區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償制度的完善

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償制度的完善

一、生態(tài)補償與相關(guān)概念的關(guān)系

1.生態(tài)補償機制與環(huán)境損害賠償機制的關(guān)系

生態(tài)補償機制和環(huán)境損害賠償機制都是環(huán)境資源的保護機制，是用經(jīng)濟手段實現(xiàn)環(huán)境資源外部性的內(nèi)部化，是解決環(huán)境資源修復(fù)保護資金不足的有效途徑。生態(tài)補償側(cè)重于對生態(tài)資源價值的補償，更加關(guān)懷享受良好生態(tài)環(huán)境的機會公平，更加重視生態(tài)價值的保護和生態(tài)效益的保護，更加關(guān)懷代際間生態(tài)環(huán)境的保有。任何影響了生態(tài)環(huán)境價值和效益的經(jīng)濟行為，都要支付生態(tài)補償費。生態(tài)補償機制遵循“誰受益，誰補償”的原則，是享用生態(tài)服務(wù)或減少其生態(tài)成本的受益者向額外承擔(dān)生態(tài)成本的主體支付補償金的制度。

2.區(qū)際生態(tài)補償與縱向生態(tài)補償、內(nèi)部生態(tài)補償?shù)年P(guān)系

生態(tài)補償機制是以某一個特定空間范圍內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)為補償對象。對于該空間內(nèi)想用生態(tài)服務(wù)的主體支付生態(tài)補償費，為內(nèi)部生態(tài)補償、自我補償。該空間范圍外的人通過直接或間接方式減損、享用生態(tài)價值，或減少其生態(tài)成本而受益時支付的生態(tài)補償金為外部生態(tài)補償，包括區(qū)際生態(tài)補償和縱向生態(tài)補償。區(qū)際生態(tài)補償是省與省之間，或經(jīng)濟區(qū)域之間?？v向生態(tài)補償機制是中央對地方或上級政府對下級政府的補償。

二、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)脑?/p>

現(xiàn)實立法依據(jù)

1.國內(nèi)的立法實踐

《生態(tài)補償條例》是2010年國務(wù)院的立法項目之一，至今尚未出臺。在原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導(dǎo)意見》的指導(dǎo)下，許多地方進行了生態(tài)補償制度試點。比如2007年制定的《江蘇省環(huán)境資源生態(tài)區(qū)域補償辦法》、2008年制定的《浙江省生態(tài)環(huán)境財力轉(zhuǎn)移支付實行辦法》、2008年出臺的《河南省河潁河流域水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》等，這些《辦法》是對中國生態(tài)補償制度立法實踐的探索，并取得成效。但是目前的試點針對河流流域、森林生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境污染補償，沒有涉及其他自然資源要素。

2.國外的立法依據(jù)

國外已經(jīng)形成較完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補償制度，在立法實踐上我國已經(jīng)落后國外。比如美國建立礦區(qū)復(fù)墾許可證制度、恢復(fù)治理保證金制度；英國制定損失賠償制度、土地復(fù)墾金制度；加拿大建立礦山關(guān)閉及復(fù)墾制度、復(fù)墾基金等來保護礦區(qū)生態(tài)。但是國外的礦區(qū)生態(tài)補償制度構(gòu)建是基于“礦產(chǎn)資源開發(fā)主體是礦產(chǎn)資源開發(fā)過程中的最大直接受益方”的理論，[5]其礦區(qū)生態(tài)補償僅僅在礦產(chǎn)開采階段，未建立礦產(chǎn)品消費受益方的生態(tài)補償制度。

受益者付費原理

受益者付費即“誰受益，誰付費；誰受損，誰獲賠”。生態(tài)服務(wù)/生態(tài)產(chǎn)品的直接消費者，或生態(tài)效益的間接損耗者有義務(wù)對該生態(tài)資源支付成本。這是生態(tài)正義價值的具體體現(xiàn)。礦產(chǎn)資源是支持經(jīng)濟建設(shè)的能量，是“工業(yè)的食糧、血液”。礦產(chǎn)資源大省為了支援經(jīng)濟發(fā)展，大量開采、輸出礦產(chǎn)資源，造成礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)破壞，使生態(tài)系統(tǒng)弱化、生態(tài)價值降低、生態(tài)利益減少。礦產(chǎn)資源大省喪失良好生態(tài)環(huán)境享用的機會。為了保證國家礦產(chǎn)及能源安全，國家宏觀調(diào)控礦產(chǎn)開發(fā)，礦產(chǎn)資源大省無權(quán)拒絕開采礦產(chǎn)資源，其喪失選擇機會。而礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省以低生態(tài)成本或零生態(tài)成本，大量輸入、消耗礦產(chǎn)資源，創(chuàng)造了巨大的社會經(jīng)濟財富，保持經(jīng)濟增長速度。

外部性原理

經(jīng)濟學(xué)家將個體行為不僅對其本身而且對周圍的人或環(huán)境都會造成影響的現(xiàn)象稱為外部性，即單個消費者或生產(chǎn)者的經(jīng)濟行為對社會上其他人的福利產(chǎn)生的影響。[6]為了使經(jīng)濟行為的外部性內(nèi)部化，減小社會不公平程度，基于科斯定理，明晰礦區(qū)生態(tài)價值的產(chǎn)權(quán)性，確定利益各方生態(tài)維護成本的承擔(dān)比例，用礦區(qū)生態(tài)補償機制這一經(jīng)濟方式實現(xiàn)礦產(chǎn)資源開發(fā)造成的環(huán)境外部性的內(nèi)部化。

