淺析BOT融資項目中的政府角色問題

淺析BOT融資項目中的政府角色問題

【論文關(guān)鍵詞】政府BOT風(fēng)險私營組織

【論文摘要】BOT是世界上普遍采用的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式,我國部分省(區(qū))市在這方面已進行了有益的嘗試,但仍處于摸索和試驗階段,在管理和法律上還沒有完善的規(guī)章和辦法。在眾多不確定的和未知的復(fù)雜程序細節(jié)之中,政府和私人組織的一致努力以及適宜的政策、法律和經(jīng)濟環(huán)境是必要的,本文將明確討論在BOT項目正常實施過程中政府所需處理的問題。

0引言

BOT是在國際上近十幾年興起的一種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資和項目管理模式，是一種利用外資和民營資本興建基礎(chǔ)設(shè)施的很有前途的新模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer的縮寫形式，中文可直譯為建造—運營—移交，代表著一個完整項目融資的概念，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。這種方式是指一國財團或投資人作為項目的發(fā)起人從一個國家的政府獲得某項基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)特許權(quán)作為項目融資的基礎(chǔ)，然后由其獨立或聯(lián)合其他方組建項目公司，作為項目的投資者和經(jīng)營者安排融資，承擔(dān)風(fēng)險，開發(fā)建設(shè)項目并在有限的時間內(nèi)經(jīng)營項目獲取商業(yè)利潤，償還債務(wù)。在特許期滿之時，根據(jù)協(xié)議整個項目由項目公司無償或以極少的名義價格移交給東道國政府?？梢赃\用BOT模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項目包括發(fā)電廠、機場、港口、收費公路、隧道、電信、供水和污水處理設(shè)施等。

BOT融資項目由以下三部分人員組成：項目的發(fā)起人(項目所在國政府、政府機構(gòu)或政府指定的公司)，項目經(jīng)營者和項目的貸款機構(gòu)(包括由商業(yè)銀行組成的貸款銀團，政府的出口信貸和世界銀行和地區(qū)性開發(fā)銀行等)。許多發(fā)展中國家正是處于采用BOT計劃實施項目采購的初級階段，詳細討論有關(guān)政府在BOT項目管理方面的實踐是很缺乏的，而對于研究在BOT模式下進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的政府實踐是非常有意義的，本文將通過研究國外成功和失敗的BOT項目的實踐，論述政府在BOT項目中應(yīng)扮演的角色。

1融資項目的難點和缺陷

隨著發(fā)展中國家經(jīng)濟的突飛猛進，在基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)中的花費也逐年提高，而亞洲國家在此項支出中的比例更大。在籌集公共基金和進行國外債務(wù)融資的過程中，已經(jīng)出現(xiàn)融資瓶頸的發(fā)展中國家開始對BOT項目融資方法產(chǎn)生濃厚的興趣。但是#$%融資方法也存在許多不確定性和風(fēng)險，除非工程所在國政府給予必要的支持，準備合適的法律機制和理想的貿(mào)易經(jīng)濟環(huán)境，并且提供一個平衡的風(fēng)險回報結(jié)構(gòu)的擔(dān)保機制，否則就無法成功的實施BOT項目。

一方面，由于基礎(chǔ)設(shè)施項目的低回報性和高風(fēng)險性，如果沒有政府的充足擔(dān)保，私營組織大多對政府設(shè)計的BOT項目興趣不大，最終導(dǎo)致這些項目的夭折。例如1996年5月土耳其政府計劃了179個總價值324億美元的BOT項目，但由于私人組織和政府之間缺乏協(xié)調(diào)，并且土耳其政府也不愿意提供經(jīng)濟不穩(wěn)定和政治環(huán)境可能帶來的風(fēng)險的擔(dān)保，最終只有四個價值大約億美元的發(fā)電站項目得以實施，而許多緊急能源項目和交通設(shè)施項目都沒得以實現(xiàn)。另一方面，即使工程所在國政府愿意在項目開始時提供充足的擔(dān)保，如果在項目的實施過程中不扮演好保證項目質(zhì)量、效率和用戶滿意的積極角色，項目也是很難達到最后的成功。例如，泰國曼谷高架鐵路運輸系統(tǒng)和老撾的ThaNgone大橋項目的失敗主要是由于政府在某些問題上處理不當(dāng)而導(dǎo)致沒有實現(xiàn)預(yù)期的雙贏目標(biāo)。

