“十四五”規(guī)劃指標(biāo)體系存在的六大問題及其建議啟示

“十四五”規(guī)劃指標(biāo)體系存在的六大問題及其建議啟示以下我為大家整理了“十四五”規(guī)劃指標(biāo)體系存在的六大問題及其建議啟示，歡迎大家借鑒與參考。

“十三五”規(guī)劃即將收尾，研究和制定“十四五”規(guī)劃已經(jīng)提上日程。五年規(guī)劃中的指標(biāo)體系是發(fā)展理念和發(fā)展目標(biāo)的重要體現(xiàn)。設(shè)計(jì)好新的五年規(guī)劃指標(biāo)體系對(duì)于落實(shí)新的發(fā)展理念和實(shí)現(xiàn)新的發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要。新的發(fā)展階段和發(fā)展目標(biāo)要求必須對(duì)原有的五年規(guī)劃指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整。

經(jīng)過長(zhǎng)期的實(shí)踐，“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃”的制定和實(shí)施，已經(jīng)成為落實(shí)發(fā)展戰(zhàn)略和凝聚發(fā)展共識(shí)的重要手段?！皣?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃綱要”（以下簡(jiǎn)稱“綱要”）是站在國(guó)家層面對(duì)全國(guó)未來五年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出的總體布局，是指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

“綱要”中的指標(biāo)體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的量化體現(xiàn)，更是引導(dǎo)落實(shí)發(fā)展理念的重要工具。從歷次“綱要”來看，規(guī)劃提出的主要目標(biāo)多數(shù)都可以在指標(biāo)體系中找到對(duì)應(yīng)指標(biāo)，而且指標(biāo)體系也會(huì)隨著發(fā)展理念的變化而變化。如，“十三五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)貫徹落實(shí)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，因而在指標(biāo)體系中專設(shè)“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”指標(biāo)模塊，比“十二五”規(guī)劃多設(shè)立了3項(xiàng)與創(chuàng)新相關(guān)的指標(biāo)；同時(shí)，為了突出綠色發(fā)展理念，指標(biāo)體系設(shè)立了10項(xiàng)資源環(huán)境方面的指標(biāo)，比“十二五”規(guī)劃多兩項(xiàng)，而且更加詳細(xì)。另外，從“十一五”開始，綱要中的指標(biāo)體系開始區(qū)分“約束性”指標(biāo)和“預(yù)期性”指標(biāo)。

“綱要”中的指標(biāo)體系成為年度計(jì)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和地方規(guī)劃等編制和實(shí)施的重要依據(jù)。其中《關(guān)于建立健全國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見》，明確提出將“綱要”提出的25個(gè)主要指標(biāo)納入年度計(jì)劃指標(biāo)體系；專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃要細(xì)化落實(shí)“綱要”中特定領(lǐng)域和特定區(qū)域的目標(biāo)任務(wù)；地方規(guī)劃要細(xì)化落實(shí)“綱要”涉及本地區(qū)的目標(biāo)任務(wù)。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，“綱要”指標(biāo)體系中的約束性指標(biāo)往往被層層分解到各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)，成為有效引導(dǎo)和約束部委及各級(jí)部門行為的指揮棒。

十九大報(bào)告明確提出，中國(guó)特色社會(huì)主義已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，同時(shí)十九大報(bào)告也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)做出了新的部署。新的發(fā)展階段和發(fā)展目標(biāo)要求我們必須重新思考下一個(gè)五年規(guī)劃指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)。只有設(shè)計(jì)更加符合發(fā)展階段和發(fā)展目標(biāo)要求的指標(biāo)體系才能更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，推動(dòng)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而構(gòu)建新的五年規(guī)劃指標(biāo)體系必須深入了解現(xiàn)有體系指標(biāo)存在的問題和不足。

