政府發(fā)展BOT政策選擇

政府發(fā)展BOT政策選擇

一、我國政府推進(jìn)BOT的現(xiàn)實意義

減輕政府負(fù)擔(dān)。優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗。據(jù)專家分析:GDP增長1%,必須以基礎(chǔ)設(shè)施至少增長1%做保證,并應(yīng)適度超前?！熬盼濉逼陂g,為實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo),國家采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投入,拉動內(nèi)需的宏觀調(diào)控政策,而國家的財力顯然是難以承擔(dān)的。采用BOT融資方式可以有效籌措大量社會資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以緩解基礎(chǔ)設(shè)施資金需求與政府財政之間的矛盾;同時,BOT項目所需資金由項目公司自籌,在經(jīng)營上實行自負(fù)盈虧,國家最大限度地做到了風(fēng)險規(guī)避,不存在財政負(fù)擔(dān)。因此,BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財政和債務(wù)負(fù)擔(dān),緩解我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺的問題,而且還可以將原來用于該項目的建設(shè)資金用到其他項目上,從而加快社會生產(chǎn)力的發(fā)展,改善人民的生活條件。

改善投融資環(huán)境。長期以來,我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一,基本屬于政府壟斷狀態(tài),存在著管理落后、效率低下、缺乏維護(hù)和維護(hù)費用高等弊端。對其中一些項目,政府往往不得不投入巨資以維持項目的運作。隨著BOT融資方式的推廣,無論國外公司還是國內(nèi)民營機(jī)構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在堅持“誰投資,誰受益”的原則下,制定出符合我國基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的BOT項目政策,就可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化;引進(jìn)競爭機(jī)制,有利于加快制度創(chuàng)新,打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴(yán)重的行業(yè)和部門壟斷局面,理順我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價格體系,改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包辦的局面,提高企業(yè)的市場化意識。

優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。目前,我國利用外資的方式主要有外商直接投資和外國貸款兩種。隨著我國對外開放的不斷擴(kuò)大,吸引外商投資取得了舉世矚目的進(jìn)展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè),投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低,外商投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此,根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體情況,有選擇地開發(fā)一些基礎(chǔ)設(shè)施項目,鼓勵和引導(dǎo)外商采用B0T融資方式進(jìn)行投資建設(shè),將有助于調(diào)整和優(yōu)化我國外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),使利用外資工作在國家宏觀調(diào)控下,更加健康地發(fā)展。

促進(jìn)科技進(jìn)步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來,我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重投入、輕質(zhì)量和重建設(shè)、輕管理的嚴(yán)重傾向。這一方面給國家?guī)砹顺林刎?fù)擔(dān)和極大浪費;另一方面造成運營效率低下、人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、服務(wù)質(zhì)量差等官僚主義現(xiàn)象。這種狀況的改善,一要深化改革;二要擴(kuò)大開放。采用BOT融資方式將引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和管理辦法,有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項目的運作效率和服務(wù)質(zhì)量,推動我國特別是河北基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與國際接軌,滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效需求。

二、我國政府在BOT發(fā)展過程中的問題

缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國政府之所以推進(jìn)BOT,首要動因是為了彌補(bǔ)政府財政資源不足與國家發(fā)展需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的缺口。國家推動BOT的主要手段是政策推動,在體制外開辟一塊政策區(qū)間進(jìn)行探索。外貿(mào)部于1995年1月16日發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問題的通知》,國家計委、電力部、交通部在1995年8月21日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關(guān)問題的通知》。這兩個通知構(gòu)成了我國推行BOT的政策與制度環(huán)境,然而通知中僅僅對BOT的定義、適用范圍、審批機(jī)關(guān)及審批權(quán)限、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理等做了簡單的規(guī)定。至于BOT必須依賴的宏觀政策環(huán)境和微觀管理體制并沒有一開始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現(xiàn)實衍生出了我國BOT過程的兩大特點:一是增量改革戰(zhàn)略下依靠政策推進(jìn);二是制度建設(shè)的滯后性。