2政府在BOT項目的風(fēng)險分擔(dān)和管理中充當(dāng)重要角色

BOT項目不僅是一種把風(fēng)險轉(zhuǎn)移給私營組織而擺脫了所有責(zé)任來發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施項目的策略，相反，應(yīng)該通過BOT項目更好的合理分擔(dān)風(fēng)險而達到控制風(fēng)險的目的。對于一個BOT項目來說，法律、政治、貿(mào)易環(huán)境的支持以及合適的政府擔(dān)保是非常必要的。1合適的政府擔(dān)保是BOT項目順利實施的必要條件為了進一步促進私人組織在#$%項目中的投資，政府可以針對確定的經(jīng)濟風(fēng)險而提供一個項目所獨有的靈活的擔(dān)保。以下是可供政府和項目參與者選擇的能夠消除投資者預(yù)期風(fēng)險的擔(dān)保方法的部分選擇：·最小收入流擔(dān)保·項目收入?yún)R回擔(dān)?！ねㄘ浥蛎洆?dān)?！っ舛惼?、稅收減除和原材料與設(shè)備進口關(guān)稅的減除·如果出現(xiàn)新的法律和規(guī)范或變更而影響投資的情況，政府給予補償·出現(xiàn)不可抗力，特許期限延長!產(chǎn)品銷售的擔(dān)?！ぴ牧瞎?yīng)擔(dān)?！し康禺a(chǎn)開發(fā)和現(xiàn)有設(shè)施的使用權(quán)·競爭可能性擔(dān)保

