俄羅斯國(guó)有企業(yè)改革的歷程及啟示

俄羅斯國(guó)有企業(yè)改革的歷程及啟示

俄羅斯聯(lián)邦政府企業(yè)改革的法律主要由聯(lián)邦法律和聯(lián)邦法律制定的規(guī)范性法律文件組成。一個(gè)龐大的法律體系不是一朝一夕建成的,而是在實(shí)踐中、在不同思想原則指導(dǎo)下,通過(guò)不斷的試行和糾錯(cuò),反復(fù)立法一調(diào)整一補(bǔ)充一修訂得來(lái)的,有經(jīng)驗(yàn),也有深刻的教訓(xùn)。一聯(lián)邦各部門、各地方的法律保障轉(zhuǎn)型前后的20多年里,俄羅斯出臺(tái)了諸多有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革的法律法規(guī),大大小小、各個(gè)層面共有3000多部。其中,俄聯(lián)邦有關(guān)私有化的3部法律法規(guī)——1991年7月3日頒布的《俄羅斯蘇維埃社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)有和市政企業(yè)私有化法》、1997年7月21日頒布的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有財(cái)產(chǎn)私有化和市政財(cái)產(chǎn)私有化原則》和2001年12月21日頒布的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有和市政財(cái)產(chǎn)私有化法》最為重要,其他如1993年12月24日頒布的《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有和市政企業(yè)私有化國(guó)家綱要》以及俄聯(lián)邦總統(tǒng)令、俄聯(lián)邦政府決議和俄聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)頒布的關(guān)于管理聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)的法律文件也很重要。此外,有超過(guò)60部聯(lián)邦法律和法規(guī)就調(diào)整國(guó)有財(cái)產(chǎn)私有化的不同內(nèi)容和程序問(wèn)題作出規(guī)定。俄羅斯國(guó)家杜馬和俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)的決議、俄羅斯聯(lián)邦最高仲裁法院的決議、俄羅斯聯(lián)邦憲法法院的決議和規(guī)定等,對(duì)于發(fā)展和完善私有化的法律基礎(chǔ)也具有重要意義。俄聯(lián)邦總統(tǒng)令的法律效力源于俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)人民委員會(huì)1991年的相關(guān)決議。尤其當(dāng)總統(tǒng)與議會(huì)發(fā)生意見(jiàn)分歧時(shí),總統(tǒng)令就成為推動(dòng)改革的法律依據(jù)。總的來(lái)說(shuō),上述3部最為重要的私有化法律是聯(lián)邦層面的基本法律,同期其他任何法律和法規(guī)均不得與其相悖。二俄羅斯法治體系的建設(shè)保障在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人重視頂層設(shè)計(jì),注意發(fā)揮聯(lián)邦法律法規(guī)在轉(zhuǎn)型中的規(guī)范作用。但是,由于“休克式”轉(zhuǎn)型,俄羅斯無(wú)論是在立法還是在司法方面,都沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備。人們的法律意識(shí)更無(wú)從談起。一些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下必須具有的基本法律長(zhǎng)期闕如;司法體系中三個(gè)相互獨(dú)立的法院系統(tǒng),即商事法院、仲裁法院和憲法法院腐敗且訴訟費(fèi)用高昂;由于缺乏法治意識(shí),已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)也不能得到很好的貫徹執(zhí)行。為了保障國(guó)有企業(yè)改革的順利進(jìn)行,俄羅斯不得不注重有關(guān)法律法規(guī)的制定與實(shí)施,通過(guò)不斷修訂和完善聯(lián)邦法律法規(guī)、發(fā)布總統(tǒng)令及部門規(guī)章,形成了較為完整的法律體系。俄羅斯國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中出現(xiàn)的很多問(wèn)題具有普遍性,應(yīng)該總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。(一)現(xiàn)行政策對(duì)中國(guó)的影響1991年7月3日,俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)最高蘇維埃通過(guò)《俄羅斯蘇維埃社會(huì)主義聯(lián)邦共和國(guó)國(guó)有和市政企業(yè)私有化法》(以下簡(jiǎn)稱《1991年私有化法》)?！?991年私有化法》規(guī)定,以投標(biāo)方式出售企業(yè)、拍賣和出售股份(股票)變現(xiàn)、贖買租賃財(cái)產(chǎn)和企業(yè)改組成股份公司等五種方法是國(guó)有企業(yè)改制(統(tǒng)稱為“私有化”)的基本方法。