強化政府規(guī)制的最重要的理論依據。它以市場失靈和福利經濟學為基礎，認為政府規(guī)制之所以發(fā)生，是由于存在市場失靈問題，需要通過政府規(guī)制提高資源配置效率，實現社會福利最大化。公共利益理論認為，政府可以代表公眾對市場作出理性的計算，并使市場規(guī)制過程符合帕累托最優(yōu)原則，從而保護客戶免受私人壟斷廠商的侵害。7.3.3政府規(guī)制的理論發(fā)展292.規(guī)制俘虜理論規(guī)制俘虜理論認為，政府進行規(guī)制僅代表社會的某一特殊利益集團，規(guī)制的整個過程最終將變成是為被規(guī)制的產業(yè)服務，規(guī)制者被被規(guī)制者所俘獲，是特殊利益集團尋租的結果。政府規(guī)制的實質是規(guī)制者和立法者被產業(yè)組織所俘虜和控制。在產業(yè)組織的游說下，不僅政策制定機構會被俘虜，行政執(zhí)法者也會被俘虜。增強了反政府規(guī)制的傾向。303.放松規(guī)制理論過于過度規(guī)制抑制了市場競爭，不利于提高經濟效率，20世紀50—60年代，在西方發(fā)達國家，反對政府規(guī)制的呼聲日益高漲。自70年代末以來，發(fā)達國家紛紛進行政府規(guī)制改革，開始放松規(guī)制（deregulation）和重建規(guī)制（reregulation）。國家放松規(guī)制主要發(fā)生在經濟領域，支持放松政府規(guī)制的理論主要有政府失靈理論和可競爭市場理論。314.激勵性規(guī)制理論在規(guī)制俘虜和放松規(guī)制理論的影響下，為了提高規(guī)制效力，降低規(guī)制成本，激勵性規(guī)制（incentiveregulatory）理論應運而生。激勵性規(guī)制理論側重于研究如何設計激勵機制和設置正面誘因，鼓勵企業(yè)顯露真實的經營信息，從而以最小成本獲得規(guī)制信息，并刺激企業(yè)提高生產和經營效率。321.維護多元利益平衡2.放松經濟性規(guī)制3.強化社會性規(guī)制4.實施成本收益分析5.加強對規(guī)制者的規(guī)制7.3.4政府規(guī)制的政策選擇337.4城市自然壟斷管理1.壟斷的含義所謂壟斷，是指排他性控制和獨占某種經濟資源、產品、技術或市場。這種排他性的控制權，既可能對經濟增長和經濟效率產生負面影響，同時也是經濟秩序的基本支撐點7.4.1壟斷與自然壟斷342.壟斷的類型（1）資源性壟斷（2）技術性壟斷（3）經營性壟斷（4）強制性壟斷（5）自然壟斷353.壟斷的影響不同性質的壟斷現象，對經濟和社會發(fā)展具有不同的影響。把壟斷行為分為：產權排他性壟斷和強制禁止性壟斷兩類。前者是從產權的“排他性”中派生出來的壟斷；后者是侵犯產權的結果。36資源性壟斷、技術性壟斷、經營性壟斷和自然壟斷，都屬于產權排他性壟斷。產權是市場機制有效發(fā)揮作用的前提，城市政府必須依法保護產權。保護產權就是保護產權主體對于自身擁有資源的排他性的支配權利，這種排他性權利以不妨礙他人行使產權為限。強制禁止性壟斷由于限制甚至禁止市場準入，消除了潛在的競爭對手，因而會妨礙技術進步，對經濟效率產生不利影響。373.壟斷的影響（1）在存在可替代性產品的情況下，資源性壟斷并不能夠持續(xù)控制價格和獲取高額利潤。（2）在市場競爭中，技術性壟斷通常也難以“一勞永逸”。（3）經營性壟斷也難以持久保持。（4）自然壟斷突破規(guī)模經濟的“瓶頸”以后，同樣可以引入市場競爭機制。（5）強制性壟斷消除了潛在的競爭對手，因而會妨礙技術進步和經濟效率。381.自然壟斷的經濟特征（1）規(guī)模經濟效應明顯（2）投資成本具有沉淀性（3）企業(yè)經營具有公益性（4）壟斷企業(yè)處于支配地位7.4.2自然壟斷行業(yè)的特點392.自然壟斷的業(yè)務邊界從靜態(tài)角度看，凡是需要進行大規(guī)模網絡和管道建設的經濟領域，都屬于自然壟斷行業(yè)。從動態(tài)角度看，自然壟斷的業(yè)務范圍具有相當大的可變性。首先，技術進步可以在很大程度上改變自然壟斷的邊界。其次，市場半徑的擴展以及市場容量的擴大也會改變自然壟斷的邊界。401.自然壟斷行業(yè)的管理現狀中國城市自然壟斷企業(yè)實行政府直接投資、壟斷經營的管理體制，政府不對民間投資者頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。