1.地位突出且剛性約束過強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增速指標(biāo)限制了發(fā)展轉(zhuǎn)型和質(zhì)量提升。在“高速增長(zhǎng)階段”，較高的經(jīng)濟(jì)增速在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)中始終處于核心地位，在五年規(guī)劃的指標(biāo)體系中也基本都是排在第一位的指標(biāo)?！笆晃濉币?guī)劃以來，五年規(guī)劃將主要指標(biāo)區(qū)分為約束性指標(biāo)和預(yù)期性指標(biāo)，而且將經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)都?xì)w為預(yù)期性指標(biāo)。但是在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量翻番目標(biāo)（即“到二〇二〇年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比二〇一〇年翻一番”）的剛性約束下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)從名義上的“預(yù)期性指標(biāo)”變成了實(shí)際上“約束性指標(biāo)”。比如，“十三五”規(guī)劃中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的預(yù)期目標(biāo)是年均超過6.5%，但是為了實(shí)現(xiàn)GDP翻番的目標(biāo)就必須要求“十三五”期間經(jīng)濟(jì)增速必須超過6.5%，而且6.5%往往被社會(huì)認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)年度必須實(shí)現(xiàn)的約束性目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)增速目標(biāo)的核心地位和剛性約束使得其他目標(biāo)尤其是“促轉(zhuǎn)型”必須讓位于短期的“保增長(zhǎng)”，這在一定程度上限制了與發(fā)展轉(zhuǎn)型和質(zhì)量提升相關(guān)的改革和發(fā)展舉措的落實(shí)。

2.經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的指標(biāo)主要反映的是過程和表象，并不能直接反映發(fā)展質(zhì)量的提升過去幾十年從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型使得結(jié)構(gòu)調(diào)整始終是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要任務(wù)。無論是“五年計(jì)劃”還是“五年規(guī)劃”，結(jié)構(gòu)調(diào)整都是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)。應(yīng)該說在特定的時(shí)期，這些目標(biāo)對(duì)于引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)揮了重要作用。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一些結(jié)構(gòu)性指標(biāo)往往難以真實(shí)反映發(fā)展質(zhì)量的提升。一方面，一些結(jié)構(gòu)性指標(biāo)取決于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)內(nèi)部的相對(duì)關(guān)系，不能直接反映考察對(duì)象效率的改進(jìn)。如“服務(wù)業(yè)增加值比重”指標(biāo)從“十一五”規(guī)劃開始就一直作為五年規(guī)劃的重要結(jié)構(gòu)性指標(biāo)。從實(shí)踐來看，除了服務(wù)業(yè)自身效率的提升外，服務(wù)業(yè)增加值比重的可能源自于服務(wù)業(yè)價(jià)格的提升，也可能是因?yàn)橹圃鞓I(yè)的過快衰落和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的受挫。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間服務(wù)業(yè)比重的提升大部分都來自于服務(wù)業(yè)價(jià)格的提升，而非增速或生產(chǎn)率的更快提升。另外，很多落入“中等收入陷阱”的國(guó)家在高速增長(zhǎng)結(jié)束之后，都經(jīng)歷了由于制造業(yè)的衰退而導(dǎo)致的服務(wù)業(yè)比重快速提升的過程。另一方面，很多結(jié)構(gòu)性指標(biāo)與發(fā)展階段、基本國(guó)情等因素存在較強(qiáng)的關(guān)系，并非越高越好。如增加值率，在工業(yè)化快速推進(jìn)的階段，分工深化往往使得增加值率出現(xiàn)先下降后上升的趨勢(shì)。因而不能脫離特定的發(fā)展階段來要求結(jié)構(gòu)性指標(biāo)越高越好。

3.現(xiàn)有的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)指標(biāo)更多強(qiáng)調(diào)的是創(chuàng)新的數(shù)量，難以準(zhǔn)確反映國(guó)家的真實(shí)創(chuàng)新能力。與以往的五年規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃大幅度增加了與創(chuàng)新相關(guān)的指標(biāo)，凸顯國(guó)家對(duì)于創(chuàng)新發(fā)展理念的重視。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，提升創(chuàng)新能力尤為緊迫。但是從以往規(guī)劃中涉及的反映創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的指標(biāo)來看，部分指標(biāo)缺乏可比性，與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的關(guān)系并不直接，往往難以反映真實(shí)的創(chuàng)新能力。如，“科技進(jìn)步貢獻(xiàn)率”這一指標(biāo)的測(cè)算主觀因素影響較大，也難以與其他國(guó)家進(jìn)行比較；“互聯(lián)網(wǎng)普及率”反映的是一項(xiàng)公共服務(wù)，與創(chuàng)新能力關(guān)系不密切；“每萬人發(fā)明專利擁有量”指標(biāo)強(qiáng)調(diào)的是創(chuàng)新的數(shù)量，而非質(zhì)量。在開放的環(huán)境下，創(chuàng)新能力直接體現(xiàn)為其創(chuàng)新產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。競(jìng)爭(zhēng)力越強(qiáng)，在國(guó)際知識(shí)產(chǎn)權(quán)交易中獲取的收入越多，支付購(gòu)買費(fèi)用（支出）相應(yīng)越少。