《1991年私有化法》規(guī)定了全權(quán)負(fù)責(zé)國(guó)有企業(yè)改革的國(guó)家機(jī)關(guān)的名錄和權(quán)限,制定了國(guó)家和地方企業(yè)私有化的程序和方法,強(qiáng)化了對(duì)企業(yè)工人的優(yōu)惠。鑒于此,俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)通過(guò)了《關(guān)于私有化實(shí)名賬戶和存款的決議》,規(guī)定為俄聯(lián)邦每個(gè)公民開(kāi)設(shè)私有化實(shí)名賬戶,將國(guó)家給付的資金存入賬戶,供其后續(xù)支配,特別是支付從國(guó)家贖買私有化財(cái)產(chǎn)的費(fèi)用;公民沒(méi)有將私有化存款賬戶的資金賣給其他人的權(quán)利,只有作為繼承和遺產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)?！?991年私有化法》還規(guī)定,國(guó)有企業(yè)改革的具體操作,包括涉及的企業(yè)、所屬的行業(yè)、私有化的比例、評(píng)估的金額等都要在聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化綱要中列明。俄聯(lián)邦政府每年都要批準(zhǔn)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化綱要,該綱要連同相應(yīng)財(cái)政年度的聯(lián)邦預(yù)算法草案及附件等一并提交俄聯(lián)邦國(guó)家杜馬審議。從1991年12月29日俄聯(lián)邦總統(tǒng)令第341號(hào)《關(guān)于加快國(guó)有和市政企業(yè)私有化的決議》生效之日起,“大眾私有化”正式啟動(dòng)。1992年1月29日俄聯(lián)邦總統(tǒng)令第66號(hào)《關(guān)于加快國(guó)有和市政企業(yè)私有化的決定》批準(zhǔn)了一系列文件,“大眾私有化”的運(yùn)行機(jī)制基本形成,落實(shí)私有化措施的程序問(wèn)題基本確定。1992年6月11日,俄聯(lián)邦國(guó)家杜馬審議通過(guò)1992年俄聯(lián)邦國(guó)有和市政企業(yè)私有化綱要,同意在企業(yè)股份制過(guò)程中給予勞動(dòng)集體以明顯優(yōu)惠。股份制有三種方案可供選擇:(1)在法定資本中,職工可以無(wú)償獲得25%的無(wú)投票權(quán)的記名股票,同時(shí)有權(quán)以票面價(jià)格30%的折扣購(gòu)買10%的有投票權(quán)的普通股票;企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人還可以按票面價(jià)格購(gòu)買5%的有投票權(quán)的普通股票;其余的股票在市場(chǎng)上公開(kāi)出售。(2)企業(yè)職工可以按照俄聯(lián)邦國(guó)有財(cái)產(chǎn)管理委員會(huì)規(guī)定的出售價(jià)格,購(gòu)買51%的有投票權(quán)的普通股票;其余有投票權(quán)的股票予以公開(kāi)出售。(3)職工小組、自然人或法人在與企業(yè)簽訂改組或改建企業(yè)的合同后,有權(quán)以票面價(jià)格30%的折扣購(gòu)買20%的有投票權(quán)的普通股票,50%的有投票權(quán)的股票自由出售1992～1994年國(guó)有企業(yè)改革的法律缺陷是:大規(guī)模私有化不僅缺乏內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制,而且在私有化過(guò)程中沒(méi)有引進(jìn)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制;對(duì)私有化財(cái)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)格評(píng)估時(shí)缺乏明確規(guī)則,對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失沒(méi)有制定同等的懲罰原則;對(duì)政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的責(zé)任和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人在私有化中的非法行為未作出規(guī)定,以致被禁止私有化的企業(yè)或不符合俄聯(lián)邦政府決議的項(xiàng)目被私有化,私有化資金不能及時(shí)支付或未被納入財(cái)政預(yù)算等;私有化企業(yè)中的國(guó)有財(cái)產(chǎn),包括生產(chǎn)基金、土地、樓房、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施和未完工建設(shè)項(xiàng)目等如何處置未作出規(guī)定;私有化企業(yè)在獲得財(cái)產(chǎn)和股份時(shí),沒(méi)有為企業(yè)勞動(dòng)集體提供應(yīng)享有的廣泛權(quán)益,包括與生產(chǎn)領(lǐng)域沒(méi)有直接聯(lián)系的各項(xiàng)福利(如醫(yī)療保健、科學(xué)教育、社會(huì)保障、國(guó)家管理等)被剝奪了;沒(méi)有對(duì)私有化企業(yè)提出必要的要求,包括保留專業(yè)技術(shù)人員、建立研發(fā)基地、保持技術(shù)聯(lián)系、解決社會(huì)問(wèn)題和環(huán)境保護(hù)、保持或增加就業(yè)機(jī)會(huì)等;私有化與提高效率和增加產(chǎn)出沒(méi)有關(guān)系,也沒(méi)有創(chuàng)造公平的環(huán)境以吸引不同企業(yè)參與私有化進(jìn)程;沒(méi)有對(duì)戰(zhàn)略行業(yè)作出嚴(yán)格限定,已被非法私有化的企業(yè)沒(méi)有重新國(guó)有化;沒(méi)有從法律上明確俄聯(lián)邦政府的責(zé)任和權(quán)利,國(guó)家預(yù)算委員會(huì)制定的投資競(jìng)爭(zhēng)章程有許多矛盾和疏漏,實(shí)際操作中缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制;新的司法體系和司法制度尚未建立,而舊制度不利于新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系等。最為常見(jiàn)的弊端是不負(fù)責(zé)任和辦事拖拉。俄聯(lián)邦國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)曾授權(quán)各地方委員會(huì):如果在一個(gè)月內(nèi),俄聯(lián)邦政府委員會(huì)在收到材料后沒(méi)有作出同意或禁止私有化的決議,企業(yè)可自行實(shí)施私有化。但是,在通常情況下,俄聯(lián)邦政府往往在2～4個(gè)月后才能收到俄聯(lián)邦國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的報(bào)告;而在俄聯(lián)邦政府或政府相關(guān)部門及機(jī)構(gòu)未簽署決議的情況下,地方國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)就對(duì)聯(lián)邦企業(yè)進(jìn)行私有化,包括國(guó)防工業(yè)聯(lián)合體,如斯摩棱斯克飛機(jī)制造廠、雷賓斯克發(fā)動(dòng)機(jī)制造廠、雷賓斯克發(fā)動(dòng)機(jī)設(shè)計(jì)局、薩馬拉“起飛線”國(guó)有企業(yè)、烏法發(fā)動(dòng)機(jī)生產(chǎn)聯(lián)合制造廠、烏拉爾機(jī)械制造廠、列寧格勒科學(xué)生產(chǎn)聯(lián)合企業(yè)“無(wú)產(chǎn)者工廠”、“十月旗幟”生產(chǎn)聯(lián)合企業(yè)、“羅盤(pán)”中央科學(xué)研究所、波羅的海工廠及其他一些國(guó)防工業(yè)企業(yè)。在多數(shù)情況下,俄聯(lián)邦國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)不能及時(shí)向俄聯(lián)邦司法部登記跨部門性質(zhì)的基本法律,致使私有化領(lǐng)域機(jī)構(gòu)的非法行為合法化。例如,納霍德卡市政財(cái)產(chǎn)管理委員會(huì)沒(méi)有將開(kāi)放式股份公司(石油港)20%的股份上繳國(guó)家。其理由就是:在它通過(guò)私有化計(jì)劃時(shí),俄聯(lián)邦國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)1992年11月4日第700-p號(hào)令尚未在俄羅斯司法部登記,結(jié)果納霍德卡市政財(cái)產(chǎn)管理委員會(huì)的做法被仲裁法院裁定為合法。通過(guò)這一階段的國(guó)有企業(yè)改革,俄羅斯混合所有制經(jīng)濟(jì)初步形成,國(guó)有和私人資本并存。實(shí)際上,社會(huì)公眾和政府對(duì)20世紀(jì)80年代末期開(kāi)始的“自發(fā)私有化”深惡痛絕,導(dǎo)致1992～1994年人為地加快了“公開(kāi)私有化”的速度,而形成“有效的”私有者、提高企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、吸引外資等私有化的目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。所有權(quán)通過(guò)法律逐漸從國(guó)有轉(zhuǎn)為私有,“所有制法律的形成僅僅成為合法侵吞國(guó)有資產(chǎn)和企業(yè)資源的一個(gè)幌子”(二)第三,要根據(jù)企業(yè)的特點(diǎn),對(duì)相關(guān)企業(yè)進(jìn)行改革為補(bǔ)充財(cái)政預(yù)算和吸引企業(yè)投資,1994年7月22日俄聯(lián)邦總統(tǒng)令第1535號(hào)《關(guān)于1994年7月1日后俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有和市政企業(yè)私有化國(guó)家綱要的基本原則》正式簽發(fā),標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)改制從證券化轉(zhuǎn)向貨幣化。