在這種制度安排下，企業(yè)領導由政府委派，資金由政府劃撥，價格由政府制定，盈虧由政府負擔，不存在任何經營風險。因此，影響了企業(yè)效率和企業(yè)的發(fā)展。7.4.3自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制4120世紀80年代以來，美國、英國、日本等發(fā)達國家，開始在電信等自然壟斷行業(yè)，積極推進民營化改革，引入市場競爭機制。20世紀90年代以來，中國城市政府也開始對自然壟斷行業(yè)進行改革，政企分開、放松規(guī)制、引入競爭、股份化和民營化改造等措施，取得了一定的成效。總體來看，中國城市的自然壟斷規(guī)制改革尚處于初始階段，在市場準入規(guī)制、價格規(guī)制等方面都還有待改進和完善。422.自然壟斷行業(yè)規(guī)制的必要性（1）抑制壟斷利潤，維護社會公平。（2）防止破壞性競爭，保障生產效率和供給穩(wěn)定。（3）制約不正當競爭行為。433.自然壟斷規(guī)制管理的目標應以有效競爭作為自然壟斷產業(yè)的競爭目標導向。有效競爭的要點是合理界定規(guī)模經濟與競爭活力之間的“度”，自然壟斷企業(yè)不是不需要競爭機制，而是要合理引入競爭機制。有效競爭規(guī)制是收益明顯大于成本的規(guī)制。44有效競爭規(guī)制需要遵循以下一些基本原則：（1）適度競爭原則（2）公開透明原則（3）公眾參與原則（4）非歧視原則（5）成本效益原則（6）可操作性原則（7）保護弱者原則451.特許投標競爭即在一定的質量要求下，政府通過拍賣的形式，讓多家企業(yè)參與競爭自然壟斷行業(yè)的獨家經營權，從而可以在投標階段對服務質量及最佳服務價格形成比較充分的競爭，報價最低的那家企業(yè)將取得特許經營權。在規(guī)制實踐中，特許投標競爭也存在一些問題。首先，特許投標競爭仍可能出現競爭不充分問題。其次，資產轉讓也是個問題。最后，合同款項的變更和修改問題。7.4.4自然壟斷行業(yè)的規(guī)制方式462.區(qū)域間比較競爭也稱區(qū)域間標尺競爭，其基本思路是，以其他區(qū)域中與本區(qū)域受規(guī)制的自然壟斷企業(yè)的生產技術、市場需求相似的企業(yè)的生產成本為參照，制定本區(qū)域壟斷廠商的價格和服務水準，以激勵本區(qū)域內壟斷企業(yè)提高生產效率、降低生產成本、改善服務質量。473.價格上限規(guī)制也稱RPI-X定價機制，即把受規(guī)制行業(yè)的產品和服務價格與零售價格指數（retailpriceindex，RPI）結合起來，受規(guī)制行業(yè)的價格上漲不能高于通貨膨脹率。同時，該定價機制還考慮到技術進步帶來的勞動生產率（X）的提高，將會使行業(yè)的價格下降。484.社會契約規(guī)制也稱成本合同規(guī)制，是指規(guī)制機構與受規(guī)制企業(yè)簽訂合同，就產品價格、運行成本等主要指標作出約定，規(guī)制機構根據企業(yè)執(zhí)行約定的情況實施相應的獎勵和懲罰措施，以鼓勵企業(yè)降低成本、節(jié)約能源、保護環(huán)境和提高服務水平。社會契約規(guī)制注重通過合同的方式規(guī)制企業(yè)，這種規(guī)制方式既擁有法定約束力，又比法律具有更大靈活性。49對于地區(qū)性壟斷很強的產業(yè)，如自來水、燃氣、煤氣等，可以采取區(qū)域間比較競爭規(guī)制辦法；對于全國性壟斷或寡頭運營商，如電信、電力等，可以采取價格上限規(guī)制辦法；對于城市公用事業(yè)，如公共衛(wèi)生、公共交通、市政建設等，可以采取特許投標競爭辦法；對于自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務（如電網配件的生產），以及隨著技術發(fā)展不再具有壟斷性的業(yè)務（如移動電話、長途電話），可以將其剝離出壟斷行業(yè)，實行直接競爭。7.4.5選擇合適的政府規(guī)制措施50機票禁折：政府與市場的較量（1）從1980-1996年，我國的民航運輸業(yè)在政府的放松管制下得到了舉世矚目的發(fā)展。從1997年下半年開始，民航市場風云突變，客運量和運輸周轉量急轉直下，全行業(yè)面臨虧損的嚴峻考驗。主管部門于1997年11月推出“一種票價，多種優(yōu)惠”的票價體系，允許各航空公司機票打折。