4.民生福祉的指標(biāo)存在缺陷不夠全面，難以反映新階段人民群眾對(duì)于美好生活的需要?！笆濉币?guī)劃改變了之前三個(gè)五年規(guī)劃中大類指標(biāo)的排序，將民生指標(biāo)由之前排在最后調(diào)整到資源環(huán)境之前，這在一定程度上反映新的五年規(guī)劃越來越關(guān)注民生福祉的改善；同時(shí)對(duì)于具體的民生指標(biāo)也進(jìn)行了精簡(jiǎn)和改進(jìn)。目前五年規(guī)劃中的民生指標(biāo)無論從覆蓋面還是從測(cè)度質(zhì)量的角度來看，都存在有待改進(jìn)之處。一是就業(yè)指標(biāo)存在明顯缺陷。目前規(guī)劃的“城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)”指標(biāo)本身并不是一個(gè)常規(guī)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，而且由于沒有發(fā)布就業(yè)崗位增加、減少以及自然離退休和死亡的詳細(xì)數(shù)據(jù)，因而無從判斷新增就業(yè)反映的是真實(shí)的就業(yè)增長(zhǎng)還是就業(yè)崗位變換等。而且隨著信息技術(shù)的發(fā)展，就業(yè)崗位變動(dòng)的頻度明顯加快，僅依據(jù)新增就業(yè)是難以反映就業(yè)的水平和質(zhì)量。二是缺少對(duì)于生活質(zhì)量的評(píng)估指標(biāo)。比如，指標(biāo)體系并未反映獲取收入所付出的成本，尤其是時(shí)間成本。還比如，缺乏反映住房質(zhì)量、所享受的公共服務(wù)質(zhì)量的改進(jìn)指標(biāo)。

5.現(xiàn)有規(guī)劃指標(biāo)體系缺乏反映社會(huì)差距變化的定量指標(biāo)，無法體現(xiàn)社會(huì)主要矛盾變化對(duì)發(fā)展提出的新要求。十九大明確我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。而不平衡發(fā)展的突出體現(xiàn)就是較高的社會(huì)差距。近年來，盡管反映收入差距的基尼系數(shù)出現(xiàn)了微弱縮小的跡象，但中國(guó)的基尼系數(shù)明顯高于不少發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。全國(guó)居民人均可支配收入的中位數(shù)只有人均可支配收入的86%，意味著多數(shù)居民的收入在平均值之下，收入的平均增長(zhǎng)難以反映居民福利的整體改進(jìn)狀況。而且社會(huì)差距不僅體現(xiàn)在個(gè)體之間，還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域之間；不僅表現(xiàn)在收入領(lǐng)域，還表現(xiàn)在公共服務(wù)以及發(fā)展的能力和機(jī)會(huì)等眾多領(lǐng)域。另外，眾多的研究也表明，社會(huì)的不平等不僅直接影響人民的幸福程度，也影響經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。盡管在多個(gè)五年規(guī)劃都提到要調(diào)整收入分配的關(guān)系，縮小收入差距，但是規(guī)劃指標(biāo)體系中卻并未出現(xiàn)反映社會(huì)差距的指標(biāo)。進(jìn)入新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾的變化迫切需要在五年規(guī)劃中引入反映社會(huì)差距的指標(biāo)。

