我國(guó)職業(yè)培訓(xùn)立法的現(xiàn)狀與發(fā)展

我國(guó)職業(yè)培訓(xùn)立法的現(xiàn)狀與發(fā)展

現(xiàn)在，中國(guó)的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)已經(jīng)初步具備了依法發(fā)展的良好基礎(chǔ)，但由于學(xué)術(shù)理論的影響，職業(yè)培訓(xùn)的性質(zhì)、風(fēng)格和制度的混亂，長(zhǎng)期以來(lái)一直不受重視，管理體制不順暢。雖然職業(yè)培訓(xùn)在解決我國(guó)當(dāng)前就業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)問(wèn)題上的重要作用已為大家普遍認(rèn)同,但實(shí)踐中對(duì)職業(yè)培訓(xùn)重視不夠、依據(jù)不明、走過(guò)場(chǎng)、重形式的問(wèn)題比較突出,加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)立法已刻不容緩。從歷史的角度對(duì)我國(guó)相關(guān)立法進(jìn)行梳理、分析和考量,將為今天的職業(yè)培訓(xùn)立法提供線索和借鑒。一、職業(yè)培訓(xùn)立法及相關(guān)規(guī)定職業(yè)培訓(xùn)也稱為職業(yè)培訓(xùn)，是指受過(guò)教育和就業(yè)的員工為發(fā)展他們的專業(yè)技能而進(jìn)行的職業(yè)培訓(xùn)和培訓(xùn)。職業(yè)培訓(xùn)是現(xiàn)代教育制度中的重要組成部分,從教育內(nèi)容看屬于職業(yè)教育,從教育形式看屬于非全日制教育,從接受教育后的結(jié)果看屬于非學(xué)歷教育,從教育對(duì)象看以成人和接受過(guò)義務(wù)教育的未成年人為主。職業(yè)培訓(xùn)立法包括兩層含義:一方面指有關(guān)部門依據(jù)職權(quán)和一定程序立法的活動(dòng);另一方面指立法活動(dòng)的結(jié)果,即制定出來(lái)的有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)的法律、法規(guī)、規(guī)章或其他規(guī)范性文件。20世紀(jì)初，中國(guó)建立了相對(duì)完整的教育法規(guī)制度，包括職業(yè)資格證書包括的職業(yè)培訓(xùn)立法。我國(guó)最早施行的現(xiàn)代學(xué)制構(gòu)建了包括實(shí)業(yè)學(xué)校教育、實(shí)業(yè)補(bǔ)習(xí)教育和實(shí)業(yè)教員教育的完整實(shí)業(yè)教育體系。實(shí)業(yè)補(bǔ)習(xí)教育最初分別針對(duì)成人和未成年人制定規(guī)范,后來(lái)隨著現(xiàn)代學(xué)制的發(fā)展,只出臺(tái)針對(duì)成年人的規(guī)范并改稱職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育。新中國(guó)成立后,學(xué)制多次變遷,職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育的名稱不復(fù)使用,被各種職業(yè)培訓(xùn)形式所取代,并在教育立法中得以明確。考察實(shí)業(yè)(職業(yè))補(bǔ)習(xí)教育的內(nèi)容、形式、性質(zhì)和特點(diǎn),都和今天的職業(yè)培訓(xùn)非常接近;從中外職業(yè)教育發(fā)展的歷程追溯,也可以明確其正是職業(yè)培訓(xùn)的前身二、清末“東南角”的職業(yè)教育構(gòu)造1904年出版的《桂茂學(xué)制》是中國(guó)歷史上首次實(shí)行的現(xiàn)代學(xué)制。它是中國(guó)教育現(xiàn)代化進(jìn)程的深刻先驅(qū)，包括豐富而系統(tǒng)的職業(yè)教育法律規(guī)范。這些規(guī)范既借鑒外國(guó)學(xué)制又綜合我國(guó)辦學(xué)經(jīng)驗(yàn),地位獨(dú)立,體系一貫,避免了其他各類教育法規(guī)的缺陷,被譽(yù)為“癸卯學(xué)制”中最適合中國(guó)的部分根據(jù)《工業(yè)學(xué)校正常的教育和培訓(xùn)條例》，治療性性教育和“可以根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r從不同的角度選擇合適的人員，并根據(jù)他們的方便分配來(lái)確定他們……應(yīng)該注意符合他們的實(shí)際工作范圍?！?。在教育形式上“不妨其本業(yè)而以余暇學(xué)習(xí)……酌量以夜間及放假日授之,又或擇用雪期、農(nóng)隙等閑暇時(shí)節(jié)授之?！逼湓O(shè)學(xué)宗旨“較之他種專施普通教育及專施實(shí)業(yè)教育之學(xué)堂不同,以各項(xiàng)實(shí)業(yè)中人其知能日有進(jìn)步為成效。”在管理中也明文規(guī)定這些教育機(jī)構(gòu)“均可于中小學(xué)堂便宜附設(shè),不在各學(xué)堂程度之內(nèi)”三、民國(guó)時(shí)期職業(yè)培訓(xùn)立法辛亥革命后，《仁子學(xué)制》正式頒布，反映了民主和革命精神，但該法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容基本上繼承了桂茂學(xué)制?！