淺談瑞典地方治理的經歷體驗與中國的借鑒

PAGEPAGE1淺談瑞典地方治理的經歷體驗與中國的借鑒論文內容摘要：地方治理是國家多層治理構造中的主要構成部分。瑞典在地方治理上表現為多元化的治理形式，建立了良好的與地方關系，完善了提供公共效勞的能力，發(fā)揮了社會組織的作用，充足利用了獨有的專門監(jiān)督制度。中國地方治理能夠借鑒瑞典經歷體驗，通過組織扁平化、提升公共效勞能力等辦法，來實現中國地方治理的善治目的。論文本文關鍵詞語：地方治理；瑞典經歷體驗；治理形式作為國家多層治理構造中的重要構成部分，地方治理與人民的日常生活息息相關。世界各國地方治理發(fā)展歷程也證明，較完善的地方治理構造和適宜的地方治理方法，能合理地規(guī)約、企業(yè)與市場的行為界限，提供有效的公共產品和公共效勞，促進區(qū)域發(fā)展，進而促進整個民族、國家的團結與發(fā)展。中國是一個領土遼闊、人口諸多、具有洲際規(guī)模的超大型社會，怎樣構建有效的地方治理體系關系到國家政治的穩(wěn)定、公民的福祉，因而對其深切進入研究具有非常主要的理論和現實意義。瑞典作為當今世界典型的福利國家，同時也是世界上最穩(wěn)定富有、最民主化和法治化的國家之一。瑞典地方治理體系以其扁平化的構造，高度民主，高度自治，高度廉潔以及從搖籃到墳墓的公共福利體系等特點出名于世。作為樣本，對其地方治理方面的經歷體驗研究和討論，會給我們不少有益的考慮與啟發(fā)，有助于我們國家找到更合適當下國情的地方治理改革與發(fā)展道路。一、地方治理相關的基本理論與地方治理形式〔一〕基本理論治理〔governance〕一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和把持，長期以來它一直重要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。1989年，世界銀行提出治理理念，以后治理理論內涵得到了豐富發(fā)展。我們國家有名學者俞可平最早系統研究了治理與善治理論，為中國地方治理實現善治提出了諸如合法性、回應性等分析框架。作為治理理論中的一個中主要分支，地方治理由英國有名學者威廉L米勒、馬爾科姆迪克森和格雷斯托克定義為是關于地方效勞的委托、組織和控制，這些地方效勞包含地方區(qū)域內衛(wèi)生、教育、治安、基礎建設和經濟發(fā)展等。我們國家的孫柏瑛教授在總結了西方學者的一些具有代表性的觀點后以為，地方治理是在一定的貼近公民生活的多條理的地理空間內，依托于組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網絡體系，應對地方的公共問題，共同完成和實現公共效勞和社會事務的改革與發(fā)展經過?！捕车胤街卫硇问降胤街卫硇问绞堑胤皆趦炔亢屯獠恐卫碇兴袷氐囊话憷砟詈统尚偷墓ぷ髀窂降目偡Q。地方治理形式是地方治理經歷體驗的高度概括，研究地方治理形式有助于更能認清地方治理的經歷體驗。在現代地方治理多元化的背景下，學界重要根據地方治理的政權組織形式來對其形式進行分類。其基本類型重要包含：1.多元化的治理形式。重要指不同層級的地方或者同一層級不同地區(qū)的地方采用不同的組織形式，可根據實際情況采用不同的治理方式和方法，特點是治理主體的分權化、分散化、多中心化。美國是多元化地方治理的典型。2.一元化或者一元化主導的治理形式。重要指全國不分地域和地方的層級采用同一類型或者一種類型主導的方式組織政權，地方治理由統一領導或主導。該形式又可分為至上而下、至下而上的組織形式兩種，前蘇聯是典型的至上而下形式，而日本是典型的至下而上形式。除此之外，當前我們國家也尚屬于至上而下的一元化主導治理形式，這種形式好處在于有利于貫徹政策方針和路線，缺點在于缺乏靈敏性和適應性，容易導致體制僵化、效率低下等結果。3.混合式的治理形式。意思指結合了以上兩種形式的特點，其地方政權組織形式是混合式的?，F代聯邦制的印度就是此形式的典型，其聯邦有權確定各邦建立地方制度的指點性原則，各邦據此建立本邦的地方制度。瑞典是單一制國家，但其地方治理形式卻是多元化的。其表現出的經歷體驗在于，地方治理目的就是向地方居民提供廣泛的公共效勞，實現的方式是建立在民主基石上的多元治理。