中國(guó)行政公訴制度的實(shí)施困境與應(yīng)對(duì)措施,法律畢業(yè)論文

中國(guó)行政公訴制度的實(shí)施困境與應(yīng)對(duì)措施,法律畢業(yè)論文摘要：近年來(lái)，人們愈來(lái)愈關(guān)注行政公益訴訟制度。囿于此制度在我們國(guó)家剛剛起步，各項(xiàng)規(guī)定還未成熟。文章對(duì)實(shí)踐中相關(guān)案例進(jìn)行分析，并通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷方式，發(fā)現(xiàn)該制度存在很多難題亟待破解。為解決實(shí)踐中存在的問(wèn)題，有必要完善行政公益訴訟制度，包括適度擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍、明確檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任、加強(qiáng)行政公益訴訟與相關(guān)法律的銜接等。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：行政公益訴訟制度;檢察機(jī)關(guān);受案范圍;舉證責(zé)任;一、行政公益訴訟制度的現(xiàn)在狀況分析濫觴于羅馬法的公益訴訟制度，是指為了保衛(wèi)國(guó)家和社會(huì)公共利益，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，有權(quán)根據(jù)法律的受權(quán)，對(duì)侵犯社會(huì)公益的行為，向法院提起訴訟，請(qǐng)求人民法院進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟活動(dòng)。行政公益訴訟，是指法律所規(guī)定的相關(guān)主體，在行政機(jī)關(guān)的違法行政行為導(dǎo)致社會(huì)公益遭到損害時(shí)，有權(quán)向法院提起訴訟，要求其對(duì)該機(jī)關(guān)的違法行使職權(quán)或不作為進(jìn)行糾正和制裁的訴訟活動(dòng)。我們國(guó)家行政公益訴訟制度始于2021年6月修訂的(中國(guó)行政訴訟法〕，這填補(bǔ)了人民檢察院提起行政公益訴訟的法律空白，但卻沒(méi)有能從根本源頭上解決該制度在兩年試點(diǎn)的經(jīng)過(guò)中出現(xiàn)的一些爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，如案件線索的來(lái)源、舉證責(zé)任的分配、適用和解以及調(diào)解的詳細(xì)程序等等。此后，兩高共同通過(guò)(檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋〕，盡管確定了我們國(guó)家行政公益訴訟的范圍、起訴條件、管轄法院、組織形式、判決類(lèi)型等，然對(duì)于上述問(wèn)題亦沒(méi)有能做出明確細(xì)致的規(guī)定。鑒于此，有必要針對(duì)試點(diǎn)階段及其立法修改后的行政公益訴訟施行情況加以梳理總結(jié)，以利于該制度的有序建構(gòu)與良性運(yùn)行，成為保衛(wèi)社會(huì)公益的重要法律武器。二、行政公益訴訟制度的施行窘境(一)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟受案范圍較窄行政公益訴訟案件關(guān)于線索來(lái)源和受案范圍的根據(jù)是(行政訴訟法〕第二十五條第四款以及(檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋〕第二十一條，其規(guī)定了案件線索來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)履職期間所發(fā)現(xiàn)的有權(quán)行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為，受案范圍包括生態(tài)環(huán)境和資源保衛(wèi)等領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)公共利益造成的損害。[1]但對(duì)案件線索來(lái)源的表述特別模糊，沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定何為履行職責(zé)的情形，也沒(méi)有指出履職的主體詳細(xì)包括哪些，是指檢察機(jī)關(guān)所有部門(mén)還是僅僅包括民事行政檢察部門(mén)?除此之外，行政公益訴訟的受案范圍較為狹窄。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，受訪者以為對(duì)稅收、消費(fèi)者等弱勢(shì)群體的保衛(wèi)也應(yīng)納入行政公益訴訟的范圍(表1)。畢竟，一個(gè)社會(huì)的文明程度怎樣，并非單一性地取決于強(qiáng)者的寬廣權(quán)限，其關(guān)鍵為弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)性權(quán)利能否能夠得到有效保障。[2](二)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任不明確在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，如何對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行分配是行政公益訴訟經(jīng)過(guò)中的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。93.54%的人以為初步的舉證責(zé)任應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承當(dāng)。