BOT要求的建設(shè)、運營體制與現(xiàn)行體制之間的矛盾。首先,從規(guī)劃來講,實施BOT意味著政府規(guī)劃“掌舵”與“劃槳”分開,政府集中精力在政策規(guī)劃上,而將建設(shè)和運營交給市場去做。這種分離,導(dǎo)致了制約規(guī)劃的決策變量的變化,財政變量不再是主要的政策約束,政府可以改變高度集中的決策體制,適當(dāng)劃分中央和地方的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃決策權(quán),擺脫基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況。也就是說,適當(dāng)調(diào)整高度集中的規(guī)劃決策體制可以促進(jìn)地方政府利用BOT的積極性,也可以減輕中央政府的財政負(fù)擔(dān)。其次,從投資來講,傳統(tǒng)體制下,政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進(jìn)BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統(tǒng)上,政府制定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃后,就通過財政預(yù)算,直接進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財力有限,許多大型工程沒有力量投資,與此同時社會上的民營資本和外國資本不能有效的利用;二是建設(shè)、經(jīng)營采用非市場化的經(jīng)營管理導(dǎo)致資金浪費、效率低下、工程質(zhì)量沒有保證。最后,從運營來講,BOT要求改變政府作為直接運營者的角色。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施的直接運營者其特點在于:政企不分、地區(qū)分割和部門分割導(dǎo)致壟斷和過度競爭并存、政府管理缺位,等等。這種體制下由于沒有形成良好的激勵約束機(jī)制,經(jīng)營效率低下成為一個普遍的現(xiàn)象。只有改變了政府作為直接運營者的角色,才能保證政府與企業(yè)分開,為BOT制度框架的建立提供前提。

政府角色的缺位、越位和錯位

1、政府角色的錯位。在BOT的招標(biāo)和規(guī)劃階段,官員將主要精力放在了政績上,對于一些項目的合理性缺少關(guān)注,一項基礎(chǔ)設(shè)施項目涉及很多方面的利益,特別是在城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中,“經(jīng)營城市”成為時髦的口號,很多地方政府只顧招商引資,忽視了城市變遷過程中的公民權(quán)利,為了政績和項目承包商的利益而損害公民權(quán)利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權(quán)利發(fā)生沖突,政府往往傾斜于承包商的利益,造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權(quán)的階段,有些政府部門的決策過程缺少科學(xué)的論證,缺少民眾的參與。不當(dāng)?shù)母吖勒哪芰?匆匆決策,對于一套明晰的管制框架和合同框架沒有投入必要的關(guān)注。結(jié)果項目一旦建成,進(jìn)入運營階段后,簽訂的合同遭到公眾反對時,政府就陷入公眾和項目承包商的兩難之中。有些政府部門往往用權(quán)力干預(yù)合同的實施導(dǎo)致交易費用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個規(guī)范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中,政府扮演特許權(quán)授予者、管制者、合作者和支持者、推動者和幫助者的角色。但是,由于BOT主要是政策推動,政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制沒有根本改變,從而政府的職能沒有發(fā)生改變,這直接導(dǎo)致了政府角色的缺位。首先,特許權(quán)授予時的政府角色缺位。政府在授予特許權(quán)的時候,并沒有培育一個適應(yīng)市場競爭的體制,對交易成本、風(fēng)險的結(jié)合,運營和控制等方面缺少嚴(yán)格的控制。其次,政府作為管制者角色的缺位。到目前為止,還沒有一個單獨的管制機(jī)構(gòu)針對BOT項目進(jìn)行管制。再次,政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過多的政策支持,導(dǎo)致公共利益和項目承包商利益的天平偏向于項目承包商利益;另一種是政策支持不足,制度不健全,政府與項目承包商之間利益失衡。最后,政府作為推動者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔(dān)保、稅收減讓或者競爭承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。

