光伏項目周期和項目選址用地合規(guī)問題全

光伏項目周期和項目選址用地合規(guī)問題一、光伏項目的周期：（1）初始開發(fā)階段的選址，既需要考慮到物理上的發(fā)電量和成本收益問題，還要考慮到土地性質(zhì)的合規(guī)以及土地能否開工轉(zhuǎn)換問題；（2）施工前各種手續(xù)與支持性文件的取得，既包括與土地有關(guān)相關(guān)證書與批復(fù)，又包括許多與工程建設(shè)環(huán)境影響相關(guān)的報告和評價表；（3）在施工階段，前期的招投標(biāo)合規(guī)風(fēng)險需要規(guī)避，中期的施工工程質(zhì)量保證與程序的合規(guī)，后期工程驗收結(jié)算材料的保存完整；（4）運(yùn)營過程中的合規(guī)問題主要是和并網(wǎng)調(diào)度和交易碳排放配額獲取額外收益有關(guān)。除了上述共性的問題外，分布式光伏項目獨有的合規(guī)注意要點主要集中在建筑物產(chǎn)權(quán)如屋頂使用權(quán)的權(quán)源以及是否涉及抵押和備案相關(guān)的特殊規(guī)定，法律合規(guī)風(fēng)險主要來源于項目業(yè)主主體法律意識淡薄，發(fā)電并網(wǎng)驗收、申請和格式條款的填寫方面等的風(fēng)險；集中式大型地面光伏電站法律合規(guī)風(fēng)險則主要來源于部分新能源企業(yè)風(fēng)險識別和防范機(jī)制的不夠完善，在整個光伏項目的生命周期中就容易出現(xiàn)各種各樣的合規(guī)問題。通過梳理分布式和集中式光伏項目的開發(fā)流程，我們可以總結(jié)出一些實踐中光伏項目開發(fā)普遍存在的合規(guī)問題，以便在項目開發(fā)、建設(shè)和運(yùn)營過程中有針對性地進(jìn)行預(yù)防或處理。二、集中式光伏項目開發(fā)選址用地合規(guī)光伏項目用地的選址主要是集中式地面電站需要考慮的問題，這關(guān)乎到整個發(fā)電項目能否落實，是所有建設(shè)工作的核心和關(guān)鍵之所在。項目用地的選址是整個開發(fā)流程的開端，一般來說，在開發(fā)階段項目選址主要考慮到以下幾點：

基本情況：地理位置（經(jīng)緯度）、自然條件太陽能資源（日照強(qiáng)度和時長）、周邊情況（污染、遮擋）、交通運(yùn)輸（是否偏遠(yuǎn)、限高）

氣候條件：溫度、風(fēng)速、降雨量、揚(yáng)沙天數(shù)、冰雹天數(shù)、雷暴天數(shù)（這些都會影響到發(fā)電量）

地形特點：需要盡量平坦以便于施工、若是山地則需有向南坡面并且坡度不大于25度。

接入條件：便于接入電站。

土地性質(zhì)：不能是基本農(nóng)田或基本林地等不可用地類、未壓覆礦產(chǎn)不涉及軍事文物保護(hù)區(qū)水源地等環(huán)境敏感地、嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線。

其中基本情況、氣候條件、地形特點和接入條件四個要點是從技術(shù)層面出發(fā)去考慮光伏項目用地的選址，制約的是發(fā)電量的多寡和買賣問題。第五點土地性質(zhì)則是從法律合規(guī)的角度出發(fā)來考慮光伏項目用地的選址。我們要做的就是要保證用地的性質(zhì)符合國家規(guī)范和政策的要求。（1）土地問題基本規(guī)定-未利用用地和農(nóng)用地

六部委發(fā)布國土資規(guī)〔2015〕5號《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》對于土地的基本問題做了基本的規(guī)定。國土5號文強(qiáng)調(diào)要“加大新供用地保障力度、鼓勵盤活利用現(xiàn)有用地、引導(dǎo)新產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展、完善新產(chǎn)業(yè)用地監(jiān)管制度”。其中具體規(guī)定：

使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途（針對未利用用地）

用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，報當(dāng)?shù)乜h級國土資源主管部門備案，其他用地部分應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。（未利用用地可以租賃取得）