華而不實(shí)，27.53%的受訪者以為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供被告的行政行為損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的證明。9.63%的受訪者以為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)責(zé)提供其已經(jīng)根據(jù)規(guī)定施行了訴前程序，向有權(quán)行政機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，于法定期限內(nèi)，有權(quán)機(jī)關(guān)仍沒(méi)有按照規(guī)定履行相應(yīng)職責(zé)或者糾正自個(gè)不當(dāng)行政行為的證明材料。62.84%的受訪者以為，上述兩個(gè)材料均要提供(表2)。據(jù)實(shí)踐中的判決來(lái)看，人民檢察院提起行政公益訴訟后，要么是博得訴訟，要么是以為行政機(jī)關(guān)采取了足夠的彌補(bǔ)措施，已經(jīng)消除了對(duì)公共利益的損害，故而在法院判決之前撤回起訴。[3]令人擔(dān)憂的是，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求極少被人民法院否決，這很有可能增加檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的任意性，造成濫訴。表1行政公益訴訟受案范圍表2檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的證明材料(三)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟缺乏與相關(guān)法律的銜接只要在行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為給國(guó)家或社會(huì)公共利益造成了損害，人民法院才會(huì)最終支持檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求，這意味著此時(shí)應(yīng)追查行政機(jī)關(guān)及其主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。經(jīng)調(diào)查，91.39%的受訪群眾以為，行政公益訴訟獲得勝訴后，對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)的違法行為，應(yīng)采取后續(xù)追責(zé)措施。稍微違法的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部紀(jì)律措施追查行政責(zé)任。假如違法行為嚴(yán)重，觸犯刑法，將牽涉行政公益訴訟與刑事訴訟的銜接。但遺憾的是對(duì)于這一內(nèi)容，相關(guān)法律法規(guī)并未作出詳細(xì)規(guī)定，這樣就導(dǎo)致了即便勝訴，對(duì)行政機(jī)關(guān)相關(guān)負(fù)責(zé)人追查其責(zé)任也特別困難，大大削弱了行政公益訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的威懾作用，以及將來(lái)對(duì)公共利益的保衛(wèi)。三、我們國(guó)家行政公益訴訟制度的完善措施(一)適度擴(kuò)大行政公益訴訟的受案范圍在我們國(guó)家只要人民檢察院才能夠合法獲取行政公益訴訟的案件線索，這必然打擊其他主體介入訴訟的積極性。檢察機(jī)關(guān)壟斷收集案件線索權(quán)后，會(huì)逐步構(gòu)成對(duì)行政公益訴訟的壟斷。[4]因而，逐步拓寬案件線索的來(lái)源，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的案件線索來(lái)源的表述做擴(kuò)大解釋?zhuān)欣趯?duì)公共利益進(jìn)行愈加徹底和全面的保衛(wèi)。如檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)經(jīng)過(guò)中，不僅僅包括其本身所從事的刑事偵查等經(jīng)過(guò)中發(fā)現(xiàn)的線索，還應(yīng)當(dāng)包括公民等其他主體移送案件中發(fā)現(xiàn)的線索。由于人民檢察院作為我們國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，從相關(guān)主體中獲取有關(guān)線索也是其履行法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。對(duì)發(fā)現(xiàn)線索的主體，相關(guān)法規(guī)表述為檢察機(jī)關(guān)，應(yīng)理解為檢察機(jī)關(guān)中的所有部門(mén)，而不僅僅僅是指民事行政部門(mén)。除此之外，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的受案范圍過(guò)于狹窄。筆者以為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的范圍，不應(yīng)僅限于生態(tài)環(huán)境、食品藥品、國(guó)家財(cái)產(chǎn)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域。同時(shí)考慮到我們國(guó)家檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的實(shí)踐缺乏，其范圍大幅擴(kuò)大的機(jī)會(huì)還不成熟，在實(shí)踐中，能夠適當(dāng)擴(kuò)大其范圍，把一些問(wèn)題突出、人民群眾反映強(qiáng)烈的亟待進(jìn)行保衛(wèi)的社會(huì)公共利益，如稅務(wù)以及消費(fèi)者等弱勢(shì)群體的保衛(wèi)納入華而不實(shí)。