自然資本原理

依據(jù)自然資本理論，自然資本是自然生態(tài)系統(tǒng)給予人類或者可為人類利用的自然物質(zhì)和能量以及提供的生態(tài)服務(wù)的總稱。自然資本存量隨著時間的推移而保持基本恒定是人類可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。礦產(chǎn)資源是具有稀缺性、價值性、效用性的，則以礦產(chǎn)作為組成要素的礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)也是具有價值屬性、稀缺屬性的。目前的市場等價交換，僅僅是針對礦產(chǎn)資源的稀缺性、效益價值，而不包括生態(tài)價值。在保護礦產(chǎn)資源時，不能僅僅保護礦產(chǎn)本身，還要有保護礦產(chǎn)依附的礦區(qū)生態(tài)所具有的生態(tài)資源的理念。

三、區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償制度的內(nèi)容

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)闹黧w

1.區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)牧x務(wù)主體

生態(tài)補償義務(wù)主體是指支付生態(tài)補償費用的主體。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體是礦產(chǎn)品消耗大省、礦產(chǎn)資源小省的政府。為了支持經(jīng)濟大省的發(fā)展，礦產(chǎn)品輸出大省使其失去了享用良好生態(tài)環(huán)境的機會，由礦產(chǎn)品消耗大省支付生態(tài)補償金是合理公平的。

2.區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體

生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體是指能利用、接收生態(tài)補償金的主體。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)臋?quán)利主體是對礦區(qū)生態(tài)補償金享有利用、接收權(quán)利的主體，包括因為礦產(chǎn)資源開發(fā)利用而失去良好生態(tài)資源機會的主體，負責(zé)修復(fù)、重建礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)工作主體，為礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、重建提供科研技術(shù)的主體。

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償?shù)姆秶?/p>

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償范圍包括兩個方面的內(nèi)容，一方面是指生態(tài)補償金的組成，這與生態(tài)補償權(quán)利主體的利益訴求和他失去的機會成本相聯(lián)系。具體而言，包括以下幾個方面：1.基于礦產(chǎn)資源開發(fā)而導(dǎo)致生態(tài)惡化，當(dāng)?shù)鼐用竦闹苯咏?jīng)濟損失、失去享用良好生態(tài)環(huán)境機會的成本、失去的發(fā)展機會的補償。2.礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護、修復(fù)、重建工作及相關(guān)設(shè)施的支出。3.礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)保護的科研經(jīng)費支出。4.礦區(qū)生態(tài)環(huán)境代際外的補償金。區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償范圍另一方面指區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償范圍指礦區(qū)區(qū)域界定。礦產(chǎn)開發(fā)所造成的生態(tài)破壞，如果這種破壞和污染還沒有形成區(qū)域性的，則不宜納入《生態(tài)補償條例》中。因此，必須明確因礦產(chǎn)開發(fā)活動而致害礦區(qū)區(qū)域和受害生態(tài)區(qū)域界定標(biāo)準和方法，還要明確礦區(qū)生態(tài)建設(shè)區(qū)域和生態(tài)受益區(qū)域界定標(biāo)準和方法。

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償標(biāo)準決定了生態(tài)補償費的具體分擔(dān)方式，決定了不同礦產(chǎn)品輸入消耗大省補償多少的問題。生態(tài)補償標(biāo)準不同于生態(tài)賠償，可以是等價的，也可以是不等價的。已有的生態(tài)補償標(biāo)準包括兩類：一是對生態(tài)服務(wù)功能進行價值評估；二是對生態(tài)服務(wù)功能提供者的機會成本損失進行核算。礦區(qū)生態(tài)補償制度是實現(xiàn)經(jīng)濟的礦產(chǎn)資源節(jié)約型發(fā)展的手段，而不能成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，所以礦區(qū)生態(tài)補償在制度探索初期宜采用不等價補償，來保證制度的運行，但是補償標(biāo)準不能太低。

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償方式

礦區(qū)生態(tài)補償方式就是指生態(tài)補償責(zé)任的具體承擔(dān)類型。具體包括以下幾種：1.貨幣補償，即礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體用生態(tài)補償金、橫向財政轉(zhuǎn)移支付的方式建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、重建基金，或生態(tài)補償義務(wù)主體為礦區(qū)修復(fù)、重建項目提供免息貸款。2.技術(shù)補償，即礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體向權(quán)利主體免費提供礦產(chǎn)資源高效率、低生態(tài)破壞的技術(shù)，免費提供生態(tài)養(yǎng)護技術(shù)，并向礦區(qū)所在地輸送高技術(shù)人員。3.項目補償，及礦區(qū)生態(tài)補償義務(wù)主體承擔(dān)礦區(qū)所在地生態(tài)修復(fù)、重建項目工程。

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償監(jiān)督

區(qū)際礦區(qū)生態(tài)補償機制的監(jiān)督是指由國家公權(quán)力機關(guān)或者社會公益組織監(jiān)督生態(tài)補償金是否落實到位，礦區(qū)生態(tài)補償金是否用于礦區(qū)生態(tài)修復(fù)、重建工作，并負責(zé)對礦