1995年出臺(tái)的《俄羅斯聯(lián)邦工資核算法》加強(qiáng)了對(duì)私有化過(guò)程的實(shí)際監(jiān)察。1995年12月16日聯(lián)邦法第208-Ф3號(hào)《俄羅斯聯(lián)邦股份公司法》明確了國(guó)家金融監(jiān)察機(jī)構(gòu)在確定財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值時(shí)的責(zé)任。1997年7月21日,《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有財(cái)產(chǎn)私有化和市政財(cái)產(chǎn)私有化原則》(通常稱《1997年私有化法》)出臺(tái),將重心由擴(kuò)大私有化轉(zhuǎn)向保護(hù)國(guó)有資產(chǎn),對(duì)私有化的優(yōu)先權(quán)、限制條件及國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序等作出詳細(xì)規(guī)定?！?997年私有化法》規(guī)定,成立領(lǐng)導(dǎo)私有化和股份制改造的國(guó)家機(jī)構(gòu);實(shí)行股份制改造申請(qǐng)和審批制度;編制股份制改造企業(yè)名錄,提出選擇這些企業(yè)進(jìn)行改制的根據(jù);確定股份制的形式、法定資本數(shù)額、股票的類別和面值、股票出售的數(shù)量和方式、企業(yè)職工享有的優(yōu)惠等;取消過(guò)去規(guī)定的對(duì)股份制改造企業(yè)勞動(dòng)集體提供的三種優(yōu)惠方案;國(guó)有企業(yè)必須改組為股份100%屬于國(guó)家所有的開(kāi)放式股份公司,然后出售開(kāi)放式股份公司的股票。開(kāi)放式股份公司股票的出售方式主要有三種:一是授權(quán)銀行,即中央銀行將預(yù)算撥款、稅款等“委托”給有關(guān)公司或寡頭銀行管理。被授權(quán)者可利用國(guó)家資金進(jìn)行投資、放貸或在資本市場(chǎng)運(yùn)作。二是進(jìn)場(chǎng)交易,即抵押拍賣。俄羅斯政府以抵押拍賣形式處理大型企業(yè),由寡頭銀行向政府貸款以彌補(bǔ)預(yù)算赤字,政府以國(guó)有企業(yè)控股權(quán)作抵押,三年后政府還貸即可收回控股權(quán),否則股權(quán)歸放貸者。三是國(guó)有股份托管經(jīng)營(yíng)。首先,如果出售構(gòu)成法定資本50%以上的股票,則以帶有投資和社會(huì)條件的商業(yè)投標(biāo)的方式進(jìn)行,并且購(gòu)股人只有在履行了全部責(zé)任之后才能完全享有股東的權(quán)利。其次,允許將部分股票出售給本公司的工作人員,或者轉(zhuǎn)讓給有權(quán)購(gòu)買這種股票的有價(jià)證券持有者。最后,股票可上二級(jí)市場(chǎng)交易盡管《1997年私有化法》比《1991年私有化法》完善了許多,但仍存在一些不足。根據(jù)《1997年私有化法》,俄聯(lián)邦政府每年應(yīng)及時(shí)制定聯(lián)邦預(yù)算法案并向俄羅斯國(guó)家杜馬提供年度聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化綱要草案,俄羅斯國(guó)家杜馬對(duì)此進(jìn)行修訂和補(bǔ)充。但實(shí)際上,俄羅斯國(guó)家杜馬最終沒(méi)有通過(guò)1997年的聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化綱要。這表明《1997年私有化法》不可能真正發(fā)揮作用,如按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行國(guó)家所有制項(xiàng)目私有化的法律基礎(chǔ)沒(méi)有得到充分保證,對(duì)外國(guó)資本及俄聯(lián)邦僑民(作為投資獲利者的自然人和法人)參與私有化進(jìn)程未予以禁止和限制,沒(méi)有確定私有化交易規(guī)則,對(duì)那些未兌現(xiàn)投資承諾和其他私有化條件所帶來(lái)的損失沒(méi)有要求補(bǔ)償?shù)?。由于缺少監(jiān)管和考核機(jī)制,國(guó)有企業(yè)及國(guó)有控股企業(yè)中的國(guó)有股份以類似承包制的方式由私人托管經(jīng)營(yíng),成為某些私人資本成長(zhǎng)的捷徑之一。此外,違背《1991年私有化法》、《俄聯(lián)邦民法典》第217條和《1997年私有化法》第四章之規(guī)定,國(guó)有財(cái)產(chǎn)私有化仍然是基于俄聯(lián)邦總統(tǒng)令以往批準(zhǔn)的聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化綱要來(lái)實(shí)施的。