(二)明確提起行政公益訴訟的舉證責(zé)任檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立提起行政公益訴訟制度，完善舉證責(zé)任分配，落實(shí)承當(dāng)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)定，催促其按照法律規(guī)定行使職權(quán)。首先，訴前程序應(yīng)注意行使調(diào)查取證權(quán)。行政公益訴訟中的調(diào)查取證權(quán)不同于刑事訴訟，在偵查取證經(jīng)過(guò)中不應(yīng)局限于舊思維，潛意識(shí)的運(yùn)用刑事偵查中的偵查措施和手段。其次，訴訟程序中應(yīng)注意舉證責(zé)任分配的問(wèn)題。在以往的民告官訴訟構(gòu)造下的行政法理論以為，在收集證據(jù)和獲取信息方面行政機(jī)關(guān)具有很大的優(yōu)勢(shì)，行政訴訟中采用舉證責(zé)任倒置原則。[5]行政公益訴訟作為客觀訴訟，采取的是官告官新的訴訟形式，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟起訴人的身份提起行政公益訴訟時(shí)，打破了傳統(tǒng)行政訴訟中原被告實(shí)力懸殊的枷鎖，故其應(yīng)承當(dāng)相應(yīng)的舉證證明責(zé)任，證明行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行政行為對(duì)公共利益造成了損害。但這責(zé)任不同于真正意義上的舉證證明責(zé)任，即人民檢察院只需提交被告不當(dāng)行使職權(quán)或不作為，致使國(guó)家利益或社會(huì)公共利益遭到損害，且其已經(jīng)施行了訴前程序，被訴行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)仍不改正的證明材料即可。最后，應(yīng)當(dāng)健全監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)介入公益訴訟的細(xì)則。監(jiān)督有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)于權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行具有特別重要的意義，因而，對(duì)于獨(dú)立行使職權(quán)并且具有較大自主性的檢察機(jī)關(guān)介入行政公益訴訟的活動(dòng)，需要出臺(tái)詳細(xì)的細(xì)則對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。(三)加強(qiáng)行政公益訴訟與相關(guān)法律的銜接聯(lián)絡(luò)我們國(guó)家當(dāng)前司法之現(xiàn)在狀況，有必要加強(qiáng)行政公益訴訟與民事訴訟法、公務(wù)員法和刑事訴訟法的銜接，以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公益的更全面、更徹底的保衛(wèi)。首先，完善行政公益訴訟附帶民事公益訴訟的相關(guān)理論與制度。這不僅能夠催促行政機(jī)關(guān)改正其不當(dāng)?shù)男姓袨椋覍⑿姓嬖V訟與民事公益訴訟結(jié)合起來(lái)，有利于一并解決民事?lián)p害賠償問(wèn)題，進(jìn)而更全面、更徹底地保衛(wèi)公共利益。其次，加強(qiáng)行政公益訴訟制度與公務(wù)員法賞罰措施的銜接，將詳細(xì)的行政責(zé)任落實(shí)到詳細(xì)的行政負(fù)責(zé)人身上，進(jìn)一步加強(qiáng)行政公益司法判決的權(quán)威，使國(guó)家工作人員不再心存僥幸知法犯法。最后，建立行政責(zé)任與刑事責(zé)任的雙向移交制度。當(dāng)前，我們國(guó)家關(guān)于這方面現(xiàn)行的立法規(guī)范過(guò)于原則，總體上側(cè)重的是工作部門(mén)的案件移交給刑事執(zhí)法部門(mén)的單向交接機(jī)制，對(duì)于二者之間的互相交接制度尚未被深切進(jìn)入研究，以后應(yīng)重點(diǎn)做好行政責(zé)任與刑事責(zé)任的銜接工作。[6]而(刑法〕作為司法的最后一道防護(hù)網(wǎng)，具有謙抑性，刑事制裁與行政處理懲罰不同，手段不同，功能也不同，這兩種處理懲罰在特定領(lǐng)域能夠起到相互補(bǔ)充的作用。行政公益訴訟制度不僅有利于保衛(wèi)公共利益，而且也有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)不僅要以公益為核心，而且要關(guān)注群眾所反映的突出問(wèn)題，以構(gòu)成合力作為實(shí)現(xiàn)事要解決目的的手段。由于現(xiàn)前階段我們國(guó)家行政公益訴訟制度運(yùn)行時(shí)間不長(zhǎng)，缺乏有益的實(shí)踐經(jīng)歷體驗(yàn)，這就要求理論界和實(shí)務(wù)界重視司法實(shí)踐中產(chǎn)生的種種問(wèn)題，分析其產(chǎn)生的原因，妥善解決人民檢察院提起行政公益訴訟中的種種困惑，才能逐步地構(gòu)建一個(gè)常規(guī)化的行政公益訴訟形式，健全與其相關(guān)的法律體系，進(jìn)一步加快推進(jìn)其法治化進(jìn)程。以下為參考文獻(xiàn)[1]張昊，張晨．檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法治化途徑[N]．法制日?qǐng)?bào)，2021-03-02.[2]韓波．公益訴訟制度的氣力組合[J