秾?shí)業(yè)學(xué)校令》明確了實(shí)業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校和藝徒學(xué)校的法律地位,《實(shí)業(yè)學(xué)校規(guī)程》設(shè)專章對(duì)實(shí)業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校進(jìn)行規(guī)范,藝徒學(xué)校則參照適用補(bǔ)習(xí)學(xué)校的相關(guān)規(guī)定。經(jīng)過(guò)教育專家們精心討論而來(lái)的1922年新學(xué)制,雖然僅公布了《學(xué)校系統(tǒng)改革案》,但卻包含了豐富的內(nèi)涵,是民國(guó)時(shí)期職業(yè)培訓(xùn)立法前期的代表。此后,當(dāng)時(shí)的教育主管部門通過(guò)出臺(tái)具體的部令,教育團(tuán)體則通過(guò)會(huì)議議案或公告等形式加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)的立法,較為重要的如“各縣乙種實(shí)業(yè)學(xué)校一律改稱職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)?！钡拿?、凇滬工業(yè)補(bǔ)習(xí)委員會(huì)擬訂的補(bǔ)習(xí)教育設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)與辦法以及全國(guó)教育會(huì)聯(lián)合會(huì)的相關(guān)議案等。以上活動(dòng)借助20世紀(jì)30年代初教育法制化的東風(fēng),終于推動(dòng)了1933年《職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校規(guī)程》的出臺(tái),成為民國(guó)時(shí)期職業(yè)培訓(xùn)立法后期的集大成者。此后職業(yè)培訓(xùn)立法不斷調(diào)整發(fā)展,并一直延續(xù)到1949年以前。1922年的新學(xué)校體系不僅正式取代了“職業(yè)培訓(xùn)”，還豐富了職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)涵。規(guī)定從小學(xué)高年級(jí)開始,增加“職業(yè)準(zhǔn)備之教育”;小學(xué)畢業(yè)后,“予以相當(dāng)年期之補(bǔ)習(xí)教育”;對(duì)年長(zhǎng)失學(xué)者,則設(shè)初、中等補(bǔ)習(xí)學(xué)校或補(bǔ)習(xí)科。這表明,職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育和職業(yè)學(xué)校教育一樣成為貫穿學(xué)制始終,在任何階段都可參與、接受的教育形式。同時(shí),配合義務(wù)教育(時(shí)稱強(qiáng)迫教育)的開展,學(xué)制中不再規(guī)定藝徒學(xué)堂的教育形式,而將其融入職業(yè)準(zhǔn)備教育和補(bǔ)習(xí)教育之內(nèi)。南京國(guó)民政府加快教育立法的步伐,以1933年《職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校規(guī)程》、1935年《短期職業(yè)訓(xùn)練班辦法》、1936年《各省市推行職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育辦法大綱》以及此后《補(bǔ)習(xí)學(xué)校法》為主體,形成我國(guó)職業(yè)培訓(xùn)立法的一個(gè)高潮。這一時(shí)期職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育的宗旨以《職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校規(guī)程》的規(guī)定為代表,“對(duì)于已經(jīng)從事職業(yè)者,補(bǔ)充其現(xiàn)有職業(yè)應(yīng)具之知識(shí)技能,或增進(jìn)其他職業(yè)之知識(shí)技能,并予以公民之訓(xùn)練。對(duì)于志愿從事職業(yè)者,授以職業(yè)之知識(shí)技能,并予以公民之訓(xùn)練”民國(guó)時(shí)期，職業(yè)教育立法形成了科學(xué)完善的立法過(guò)程和體系，法律的正式實(shí)施初步實(shí)現(xiàn)。從立法過(guò)程看,北京政府無(wú)暇直接控制教育立法,反倒給教育團(tuán)體和各界專家提供了充分醞釀和討論立法的寬松政治環(huán)境,立法過(guò)程的民主化、專業(yè)化程度大大提高;南京政府則建立了規(guī)范和權(quán)威的立法體系,中央政治會(huì)議、立法院、教育部和全國(guó)教育會(huì)議各司其責(zé),立法過(guò)程井然有序。從立法結(jié)果看,職業(yè)培訓(xùn)法規(guī)始終定位準(zhǔn)確、體系嚴(yán)密,而且在職業(yè)教育法制中的地位日益突出。北京政府時(shí)期,職業(yè)培訓(xùn)規(guī)范始終依附于職業(yè)學(xué)校教育的相關(guān)規(guī)范中,從《實(shí)業(yè)學(xué)校令》和規(guī)程到1922年新學(xué)制莫不如此;南京政府時(shí)期,關(guān)于職業(yè)補(bǔ)習(xí)教育的法律規(guī)范已經(jīng)卓然獨(dú)立,形成了系列法規(guī),相對(duì)于職業(yè)學(xué)校教育的法律規(guī)范毫不遜色。在立法成績(jī)的刺激下,職業(yè)培訓(xùn)實(shí)踐蓬勃發(fā)展,并在20年代初和30年代中期分別形成兩次高潮,譜寫了我國(guó)近代職業(yè)培訓(xùn)的華美樂(lè)章,如《職業(yè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校規(guī)程》頒行僅一年,上海市就有各類補(bǔ)習(xí)學(xué)校達(dá)59所,其中市立的8所,學(xué)生1554人,私立的51所,學(xué)生17598人四、改革開放初期的職業(yè)培訓(xùn)制度新中國(guó)成立后，我國(guó)的職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)歷了從實(shí)踐到制度建設(shè)的轉(zhuǎn)變。從職業(yè)培訓(xùn)實(shí)踐看,既有過(guò)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展,也有過(guò)運(yùn)動(dòng)式的大轟大嗡,更有過(guò)文革時(shí)的消沉停頓;職業(yè)培訓(xùn)制度也由于主要以政策為載體,未能實(shí)現(xiàn)法制化發(fā)展而不能長(zhǎng)期持續(xù)。新中國(guó)成立初期，為了滿足經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的需要，我們主要在城市進(jìn)行了以失業(yè)工人為主體的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，重點(diǎn)在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行了冬季和夜校等文化素養(yǎng)培訓(xùn)。培訓(xùn)系統(tǒng)主要基于勞動(dòng)部和教育部的部門規(guī)章。1951年政務(wù)院《關(guān)于改革學(xué)制的決定》是當(dāng)時(shí)有關(guān)職業(yè)培訓(xùn)層次和效力最高的法律文件,借鑒在根據(jù)地重視各類培訓(xùn)的經(jīng)驗(yàn),指出“我國(guó)原有學(xué)制(即各級(jí)各類學(xué)校的系統(tǒng))有許多缺點(diǎn),其中最重要的,是工人、農(nóng)民的干部學(xué)校和各種補(bǔ)習(xí)學(xué)校及訓(xùn)練班,在學(xué)校系統(tǒng)中沒有應(yīng)有的地位”,決定在初、中、高等教育階段都設(shè)立補(bǔ)習(xí)和訓(xùn)練機(jī)構(gòu)以徹底糾正這一缺點(diǎn)。對(duì)學(xué)校教育之外的培訓(xùn)制度高度重視并建立、健全各級(jí)職業(yè)培訓(xùn),堪稱1951年學(xué)制最重要的特點(diǎn),也是改革開放前我國(guó)關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)制度建設(shè)最全面的設(shè)想和最重要的嘗試。規(guī)定初等教育階段“對(duì)自幼失學(xué)的青年和成人實(shí)施初等教育的學(xué)校為工農(nóng)速成初等學(xué)校、業(yè)余初等學(xué)校和識(shí)字學(xué)校(冬學(xué)、識(shí)字班)”;中等教育“各類技術(shù)學(xué)校得附設(shè)短期技術(shù)訓(xùn)練班或技術(shù)補(bǔ)習(xí)班”;高等教育“各種高等學(xué)校得附設(shè)先修班或補(bǔ)習(xí)班,以便利工農(nóng)干部、少數(shù)民族學(xué)生及華僑子女等入學(xué)”。此外,各級(jí)人民政府還可以“設(shè)立各級(jí)各類補(bǔ)習(xí)學(xué)校和函授學(xué)?！钡谌粚萌珖?guó)代表大會(huì)以來(lái)，隨著改革開放和新型勞動(dòng)關(guān)系的需要，職業(yè)培訓(xùn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的作用和地位日益明確，中國(guó)特色的職業(yè)培訓(xùn)體系逐步形成。1980年全國(guó)勞動(dòng)就業(yè)工作會(huì)議要求建立勞動(dòng)服務(wù)公司訓(xùn)練中心,承擔(dān)職業(yè)培訓(xùn)任務(wù)。1983年全國(guó)培訓(xùn)工作會(huì)議確立了改革的總目標(biāo),即全面實(shí)行先培訓(xùn)后就業(yè)的制度,提出必須從我國(guó)人口多、底子薄的國(guó)情和多種經(jīng)濟(jì)形式長(zhǎng)期并存的特點(diǎn)出發(fā),發(fā)展不同目標(biāo)要求、不同所有制、不同類型、不同學(xué)制的辦學(xué)形式,逐步建立起多種層次、多種形式、各方辦學(xué)、半工半讀和統(tǒng)籌安排、擇優(yōu)分配、分級(jí)管理的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)制度和培訓(xùn)體系。