這一價格政策被各航空公司利用，演變成了低價傾銷和惡性競爭的工具，由此出現了嚴重的機票低價傾銷、價格戰(zhàn)、促銷戰(zhàn)，機票折扣最低達到五折、四折，更有航空公司以贈送小家電、給代理人高額回扣等隱蔽性促銷手段惡性競爭。結果造成全行業(yè)在1998年遭遇了1975年來的首次虧損。經濟性規(guī)制511999年初，國家紀委和民航總局的一紙命令《關于加強國內航線票價管理制止低價競銷行為的通知》收回了市場定價權。這一舉措雖然使某些航空公司在1999年上半年扭虧為贏，但卻把大多數客流趕向鐵路和公路。1999年下半年，出于對運輸市場的爭奪，各航空公司又紛紛冒著被處罰的風險，開始新一輪的變相低價競銷。市場的這一次挑戰(zhàn)換來的是2000年4月1日起執(zhí)行的政府強制下的“航線聯營”政策。這一政策的執(zhí)行將使在102條主要航線上同時飛行的所有航空公司共享最低八折票價所帶來的壟斷利潤。機票禁折：政府與市場的較量（2）52機票禁折：政府與市場的較量（3）2006年1月27日，從全國民航工作會議上傳來消息，逐漸放開價格管制將成為中國民航業(yè)未來的改革方向。06年民航計劃取消對運輸價格下限的管制，實行航空銷售政府指導價。目前，機票價格規(guī)定是在民航總局制定的基準基礎上浮25%，下浮45%。今后，在完善公平競爭，反傾銷規(guī)章的基礎上，將取消對運輸價格下限的管制，只實行上限管制，并建立和完善價格聽證制度。53“安全生產”怎么了？（1）礦難！無勞動保護的工人患病！醫(yī)患糾紛！奶粉事件和蘇丹紅事件！……據官方統計資料，我國各類勞動事故和職業(yè)危害每年吞噬著10多萬人的生命，損害者幾十萬人的健康，給國家和企業(yè)帶來數百億元的經濟損失。面對一幕幕人間悲劇，人們不禁要問，安全生產究竟怎么了？人們普遍認為，違章指揮、違章作業(yè)以及違反勞動紀律是造成事故的最主要原因。但在某些事故中，國家行政司法機關及其公務員對安全生產事故的發(fā)生也有著不可推卸的法律責任。社會性規(guī)制54“安全生產”怎么了？（2）政府之所以要對勞動場地的安全與衛(wèi)生條件進行管制，經濟學家認為，在企業(yè)雇傭者和被雇傭者之間存在嚴重的信息不對稱。雇傭者通常比被雇傭者更了解職業(yè)安全和衛(wèi)生隱患及其可能導致的事故和傷害。55“安全生產”怎么了？（3）政府的權利來自于公民，運用權利主動保護公民尤其是弱勢利益集團的生命財產安全是政府機構及其公務員天經地義的責任。我國行使勞動場地安全、衛(wèi)生管制職能的政府機構原先主要是勞動部門，現在是國家經貿委，加上公安、工商、技監(jiān)、國土以及各行業(yè)主管部門，基本形成了一個安全生產管制的綜合體系。56誰來保衛(wèi)我們的安全？遺憾的是，我們的政府機構及其官員這種主動執(zhí)法的觀念還很淡漠。某些政府有關執(zhí)法機構的行政不作為，已經成為我國安全生產事故居高不下的一個長期以來被忽視的重要原因。吃葷菜怕激素，吃素菜怕毒素，喝飲料怕色素，能吃什么，心里沒數

57中國鐵路提速大提速安全之辨現有鐵路線路很少符合提速標準中國鐵路客貨混跑的難題并未解決快跑快跑——鐵道部的法寶鐵道部門堅信，用速度與公路和航空爭奪客源，是正確的方向。大提速之上的利益問號鐵路部門耗費巨資提速，是在解決目前最為緊迫的問題，還是又一個鐵軌上的“面子工程”？鐵路提速是不是在劫貧濟富？速度為誰而提？58背景及現狀介紹固定成本、沉沒成本較高網運不可分割性和規(guī)模經濟性同時提供多種產品和服務政企合一的管理體制運輸質量低下收費價格扭曲鐵路企業(yè)追求局部利益影響全局利益鐵路行業(yè)的技術經濟特性中國鐵路行業(yè)的現狀中國鐵路行業(yè)的特點鐵路客貨運市場份額最大運輸密度高59存在的問題中國鐵路行業(yè)規(guī)制改革的歷程讓利放權、鐵路大包干、實施現代企業(yè)制度中國鐵路行業(yè)規(guī)制改革存在的問題政企不分現象仍然十分嚴重鐵道部鐵路局鐵路分局基層站段鐵路行業(yè)中企業(yè)角色缺位鐵路行業(yè)規(guī)制主體角色缺位對鐵路行業(yè)的進入缺少必要的規(guī)范價格規(guī)制失效鐵路網協調困難公益性服務沒有補貼60美國鐵路經濟規(guī)制的歷史沿革1、無序競爭時期從1865年開始，美國鐵路運輸業(yè)步入發(fā)展的“黃金時代”。70年代，鐵路公司眾多，各大鐵路公司之間競爭激烈。經常展開惡性價格戰(zhàn)，價格歧視行為盛行。2、強化經濟規(guī)制1906年，美國通過《海