占用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不影響種植、養(yǎng)殖等生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)，在年度土地變更調(diào)查時做出標(biāo)注。

據(jù)此可知，若是使用未利用用地建設(shè)光伏項目，既可以通過租賃的方式來獲得用地權(quán)屬，但需履行相關(guān)報批手續(xù)，也可以通過取得未利用用地所有權(quán)并辦理建設(shè)用地審批的方式來解決用地問題。光伏方陣原則上以使用存量的建設(shè)用地為主，使用農(nóng)牧漁等非建設(shè)用地是一般要辦理相關(guān)的轉(zhuǎn)換審批手續(xù)，但是光伏方陣使用農(nóng)用地未影響種植養(yǎng)殖、未破壞耕作層的情況下可不辦理建設(shè)用地審批手續(xù)按照原用地性質(zhì)處理。

（2）光伏復(fù)合項目用地和基本農(nóng)田

國土資源部、農(nóng)業(yè)部、國家能源局、國務(wù)院扶貧辦發(fā)布國土資規(guī)【2017】8號《關(guān)于促進(jìn)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展用地的意見》，其中規(guī)定：

禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)禁在國家相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的區(qū)域發(fā)展光伏發(fā)電項目。（針對永久基本農(nóng)田）

光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)。（針對農(nóng)用地）

對于符合本地區(qū)光伏復(fù)合項目建設(shè)要求和認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的項目，變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路塔桿基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；利用農(nóng)用地布設(shè)的光伏方陣可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

據(jù)此可知永久基本農(nóng)田是光伏項目選址盡量不要觸碰的紅線，盡管依照《土地法》“永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)”，但變更程序和手續(xù)繁瑣且困難，盡量避開永久基本農(nóng)田是選址的最優(yōu)解。另外在光伏復(fù)合項目內(nèi)變電站、運(yùn)行管理中心、集電線路塔桿、光伏方陣、直埋電纜等不同的建設(shè)設(shè)施的用地性質(zhì)不同，要根據(jù)相關(guān)規(guī)范逐一確定，隸屬建設(shè)用地的需要辦理審批手續(xù)。

（3）基本林地

林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》，其中規(guī)定：

光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地、火燒跡地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區(qū)域覆蓋度高于50%的灌木林地。（禁止使用林地種類）

“林光互補(bǔ)”用地模式的，電池組件陣列在施工期按臨時占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營期雙方可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。

禁止建設(shè)區(qū)域：各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)。限制建設(shè)區(qū)域：其他生態(tài)區(qū)位重要、生態(tài)脆弱、地形破碎區(qū)域。（禁止限制建設(shè)林地區(qū)域）

另外，《森林法》和《中華人民共和國森林法實施條例》等相關(guān)規(guī)范也對林地的適用做成了規(guī)定。

超出標(biāo)準(zhǔn)需要占用林地修筑供電基礎(chǔ)設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

修筑其他工程設(shè)施，需要將林地轉(zhuǎn)為非林業(yè)建設(shè)用地的，必須依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

未經(jīng)審核同意，擅自改變林地用途的，需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

據(jù)此可知，若項目涉及到林地，可以選擇采用“林光互補(bǔ)”的模式建設(shè)電站。若是超過相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)則需要將林地轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地并辦理審批手續(xù)。實踐中考慮到國家對于林業(yè)保護(hù)的需要以及電站占地面積較大，全部轉(zhuǎn)換成建設(shè)用地的難度較大成本較高，故最好選擇“林光互補(bǔ)”或“繞開林地”。

（4）自然環(huán)境生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)

2016年國土資源部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》，2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，意見中指出：

生態(tài)紅線包括識別生態(tài)功能重要區(qū)域和生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域的空間分布，涵蓋所有國家級、省級禁止開發(fā)區(qū)域，以及有必要嚴(yán)格保護(hù)的其他各類保護(hù)地（自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林、草原、濕地、海洋）等。

生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴(yán)禁任意改變用途。

依法在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行嚴(yán)格保護(hù)，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變；科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線，嚴(yán)格自然生態(tài)空間征（占）用管理，有效遏制生態(tài)系統(tǒng)退化的趨勢。

因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出