1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》提出,社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)迫切需要受過(guò)良好職業(yè)培訓(xùn)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者,為適應(yīng)提高企業(yè)的技術(shù)、管理水平和農(nóng)民勞動(dòng)致富的需要,要著重職業(yè)技能的培訓(xùn)。1986年、1991年和1996年陸續(xù)召開了三次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議,國(guó)務(wù)院頒發(fā)了關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)技術(shù)教育的決定;1993年和1994年勞動(dòng)部?jī)纱握匍_全國(guó)培訓(xùn)工作會(huì)議,確定了職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)發(fā)展思路和改革方案;1995年《勞動(dòng)法》和1996年《職業(yè)教育法》的實(shí)施,為職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)的深層次改革和發(fā)展提供了法律依據(jù)和保障;而1997年開始的職業(yè)培訓(xùn)基地建設(shè)、職業(yè)技能鑒定體系建設(shè)則為職業(yè)培訓(xùn)實(shí)踐的發(fā)展提供了更高的起點(diǎn)。職業(yè)培訓(xùn)制度具有和職業(yè)學(xué)校教育同等重要的地位,與職業(yè)學(xué)校教育并舉構(gòu)成完整的職教體系。改革開放前，職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展受到政治形勢(shì)的影響。該制度的建立主要基于政治，但不同時(shí)期有不同的特點(diǎn)。新中國(guó)成立初期,立足于解決工人失業(yè)、轉(zhuǎn)業(yè)及農(nóng)民文化和生產(chǎn)技術(shù)水平較低的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展貼近實(shí)際、形式多樣,取得了很大的成效。此后由于“左”的思想路線占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位,職業(yè)培訓(xùn)被更多地賦予政治運(yùn)動(dòng)的色彩,解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的本來(lái)功用反而被忽略。改革開放后,職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)濟(jì)功能被重新發(fā)現(xiàn),職業(yè)培訓(xùn)立法也在政策的持續(xù)強(qiáng)化下形成體系,職業(yè)培訓(xùn)和市場(chǎng)的聯(lián)系日益緊密,這些為職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展從制度和結(jié)構(gòu)上奠定了良好基礎(chǔ)。五、《職業(yè)保險(xiǎn)法》修訂的啟示為了確?！堵殬I(yè)教育法》、《勞動(dòng)法》以及2008年實(shí)施的《就業(yè)促進(jìn)法》等法律規(guī)范，我們?nèi)婕訌?qiáng)黨和政府對(duì)職業(yè)培訓(xùn)政策的支持。特別是失業(yè)摩天工程的建設(shè)、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、職業(yè)旅游培訓(xùn)和學(xué)生就業(yè)促進(jìn)工程的大力支持。中國(guó)的市場(chǎng)營(yíng)銷和社會(huì)化職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立。各類職業(yè)培訓(xùn)規(guī)模不斷擴(kuò)大,培訓(xùn)質(zhì)量明顯提高,年培訓(xùn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者達(dá)到上億人次,其中農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)和農(nóng)民工培訓(xùn)達(dá)6000萬(wàn)人次?！秶?guó)家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》提出,“十一五”期間要實(shí)施國(guó)家技能型人才培養(yǎng)培訓(xùn)工程,加快培養(yǎng)生產(chǎn)、服務(wù)一線急需的高素質(zhì)高技能專門人才;實(shí)施國(guó)家農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)工程和農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)工程,促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力的合理有序轉(zhuǎn)移,培育有文化、懂技術(shù)、會(huì)經(jīng)營(yíng)的新型農(nóng)民;實(shí)施成人繼續(xù)教育和再就業(yè)培訓(xùn)工程,加強(qiáng)對(duì)在職職工、初高中畢業(yè)生、城鎮(zhèn)失業(yè)人員、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。