二、瑞典地方治理大概情況瑞典王國是君主立憲制國家，國家政權把握在國家議會和手中。國家行政管理機構分為三個條理：、郡〔俗稱醫(yī)療區(qū)〕和市鎮(zhèn)。全國現有20個郡，21個醫(yī)療區(qū)，290個市鎮(zhèn)。市鎮(zhèn)是地方自治的基本單位，它的權利機構是市鎮(zhèn)議會，所有的決策均由議會所作?！惨弧橙鸬渑c地方的關系就單位規(guī)模而言，瑞典國家條理之下的第二大民選條理是區(qū)域條理，其中主要的權利機關是郡自治議會，即郡議會。在每一地區(qū)，還有郡行政委員會，這實際上是條理行政機關的一部分，因而應和郡委員〔議〕會是區(qū)分開的。第三大民選條理就是上文提到的自治市〔鎮(zhèn)〕或者市〔鎮(zhèn)〕，但郡委員會與市之間并非上下從屬關系，雖然從地理界限范圍上來說，各郡委員會內一般來說有若干市鎮(zhèn)，但其對地理界限范圍內的市鎮(zhèn)并沒管轄權利，所以應屬于中平行的條理。在地方治理事務上，基層是由全民直選產生的，而國家立法機關，即國會，也授予了市鎮(zhèn)非常廣泛的權利。總體來說，、區(qū)域和市鎮(zhèn)之間沒有非常明顯的上下級從屬關系，三個條理之間存在清楚明晰的權限區(qū)別，它們各自效勞的區(qū)域和本能機能分工不同。〔二〕瑞典治理體系中的監(jiān)督體系瑞典有著堪稱為世界上最古老的監(jiān)察專員制度。瑞典的監(jiān)察專員制度能夠追溯到18和19世紀。其重要本能機能是檢查行政機構和公務員在遵照法律、規(guī)章、以及約束他們專業(yè)活動的良好程序和效勞普遍標準。擁有機構法定地位的調查委員會，能夠承受的委任去調查需要提交議案的問題，而且它能夠由一群或者個其余專家構成。雖然委員會相對委任它的部委某種水平上擁有自治，后者仍然提供指導以界定調查的目的和限制。但更主要的監(jiān)督重要來自地方每個公民。根據瑞典憲法的公開原則，從1862年起，每個公民不僅對都有上訴權，而且國家的政務全部實行公開制度，任何公民都有權利可以以依申請看到從到地方各級的各種文件資料〔〔國家守密法〕限制的除外〕，以至包含官員的收入、產業(yè)、公務接待費用等等?！踩橙鸬涞胤教峁┑墓残诠δ茉诘胤街卫碇械墓残诜矫妫鸬鋮^(qū)域與地方治理主體之間各司其職?？の瘑T會全力專注于保健和牙科護理，同時還與相關的自治市合作主管區(qū)域條理公共交通的某些方面，能夠從事如推廣游覽或者文化這樣的事項。相比之下，自治市鎮(zhèn)則承當了一長串效勞，重要有：中小學教育、城市規(guī)劃、住房供給、公眾交通、環(huán)保、消防、垃圾處理、飲用水供給、污水處理、課外活動、圖書館等文化基地建設、老年人福利、殘疾人福利、其他福利等，應有盡有，常被稱為從搖籃到墳墓都由其負責?？偟恼f來，只要是法律沒有明確規(guī)定該事務已由其它機構負責，都能夠是自治市鎮(zhèn)的本能機能，因而，自治市鎮(zhèn)通常都會根據當地實際，自愿承當一些工作。從財務方面來看，地方和區(qū)域部門的合并支出中，自治市條理占了大略70%，而郡委員會只占了所有自治機關總支出的大約30%?！菜摹撤墙M織〔NGO〕在地方治理中的作用瑞典特別看重非組織〔NGO〕建設，通過發(fā)揮非組織各方面的作用，讓更多的力量參與公共產品的提供和公共效勞建設，使公共效勞實現社會效勞分擔化，依托這些組織，逐步擴大社會自治的力度，進而大大緩解和分散了和地方在提供社會公共效勞方面的壓力，同時也發(fā)揮社會化多元力量的積極性，提升了公共效勞的社會支持度與公共效勞的質量和效率。據調查顯示，瑞典16～84歲的成人公民中，有90%的人屬于至少一個非組織中的成員。瑞典有各種各樣的非組織，有些組織也答應以稱作興趣組織，有些則是為了改善成員的經濟生活狀態(tài)。后者又包含一些團結組織，旨在改善移民或殘疾人的境況等，還有其他的一些大多意在促進民主。人們通過這些渠道和組織，學會在改善自己生活狀態(tài)的同時避免被動地受各種權威的負面影響，進而提升整個公民社會的生活質量。三、大國之大具體表現出在向小國學取經歷體驗中國在人口和國土面積上無疑是一個大國，但在地方和治理上，還存在許多問題，這些問題的存在也在一定水平上與大國治理困難有關。