鑒于私有化已全面展開(kāi)且出現(xiàn)這樣那樣的問(wèn)題,《1997～2000年結(jié)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中期綱要構(gòu)想》規(guī)定,從1997年起停止大規(guī)模股份制化,轉(zhuǎn)入“個(gè)案”股份制改造階段。強(qiáng)調(diào)股份制改造的重心是增加投資和提高企業(yè)生產(chǎn)效率,不再把股份制化作為預(yù)算收入的補(bǔ)充手段;把私有化對(duì)象擴(kuò)展到不動(dòng)產(chǎn)范圍,包括股份制改造企業(yè)所在的地段;擴(kuò)大黃金股的權(quán)限,加強(qiáng)國(guó)家對(duì)股份制改造過(guò)程的監(jiān)督。(三)《2001年私有化計(jì)劃》確立的理念和發(fā)展方向1999年11月,俄聯(lián)邦政府制定《國(guó)有資產(chǎn)管理和私有化構(gòu)想》,明確提高俄羅斯企業(yè)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的效率是私有化的目的。為貫徹這一新構(gòu)想,2001年12月21日出臺(tái)了《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有和市政財(cái)產(chǎn)私有化法》(以下簡(jiǎn)稱《2001年私有化法》)。它為彌補(bǔ)和糾正前兩階段的錯(cuò)漏與偏頗、將國(guó)有企業(yè)改革引入規(guī)范有序的軌道作出了探索。2001年12月21日,俄聯(lián)邦總統(tǒng)簽署第1514號(hào)總統(tǒng)令《俄聯(lián)邦總統(tǒng)與俄聯(lián)邦政府在國(guó)有和市政財(cái)產(chǎn)私有化問(wèn)題上的相互關(guān)系》,限制出售對(duì)保障國(guó)家安全和國(guó)家財(cái)產(chǎn)權(quán)具有戰(zhàn)略意義的企業(yè)股票。此后,戰(zhàn)略性企業(yè)與戰(zhàn)略性股份公司清單由俄聯(lián)邦總統(tǒng)頒布,俄聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)實(shí)施。自2002年夏季起,俄聯(lián)邦政府頒布了一系列法令,包括新的私有化方法和對(duì)《2001年私有化法》所規(guī)定的程序的補(bǔ)充。特別是,2002年5月31日俄聯(lián)邦政府第369號(hào)文件《聯(lián)邦國(guó)有和市政財(cái)產(chǎn)私有化基準(zhǔn)價(jià)格條例》被批準(zhǔn)通過(guò)。2002年7月9日,俄聯(lián)邦政府通過(guò)了第512號(hào)政府決議《批準(zhǔn)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化條件的準(zhǔn)備工作和審批規(guī)則》,對(duì)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化的構(gòu)成、實(shí)現(xiàn)私有化的方式和最低價(jià)格以及其他必要的私有化報(bào)表作出規(guī)定。2002年8月19日,俄聯(lián)邦政府通過(guò)了第617號(hào)政府決議《批準(zhǔn)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化預(yù)期計(jì)劃(綱要)制定規(guī)則》。2003年,根據(jù)《2001年私有化法》規(guī)定的程序和要求以及聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)管理的理念,俄聯(lián)邦政府制定了2004年聯(lián)邦私有化計(jì)劃(綱要)和到2006年聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化的基本方針。《2001年私有化法》首次明確了私有化的基本原則:購(gòu)買者地位平等,國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)關(guān)活動(dòng)公開(kāi)透明,私有化只能按照有償原則進(jìn)行等。《2001年私有化法》進(jìn)一步明確了國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的發(fā)展方向:首先,擴(kuò)大私有化的范圍,將私有化的對(duì)象擴(kuò)展到了企業(yè)占用的地段、歷史文化遺產(chǎn)、社會(huì)文化設(shè)施和公共生活設(shè)施領(lǐng)域,避免關(guān)聯(lián)產(chǎn)權(quán)不明晰或?qū)嶋H已被私人占有但政府卻沒(méi)有得到相應(yīng)收入的情況。其次,規(guī)范私有化的方式,將國(guó)有和市政財(cái)產(chǎn)私有化方式確定為10種,即將單一制企業(yè)改組為開(kāi)放式股份公司、以拍賣方式出售國(guó)有或市政財(cái)產(chǎn)、以專門拍賣方式出售開(kāi)放式股份公司的股票、以招標(biāo)方式出售國(guó)有或市政財(cái)產(chǎn)、在俄境外出售開(kāi)放式股份公司中的國(guó)家股、通過(guò)交易組織者在證券市場(chǎng)出售開(kāi)放式股份公司的股票、通過(guò)公開(kāi)報(bào)價(jià)出售國(guó)有或市政財(cái)產(chǎn)、以不聲明價(jià)格的方式出售國(guó)有財(cái)產(chǎn)或市政財(cái)產(chǎn)、將國(guó)有財(cái)產(chǎn)或市政財(cái)產(chǎn)作為投資投入開(kāi)放式股份公司的法定資本、根據(jù)委托管理的決議出售開(kāi)放式股份公司的股票等。