6.規(guī)劃指標(biāo)體系中存在不少“數(shù)量型”和“手段型”指標(biāo)，容易引導(dǎo)“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量”和“重過程、輕結(jié)果”的行為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，強(qiáng)調(diào)數(shù)量和過程的指標(biāo)，有利于明確發(fā)展的任務(wù)，加快發(fā)展的步伐，發(fā)展的信心。但是隨著發(fā)展階段的躍升，在發(fā)展規(guī)劃中繼續(xù)強(qiáng)調(diào)數(shù)量和手段的指標(biāo)，不利于各級(jí)在推動(dòng)發(fā)展中改變重?cái)?shù)量、重過程的傾向，不利于提升整體的發(fā)展質(zhì)量。目前的五年規(guī)劃中不少指標(biāo)屬于反映數(shù)量和手段的指標(biāo)。如“城鎮(zhèn)化率”指標(biāo)就屬于數(shù)量型指標(biāo)。盡管“十三五”規(guī)劃新增了戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)，但如果公共服務(wù)制度沒有進(jìn)一步改革，“戶籍城鎮(zhèn)化率”指標(biāo)仍然難以反映城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。另外，還比如，“城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造”則屬于手段型指標(biāo)，反映的是具體的工作任務(wù)，而非城市住房方面的發(fā)展目標(biāo)，不能作為反映居民住房質(zhì)量改善的指標(biāo)。

對(duì)“十四五”規(guī)劃指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的建議

第一，讓經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)真正成為預(yù)期性指標(biāo)，為其他發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供更多的改革和發(fā)展空間。無疑，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展仍然非常重要。但很多改革和發(fā)展任務(wù)短期內(nèi)往往帶來一定的轉(zhuǎn)型成本，影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期增速。過高、過強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)約束往往導(dǎo)致短期內(nèi)“保增長(zhǎng)”而限制了改革和發(fā)展的“拳腳”。因此，建議在新的五年規(guī)劃中放松或弱化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)約束。

第二，用反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的指標(biāo)替代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的指標(biāo)。提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量是高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期，尤其需要注重增長(zhǎng)質(zhì)量指標(biāo)的引導(dǎo)，否則可能會(huì)出現(xiàn)徒有結(jié)構(gòu)變化的形式，而無經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提升的基礎(chǔ)。目前五年規(guī)劃中反映經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的指標(biāo)難以反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的變化。建議采用反映經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效率的指標(biāo)替代經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的指標(biāo)，如，單位工時(shí)勞動(dòng)生產(chǎn)率、增量資本產(chǎn)出比等。

第三，進(jìn)一步改進(jìn)反映創(chuàng)新的指標(biāo)。創(chuàng)新理念是新發(fā)展理念的重要組成部分。創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)動(dòng)力，更是高質(zhì)量發(fā)展的根本要求之一。新的五年規(guī)劃指標(biāo)體系必須更加重視創(chuàng)新指標(biāo)。建議從創(chuàng)新成果的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的視角出發(fā)，探索設(shè)立能夠反映國(guó)家真實(shí)創(chuàng)新能力的指標(biāo)，如單位GDP知識(shí)產(chǎn)權(quán)使用費(fèi)收入等。

第四，增加反映國(guó)民生活質(zhì)量、發(fā)展機(jī)會(huì)的指標(biāo)。社會(huì)主要矛盾的變化和高質(zhì)量發(fā)展要求更加關(guān)注人民群眾的生活質(zhì)量和參與發(fā)展的能力。另外，國(guó)際上對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)的最新趨勢(shì)也由關(guān)注GDP和收入的變化轉(zhuǎn)向更多關(guān)注民眾福祉，特別是個(gè)體的消費(fèi)、福利的變化。針對(duì)GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)存在的問題，提出了包含“物質(zhì)生活狀況”“生活質(zhì)量”“可持續(xù)性”三方面內(nèi)容衡量經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新框架。建議新的五年規(guī)劃更加關(guān)注人民群眾福利的變化，在指標(biāo)體系中增加反映國(guó)民生活質(zhì)量和發(fā)展機(jī)會(huì)的指標(biāo)，如就業(yè)質(zhì)量指標(biāo)、工作休閑時(shí)間分配指標(biāo)等。

第五，增加反映社會(huì)差距的指標(biāo)。一方面，社會(huì)差距影響人民群眾對(duì)美好生活的追求；另一方面，社會(huì)差距也直接影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。聯(lián)合國(guó)發(fā)布的《世界社會(huì)狀況報(bào)告——不平等問題事關(guān)重大》強(qiáng)調(diào)指出，國(guó)家內(nèi)部持續(xù)嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象對(duì)各國(guó)的