健全覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)教育和培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò),努力使城鄉(xiāng)勞動(dòng)力人人有知識(shí)、個(gè)個(gè)有技能。這一目標(biāo)的提出,對(duì)當(dāng)前職業(yè)培訓(xùn)制度的發(fā)展產(chǎn)生了壓力和動(dòng)力,也為職業(yè)培訓(xùn)立法的發(fā)展提供了契機(jī)。2008年，教育部的這項(xiàng)工作的重點(diǎn)是修訂《職業(yè)教育法》。從開放和多年生的角度來(lái)看，對(duì)《職業(yè)教育法》的各個(gè)方面都有很大而緊迫的研究和思考。通過(guò)對(duì)職業(yè)培訓(xùn)立法的縱向梳理,可得到以下啟示:首先，我們必須區(qū)分政策和法律，明確職業(yè)培訓(xùn)的立法。教育政策和教育法律由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、任務(wù)目標(biāo)的一致性,決定了二者在本質(zhì)上的一致性。但由于制定機(jī)關(guān)、程序、表現(xiàn)形式、實(shí)現(xiàn)形式、穩(wěn)定程度不同,政策和法律畢竟各有不同的基本屬性。在規(guī)范我國(guó)職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展的歷程中,很早就明確以法律作為主要的手段和形式,這在“癸卯學(xué)制”、“壬子癸丑學(xué)制”中有充分的體現(xiàn)。通過(guò)法律的規(guī)范和保障,職業(yè)培訓(xùn)制度得以在教育現(xiàn)代化的早期就扎根我國(guó)并取得一定的發(fā)展,這是歷史的合理結(jié)論,也是我們提倡依法治教的邏輯前提。在南京國(guó)民政府時(shí)期,也有過(guò)教育政策和法律相爭(zhēng)的情況,但通過(guò)法制化的運(yùn)動(dòng),確立了教育立法是事業(yè)發(fā)展的根本保證和最終依據(jù)。新中國(guó)成立以來(lái),政策和法律的高度一致關(guān)系暫時(shí)掩蓋了二者的矛盾,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的健全和依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施,二者之間的關(guān)系必須明確。表現(xiàn)在職業(yè)培訓(xùn)上,目前的快速發(fā)展表象主要依賴中央政策的推動(dòng),而各地由于條件的差異在政策的執(zhí)行上卻很難一致,于是產(chǎn)生了表面轟轟烈烈、實(shí)際效果不大的狀況。因此,必須加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)的立法工作,用法律保障職業(yè)培訓(xùn)政策的落實(shí),用法律為地方職業(yè)培訓(xùn)的發(fā)展保駕護(hù)航。在立法中,既可以將職業(yè)培訓(xùn)法律規(guī)范仍規(guī)定于《職業(yè)教育法》中,以推廣大職教觀;還可以單獨(dú)立法,職業(yè)培訓(xùn)法和職業(yè)學(xué)校法分立。同時(shí)立法還應(yīng)盡量實(shí)現(xiàn)明確化和具體化的要求,借鑒近年其他教育法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),把中央和地方的責(zé)權(quán)劃分、職業(yè)培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)保障以及責(zé)任追究等內(nèi)容明確規(guī)定,使其成為法律效力層次高、可操作性強(qiáng)的“硬法”。其次，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們必須完善立法中的法律法規(guī)體系，并在不同地區(qū)制定實(shí)施計(jì)劃。近代以來(lái),為了解決各省區(qū)職業(yè)培訓(xùn)發(fā)展不平衡的問(wèn)題,往往因地制宜地為各地作出特別規(guī)定,不過(guò)由于時(shí)代的限制,這一立法趨勢(shì)在近代未能堅(jiān)持。當(dāng)前我國(guó)《教育法》《職業(yè)教育法》《勞動(dòng)法》《就業(yè)促進(jìn)法》等法律中都規(guī)定了職業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容,但多是綱領(lǐng)宏大的原則性、指導(dǎo)性法律規(guī)范,真正推動(dòng)其實(shí)施的除了一些具有權(quán)宜性質(zhì)的行政措施或命令,主要是各省區(qū)制定的實(shí)施細(xì)則等,沒有形成穩(wěn)定和系統(tǒng)的專門法規(guī),使職