例如，在馬來西亞的850公里長的南北高速公路BOT項目中，政府對特許權(quán)所有者提供了因車流量不足和外幣匯率與利息率變動而造成的損失的擔(dān)保。2健全的法律環(huán)境是BOT項目得以順利實施的重要保證私營組織愿意參與到基礎(chǔ)設(shè)施的BOT項目中的另一個先決條件便是適于BOT項目運行的合適的法律環(huán)境。所以為了吸引私營組織，政府必須規(guī)范法律和規(guī)章制度以及財政環(huán)境。每一個BOT項目都存在一個政府和投資者之間的特許權(quán)協(xié)議，如何處理爭議是要事先考慮的一個關(guān)鍵問題，應(yīng)該選擇工程所在國政府和投資者都接受的最好為第三方國家的中立的仲裁者，以增加項目參與者的信心。而且，應(yīng)當(dāng)避免法律和程序上的過度管制，因為過度管制也會給BOT項目帶來負擔(dān)，甚至導(dǎo)致BOT項目的失敗。例如，在英國進行一條公路干道的建設(shè)本來只需要:到!年，可是由于漫長的計劃和調(diào)查過程的拖延，從考慮建設(shè)到最終交付使用通常需要15年的時間。英國官方為了激勵BOT項目的順利開展實施了一系列的措施，減少規(guī)定的在項目最初發(fā)起人提交的詳細文件的數(shù)量，并且在詳細設(shè)計之前提供更多的咨詢服務(wù)，在項目最終確定之前舉行簡短但正式的聽證會，等等。由于英國政府的積極主動、公眾的大力支持以及先前奠定的良好基礎(chǔ)，英國議會在1987年7月通過了“隧道法案”，該法案從提出到通過僅僅用了16個月。為了鼓勵私營組織的投資，政府應(yīng)該對投資者提供必要的保證，為其在那些最初得到政府支持而在隨后的調(diào)查中取消的項目所產(chǎn)生的費用給予補償。3穩(wěn)定的政治環(huán)境和良好的政府信譽是BOT項目成功實施的前提中央政府即使不直接參與BOT項目，也應(yīng)該起到權(quán)力機構(gòu)應(yīng)有的官方監(jiān)督作用。如果在國家政府和省/市政府之間，或者不同地區(qū)的政府之間存在著分歧，某個專門的中央政府機構(gòu)應(yīng)該起到協(xié)調(diào)關(guān)系和調(diào)節(jié)沖突的作用，并且保證私人參與者不會獨立的應(yīng)對這些類似的問題。例如中國的BOT投資發(fā)展公司和菲律賓BOT中心，在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目中有效連接外國投資者與政府實體和國有部門，確實起到了一定的橋梁作用。而且，政府需要轉(zhuǎn)換姿態(tài)，摒棄傳統(tǒng)的限制，提供開明的、具有活力的前景，以最大的努力為BOT項目的實施協(xié)助私營組織的活動。由于BOT項目的特許期通常遠遠超過一屆政府的任期，因為政府對特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的撤銷風(fēng)險極大的削弱了私人組織對BOT項目的興趣和信心，因此投資者需要政府提供一種關(guān)于政府換屆后可以對最初的特許權(quán)協(xié)議進行展期的保證。4提供有競爭力的投標(biāo)環(huán)境以選擇合格的投資者為了實現(xiàn)BOT項目的最佳效果并且便于選擇合格的開發(fā)商，政府應(yīng)該采用比較有競爭力的BOT項目的招投標(biāo)過程與協(xié)議。BOT項目的實施應(yīng)該在一個透明的環(huán)境中進行，以確保公平競爭，避免在投資者選擇上的徇私舞弊行為。BOT項目的投標(biāo)的費用遠遠高于傳統(tǒng)的項目。Birnie.將BOT項目與傳統(tǒng)項目的投標(biāo)費用進行了比較，大約是其的4-10倍。主要是由于必要的評估、長期的訂貨以及復(fù)雜的合同和財務(wù)管理所帶來的較高成本。因此，為了鼓勵更多的投資者的參與，政府應(yīng)當(dāng)提供關(guān)于BOT項目的詳細信息(包括政府的評標(biāo)標(biāo)準和程序)，以便于參與者進行更好的投標(biāo)準備。如果該項目不是由于投標(biāo)者的原因而中斷，政府至少應(yīng)該補償中標(biāo)者的投標(biāo)費用。而且，應(yīng)該鼓勵投標(biāo)者提供針對該項目的可供選擇的方案和獨特的意見，以便于找到最佳的項目實施方法。5國內(nèi)良好的資本市場發(fā)展將有利于BOT項目的實施與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家缺乏成熟的資本市場。強大的國內(nèi)資本市場使私人開發(fā)商和投資者很便利的從金融機構(gòu)借到資金而進行無追索的項目融資，并且可使項目最終在資本市場上發(fā)行上市。例如，通過BOT協(xié)議開發(fā)的收費公路項目，可以通過一定的運作將其上市，以獲取進一步開發(fā)項目的資金流。