最后,加強(qiáng)對(duì)私有化的組織領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和檢查,規(guī)定俄聯(lián)邦政府在私有化過(guò)程中起主導(dǎo)作用。政府在國(guó)有企業(yè)改革中的領(lǐng)導(dǎo)地位得到加強(qiáng):其一,俄聯(lián)邦政府有權(quán)頒布關(guān)于私有化問(wèn)題的基本法令,領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)開(kāi)展私有化的具體工作,制定聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化決議,實(shí)施其他相關(guān)法律;其二,俄聯(lián)邦政府必須每年制定聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化計(jì)劃(綱要),并向國(guó)家杜馬提供過(guò)去一年聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化結(jié)果的總結(jié)報(bào)告;其三,俄聯(lián)邦政府(或俄聯(lián)邦主體國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)和地方自治機(jī)構(gòu))有權(quán)確定國(guó)有財(cái)產(chǎn)出售的交易條件,而戰(zhàn)略性企業(yè)和股份公司清單的編制及調(diào)整(包括俄聯(lián)邦國(guó)有單一制企業(yè)和股份公司的構(gòu)成,戰(zhàn)略性企業(yè)的數(shù)量及將要私有化的企業(yè)名錄等)須由俄聯(lián)邦總統(tǒng)批準(zhǔn),在總統(tǒng)簽署關(guān)于降低俄聯(lián)邦參與一般戰(zhàn)略性股份公司管理程度的命令后,戰(zhàn)略性股份公司和戰(zhàn)略性企業(yè)須納入私有化計(jì)劃,如天然氣工業(yè)公司、俄羅斯統(tǒng)一電力系統(tǒng)公司、鐵路運(yùn)輸部門壟斷企業(yè)都須納入聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)私有化計(jì)劃。針對(duì)《1991年私有化法》和《1997年私有化法》缺乏競(jìng)買條款的問(wèn)題,《2001年私有化法》對(duì)競(jìng)買條件做了補(bǔ)充,重點(diǎn)考察如下幾個(gè)方面:是否能夠保留已有的工作崗位數(shù)量;是否有培訓(xùn)或提高職工技能的計(jì)劃;是否擬變更單一制企業(yè)(含某些社會(huì)文化部門、公共生活服務(wù)與運(yùn)輸服務(wù)部門)的經(jīng)營(yíng)范圍;是否會(huì)恢復(fù)居民文化設(shè)施服務(wù)與公共生活設(shè)施服務(wù)等。2002年以前,俄羅斯國(guó)有企業(yè)的私有化一般僅包含廠房、機(jī)器、設(shè)備和設(shè)施等,不包含企業(yè)占用的地塊。從《2001年私有化法》于2002年生效開(kāi)始,俄羅斯將私有化的范圍擴(kuò)至企業(yè)占用的地塊:在保證土地公共役權(quán)(所有者必須允許他人有限制地使用私有化的地塊,如保證他人無(wú)阻礙地進(jìn)入和通過(guò)或乘車通過(guò),保證他人布置地界、測(cè)量等各種標(biāo)志,保證他人鋪設(shè)和使用輸電線路、郵電線路、管道線路、供水系統(tǒng)、排水系統(tǒng)以及進(jìn)行土壤改良等)的基礎(chǔ)上,可將資產(chǎn)占用地塊轉(zhuǎn)讓給資產(chǎn)購(gòu)買者,也允許根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)所有者的愿望,將不動(dòng)產(chǎn)占用的地塊租賃給不動(dòng)產(chǎn)所有者。換句話說(shuō),私有化過(guò)程中相關(guān)財(cái)產(chǎn)受法律和公共役權(quán)的限制,私有者必須履行應(yīng)盡的義務(wù)。私有化在土地和其他不動(dòng)產(chǎn)適用范圍的擴(kuò)大,可以看成是對(duì)前期私有化成果的鞏固和補(bǔ)充。保留單一制企業(yè)私有化項(xiàng)目中本不包含但其技術(shù)特性又與私有化財(cái)產(chǎn)密切相關(guān)的那些限制性財(cái)產(chǎn),如國(guó)防工程、社會(huì)公共設(shè)施、用于征召動(dòng)員的財(cái)產(chǎn)等。