但假如把物理上的大國轉化為一個精神上的大國，在大的上面具體表現出勇于、擅長向小國家學習，真正做到海納百川，有容乃大，那么中國地方治理是能夠實現向善治改變的?！惨弧橙鸬涞胤街卫斫洑v體驗中的借鑒價值總結瑞典地方治理的經歷體驗，能夠看出在五個方面，在我們國家當下有需要急于借鑒，以知足解決我們國家地治理中出現的重要問題：1.與地方間關系的特點，呈現出地方高度分權化，但卻仍然是單一制國家。地方上享有充足的自治權，在單一制國家中比較少見。2.政治家與官僚關系明顯為二元主義。即政治領域和行政領域區(qū)分開來，各司其職。3.地方在地方治理中飾演著效勞型主體的角色，很好地為瑞典從搖籃到墳墓的福利體系效勞。4.治理主體與公民間關系非常開放，具有高度的透明性，監(jiān)察專員與群眾媒體等的監(jiān)督，文件公共利用原則以及普遍的全民監(jiān)督意識在這點上功不可沒。5.瑞典非組織的數量之多和牽涉范圍之廣在世界范圍內可稱得上是個中翹楚，這些組織在地方治理中有著不可忽視的作用?！捕辰梃b瑞典地方治理經歷體驗的詳細辦法瑞典地方治理中有很多行之有效的辦法。對于我們國家來說，下面辦法的借鑒可行而且最為需要：1.適當發(fā)展地方治理扁平化構造。我們國家的行政管理主體組織構造由上至下分為五層，為典型的金字塔形式；層級關系復雜，理論上是地方必需根據的指令行事，但實際上又常有山高皇帝遠式的難把控地方的難題；而且人員機構冗雜、效率低等問題也很突出。瑞典簡單的三層構造，根據等級關系實際只要兩層；層級簡單許多且與地方權限劃分很明確，很天然地避免了許多這方面存在的問題。對于我們國家來說，當前看來減少組織層級有難度；有的省實驗省管縣弱化了市一級的作用，為減少一個管理層級提供了一些理論經歷體驗?？偟膩碚f，我們國家能夠科學設定地方本能機能，盡量往扁平構造方向發(fā)展時可能的。2.踏實提升公共效勞能力。不可否認的是，當前我們國家能提供的公共效勞水安然平靜瑞典還有很大差距。尤其具體表現出在醫(yī)療衛(wèi)生效勞，義務教育水平以及公共福利體系這幾方面。固然利用高稅收來維持高福利待遇當前在我們國家看來不可行，但我們國家能夠從改變收入的二次分配方式下手，使整個地方體系的公共效勞本能機能重心下沉，在全民醫(yī)療保健、養(yǎng)老等民生工程上尋求突破口，做出一些實著實在的探尋求索，讓廣闊人民大眾得到效勞項目越來越多、質量越來越好的實惠。3.漸進施行地方自治。改革開放三十多年來，由于與地方權限職責劃分不清，地方事權大于財權，加上部門機構設置不科學，政策法規(guī)不明確等等原因，導致了我們國家與地方關系呈現出一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就放的怪圈循環(huán)現象。從瑞典經歷體驗能夠得出，治理這一怪圈新歡的有效方法是施行地方自治；瑞典在地方自治發(fā)展經過中，通過行政并列制，使地方自治從基層開始，逐步向更高層次條理發(fā)展。瑞典的這一經歷體驗能夠用來解決我們國家基層民主建設長期滯后的問題。從現有的村民自治發(fā)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，然后在條件成熟時，向更高層次區(qū)域條理發(fā)展地方自治。4.完善專門監(jiān)督制度。我們國家的監(jiān)督體系一直都存在較大問題，對地方治理中存在的大量腐敗監(jiān)督乏效。國家清廉指數2011年183個國家和地區(qū)中排第75位，而瑞典是第4位。固然有著多種監(jiān)督體系，但始終沒有起到太大的本質性作用。根據瑞典的議會專員這一經歷體驗，我們國家能夠整合現有的司法、行政監(jiān)督部分成為一個新的專門監(jiān)督部門，脫離原有的司法和行政體系，納入到全國人大常委會中，使之成為行使國家最高權利常設機關中一個工作部門，真正有效發(fā)揮對執(zhí)法機構的監(jiān)督作用。在地方條理，則設置直接從屬于該國家專門監(jiān)督部門的常設監(jiān)督機構，同時還能夠設置其下的地方巡回機構。四、結束語當前我們國