3規(guī)范的項目實施措施是雙贏目標(biāo)得以實現(xiàn)的重要保證

前面的討論表明了政府對BOT項目進行政治、貿(mào)易和財政上的風(fēng)險的擔(dān)保是十分必要和必需的，而且，政府還應(yīng)提供一個良好的投資環(huán)境，以促進私人組織參與基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資。然而，私營組織投資最終還是以營利為目的的，是不會主動保證項目的質(zhì)量和效率以及對公眾的良好服務(wù)的。因此，政府在BOT項目中應(yīng)該保持一個有力的角色，積極參與進行項目的確定、可行性分析、投標(biāo)邀請、標(biāo)書的評審、投標(biāo)談判、特許權(quán)授予、設(shè)計和建設(shè)質(zhì)量的檢驗，以及有關(guān)項目運營情況和服務(wù)質(zhì)量的持續(xù)性監(jiān)察，等等。下面從幾個主要方面進行一下進一步的論述。1項目的可行性研究與分析基礎(chǔ)設(shè)施項目分為短期和長期項目，首先政府應(yīng)該對整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有個宏觀的規(guī)劃，明確未來基礎(chǔ)設(shè)施項目實施的范圍和優(yōu)先權(quán)。根據(jù)國家財政上的收支情況，政府應(yīng)當(dāng)制定出動員私人資本參與開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比例。當(dāng)一個項目確定要通過BOT方式進行開發(fā)時，政府應(yīng)該對項目的BOT方式的可行性進行評估。應(yīng)該仔細的評估社會的、政治的和環(huán)境的影響，除此以外還有財政上、經(jīng)濟上和技術(shù)上的可行性，而且還要充分估計間接費用，例如不利環(huán)境的影響和重新安置住戶等等。在必要的方面，應(yīng)該構(gòu)想一下整頓和緩解的措施，有些BOT項目的采購?fù)ǔＲ袚?dān)較高的價格和關(guān)稅，而私營組織可能會將這些超額成本轉(zhuǎn)嫁公眾，因此，政府應(yīng)該注意項目的社會可接受性以及公眾對服務(wù)價格的負擔(dān)能力。一些BOT項目由于忽視了公眾的反應(yīng)，而最終被取消，造成了巨大的損失，例如泰國的BETS項目。國家的主要設(shè)施被國外公司長期的控制可能會影響到國家的安全和獨立自主，因此國家安全敏感項目(例如跨越國界的項目)通常不考慮采取BOT方案。分析BOT項目在財政上的可行性，應(yīng)該運用評估工具，例如投資回收期、凈現(xiàn)值等表明項目的財務(wù)特征的指標(biāo)。2選擇合格的私人合作者關(guān)系到BOT項目是否成功的另一個重要問題便是要選擇一個最合適的私人合作者，該選擇可以通過一個競爭性的招投標(biāo)過程來實現(xiàn)，包括項目發(fā)起和目標(biāo)的識別、資格預(yù)審、標(biāo)書的評審、合同談判以及特許權(quán)的授予，等等。在標(biāo)書的評估和談判過程中政府應(yīng)當(dāng)組織一個評估小組來專門進行標(biāo)書的評估，其小組成員應(yīng)由從相關(guān)部門中抽調(diào)并專門聘請一些相關(guān)領(lǐng)域的專家和法律顧問。每一個部門抽調(diào)上來的人員負責(zé)標(biāo)書中自己領(lǐng)域內(nèi)的項目的鑒定和評估，而主管項目的部門負責(zé)協(xié)調(diào)研究小組內(nèi)成員，并回答投標(biāo)者的詢問。在盡量達到公眾的滿意的前提下(例如減少收費)，政府同投標(biāo)者澄清談判，隨著談判的進行更新投標(biāo)估價，并且根據(jù)投標(biāo)者的讓步來修訂標(biāo)書。一旦完成最終的評估，執(zhí)行委員會推薦可供選擇的投標(biāo)者，來進行更進一步的關(guān)于特許權(quán)協(xié)議的最終條款和條件的談判。3實施項目的持續(xù)評估在確定了合格的私人合作者以后，通過特許權(quán)協(xié)議建立一個公私合營的合作方式。政府應(yīng)當(dāng)在項目中繼續(xù)其積極的作用，并且專注于項目的整個實施過程。

4結(jié)論

公共資金和先進技術(shù)的缺乏以及其他一些限制約束使發(fā)展中國家的政府轉(zhuǎn)向了向私營組織尋求開發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施的資金，BOT方式可以看作是一個不需財政撥款進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效的融資方式。雖然BOT項目的實施面臨著許多無法預(yù)見的問題與困難，其開展需要有利的法律、政治和經(jīng)濟環(huán)境，以及獨特的公私合營的合作關(guān)系。政府作為項目的發(fā)起人，在創(chuàng)造這些必需條件和鞏固這種合作關(guān)系的過程中扮演一個關(guān)鍵角色。對于BOT項目，政府有兩個比較主要的義務(wù)：一是有效地吸引進行國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所急需的資金；二是確保有效的使用私人投資以滿足公共利益的需要。因此，一方面政府必須創(chuàng)造一種