樓堂館所、基礎(chǔ)設(shè)施和建筑工程的私有化暫不進(jìn)行,農(nóng)業(yè)用地暫歸國(guó)家所有?！?001年私有化法》不無(wú)嚴(yán)重的缺陷,根本的問(wèn)題是國(guó)家立法機(jī)構(gòu)對(duì)俄羅斯私有化進(jìn)程沒(méi)有直接的影響,凸顯了在國(guó)家所有制支配和管理范圍內(nèi)建立內(nèi)部監(jiān)督檢查體系的必要性;制定的標(biāo)準(zhǔn)也沒(méi)有執(zhí)行,如私有化計(jì)劃中應(yīng)預(yù)估擬私有化的財(cái)產(chǎn)價(jià)值,應(yīng)對(duì)股票原始價(jià)格進(jìn)行預(yù)測(cè)等;程序方面仍存在問(wèn)題,沒(méi)有在組織交易、私有化合同、購(gòu)買者平等(特別是存在系統(tǒng)性腐敗的情況下)等方面提供制度保障。這一時(shí)期,不同利益集團(tuán)組織院外活動(dòng)更為活躍,往往通過(guò)在俄聯(lián)邦境外出售國(guó)家持有的開(kāi)放式股份公司的股份、在有價(jià)證券市場(chǎng)出售股票、將國(guó)有財(cái)產(chǎn)或市政財(cái)產(chǎn)注入開(kāi)放式股份公司的法定資本、按照委托管理的決議出售股票等手段牟取暴利,以致法律在最特殊、最敏感、最易與貪污受賄結(jié)合的地方失語(yǔ)。(四)俄羅斯國(guó)有企業(yè)制度的發(fā)展國(guó)有企業(yè)改革是在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中展開(kāi)的,因此完善配套法律、奠定法治基礎(chǔ)不可或缺。從2003年起,俄羅斯相繼完成了《俄羅斯聯(lián)邦稅法典》、《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家土地法典》、《俄羅斯聯(lián)邦海關(guān)法典》等基礎(chǔ)性法律的修訂,通過(guò)了《俄羅斯聯(lián)邦股份公司法》、《俄羅斯聯(lián)邦銀行和銀行活動(dòng)法》、《俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》、《俄羅斯聯(lián)邦地下資源法》和《俄羅斯聯(lián)邦農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)法》、《俄羅斯聯(lián)邦商品交易所和交易所貿(mào)易法》、《俄羅斯聯(lián)邦自然壟斷法》、《俄羅斯聯(lián)邦森林法典》等多部與規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序有關(guān)的法律。從2005年年底開(kāi)始,由俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)發(fā)展部與工業(yè)和貿(mào)易部牽頭組織對(duì)《俄羅斯聯(lián)邦股份公司法》進(jìn)行徹底的修訂。一是加強(qiáng)旨在預(yù)防和調(diào)解公司沖突、制止惡意侵占公司的立法;二是完善公司治理結(jié)構(gòu),合理分配公司機(jī)構(gòu)職權(quán)和義務(wù);三是完善法人組織體系;四是加強(qiáng)公司改組和整合貿(mào)易立法。2007年對(duì)《俄羅斯聯(lián)邦股份公司法》又進(jìn)行了修訂,更加注重保護(hù)私有財(cái)產(chǎn),強(qiáng)調(diào)公司自我管理,逐步加強(qiáng)對(duì)公司管理的規(guī)范?？梢哉f(shuō),兩次修訂《俄羅斯聯(lián)邦股份公司法》,出臺(tái)《俄羅斯聯(lián)邦公司行為法》,為以股東主權(quán)為導(dǎo)向的公司治理制度在俄羅斯的確立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。普京時(shí)期的國(guó)有企業(yè)改革立法呈現(xiàn)兩大特點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)程序公正,國(guó)家加強(qiáng)對(duì)私有化的管理和監(jiān)督,如在企業(yè)股份進(jìn)行拍賣前,俄聯(lián)邦資產(chǎn)管理局要對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)查,提出私有化建議,對(duì)出售企業(yè)的理由和時(shí)間進(jìn)行論證,限制暗箱操作和賤賣;二是保護(hù)重點(diǎn)戰(zhàn)略性企業(yè),對(duì)具有重要戰(zhàn)略意義的企業(yè)(特別是大型企業(yè))私有化加以限制,以維護(hù)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)命脈的控制權(quán)。經(jīng)俄羅斯議會(huì)上下兩院分別于2008年4月2日和16日批準(zhǔn),普京2008年5月5日簽署了《俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于外資進(jìn)入具有國(guó)防和國(guó)家安全戰(zhàn)略意義之商業(yè)組織的程序法》。