三、我國政府推進(jìn)BOT發(fā)展的政策選擇

建立完善的政策框架和法律框架。結(jié)合目前我國有關(guān)BOT的政策建設(shè)的落后局面,放寬政策的覆蓋面,實施國民待遇,允許國內(nèi)民營資本平等競爭參與BOT的項目建設(shè)等。在我國,外資享有“超國民待遇”,在BOT項目投資中,這種“超國民待遇”表現(xiàn)為外資優(yōu)先準(zhǔn)入,而實際上內(nèi)資BOT相對于外資在回避BOT的政治風(fēng)險和外匯風(fēng)險、不影響國家主權(quán)的完整性、比較熟悉國情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優(yōu)勢。借鑒國際通行做法,盡快建立《BOT法》。因為BOT運作中需簽署大量的合同文件,對BOT單獨立法就顯得很必要。按照國際慣例,在英、美、法等國一般都對BOT單獨立法或制定條例性法規(guī)。我國也應(yīng)借鑒此種做法,通過專門的法律形式把報批與招標(biāo)程序、BOT項目的合同范本與BOT的運作規(guī)則等固定下來,單獨立法,這樣有利于BOT的規(guī)范運作。只有嚴(yán)格遵守國際慣例,保證國內(nèi)政策、法律的穩(wěn)定性,國外投資者才有信心來我國投資。

由政策推動到制度推動。我國30年的改革開放過程是一個國家通過政策調(diào)整,漸進(jìn)的增量改革的過程。國家首先通過政策引導(dǎo)、推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,培育市場的發(fā)育;然后政

府與企業(yè)、政治與經(jīng)濟(jì)相對分離,依法治理國家。從政策推動走向制度建設(shè)是從計劃走向市場,市場不斷成熟的需要。因此,政府為了推動BOT的發(fā)展需要從單一的政策推動走向制度建設(shè),包括如下幾方面的制度:首先,建立BOT規(guī)劃制度;其次,建立BOT特許權(quán)授予制度;再次,建立專門的BOT管制體系,形成高效的管制體系;最后,建立BOT過程中談判和仲裁制度。

發(fā)揮市場作用,變革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制。首先,為了市場的競爭需要將政府和企業(yè)分開,需要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資和運營分開。政府從全能型轉(zhuǎn)向“掌舵”的角色,通過制定規(guī)則、維護(hù)規(guī)則的執(zhí)行而增進(jìn)市場,而不是置身于市場之外或直接干預(yù)市場;其次,為了市場的競爭需要一個信息充分的招投標(biāo)環(huán)境;否則,信息成本的攀升會阻礙資本進(jìn)入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質(zhì)的專業(yè)隊伍、建立公正、高效的招投標(biāo)程序以外,還可以充分利用民間組織的自我協(xié)調(diào),通過中介組織、行業(yè)協(xié)會的信息優(yōu)勢傳播信息,鑒別優(yōu)劣;最后,傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制是遏制競爭的體制障礙,應(yīng)將政府與企業(yè)分開,將投資、建設(shè)和運營分開,充分利用市場機(jī)制和政府管制的雙重作用,尋求競爭和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的平衡?？梢越梃b英國的強(qiáng)制性招投標(biāo)制度,讓參加BOT的所有競爭項目人展開競爭,公與公、公與私、國內(nèi)與國外競爭,提高建設(shè)和運營的效率。

變革政府管理方式及體制。首先,變革政府管理方式。中央政府應(yīng)當(dāng)指定一個內(nèi)部主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)政府的BOT政策,這一主管BOT項目的機(jī)構(gòu)可擁有廣泛的責(zé)任。在行政方面,“一個窗口制度”對于克服項目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據(jù)“一個窗口制度”,項目公司為取得和續(xù)延其建設(shè)和運營BOT項目所必要的核準(zhǔn)、許可和同意,只需同一個政府部門打交道;其次,改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府,政府在政企分開的前提下,從行政審批到制定招投標(biāo)的規(guī)則,將主要精力