該法共包括17項(xiàng)基本條款,涉及法律的目的、對(duì)所適用的調(diào)節(jié)領(lǐng)域和基本概念的界定、限制外資進(jìn)入的42個(gè)戰(zhàn)略性行業(yè)名錄、涉及的交易類型、提交和由授權(quán)機(jī)構(gòu)審查交易的程序規(guī)定、對(duì)戰(zhàn)略性行業(yè)檢查的程序、違犯法律規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的法律后果等2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后,俄羅斯加快了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化進(jìn)程。俄聯(lián)邦政府先后出臺(tái)了《2009年俄聯(lián)邦政府反危機(jī)措施綱要》和《2010年俄羅斯聯(lián)邦政府反危機(jī)措施綱要》,投入2330億盧布以落實(shí)重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反危機(jī)措施、支持地方信貸政策和向大型企業(yè)提供擔(dān)保的政策,推動(dòng)重要經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域大型骨干企業(yè)的債務(wù)重組,挖掘并利用退休金和保險(xiǎn)體系的潛力來(lái)活躍投資市場(chǎng),加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。2009年年底,《2020年前俄聯(lián)邦創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》提前啟動(dòng),從8個(gè)方面加快經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型:繼續(xù)執(zhí)行經(jīng)濟(jì)多樣化政策,建立新的現(xiàn)代化生產(chǎn)能力;建立和完善支持創(chuàng)新發(fā)展的制度,促進(jìn)企業(yè)走創(chuàng)新型發(fā)展道路;發(fā)展關(guān)鍵性的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè);完善金融市場(chǎng),推出新的金融工具,積聚“長(zhǎng)線資本”;促進(jìn)金融體系現(xiàn)代化,提高金融服務(wù)的可靠性及金融中介服務(wù)效率,提高俄羅斯金融市場(chǎng)的吸引力,為俄羅斯建立國(guó)際金融中心創(chuàng)造條件;加強(qiáng)人力資本的培育;完善國(guó)有資產(chǎn)管理制度,提高預(yù)算資金使用效率;進(jìn)一步完善宏觀經(jīng)濟(jì)政策在反危機(jī)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化中,繼續(xù)深化國(guó)有企業(yè)改革,完善國(guó)家控股公司和單一制企業(yè)的公司治理計(jì)劃,將國(guó)民經(jīng)濟(jì)建立在知識(shí)、創(chuàng)新和高技術(shù)基礎(chǔ)上,懲治腐敗、減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù),是新時(shí)期俄羅斯國(guó)有企業(yè)改革的落腳點(diǎn)。經(jīng)過(guò)近20年的改革與調(diào)整,俄羅斯國(guó)有企業(yè)較之轉(zhuǎn)型前整體規(guī)模下降,絕對(duì)數(shù)量大幅減少,但個(gè)體規(guī)模和質(zhì)量得到了提升。三國(guó)家企業(yè)改革法的明確規(guī)定(一)政府的根本利益在任何一個(gè)國(guó)家,提高人民群眾的物質(zhì)文化水平應(yīng)成為一切改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。改革也不能傷害普通百姓的根本利益,否則難以得到社會(huì)大眾的支持,即使強(qiáng)行推廣也難以為繼。葉利欽時(shí)期實(shí)行“休克療法”,“從政府的角度而言,它總體上不幸地忽視了老人、窮人、兒童、病人、失業(yè)者以及士兵的慘況;與此同時(shí),它的注意力又密切地集中在大企業(yè)中位高權(quán)重的董事長(zhǎng)以及其他有政治背景的人所提出的補(bǔ)貼、優(yōu)惠和內(nèi)幕交易的要求上”(二)注重相關(guān)法律的完善和完善,嚴(yán)格控制私有化企業(yè)的市場(chǎng)如前所述,轉(zhuǎn)型伊始,俄政府先后出臺(tái)了《俄羅斯聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)法》、《俄羅斯聯(lián)邦企業(yè)和企業(yè)活動(dòng)法》、《俄羅斯聯(lián)邦國(guó)有和市政企業(yè)私有化法》、《俄羅斯國(guó)有和市政企業(yè)私有化綱要的基本原則》、《在俄聯(lián)邦實(shí)行私有化證券制度的總統(tǒng)令》、《私有化證券條例》等法律法規(guī),用以指導(dǎo)和規(guī)范國(guó)有企業(yè)改革,同時(shí)修訂了轉(zhuǎn)軌前的某些法律,使其更適應(yīng)變化了的社會(huì)經(jīng)濟(jì)外部環(huán)境。但是,急劇的變革帶來(lái)混亂,法律嚴(yán)重落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。俄聯(lián)邦政府不得不注重有關(guān)法律完善和實(shí)施,發(fā)布了3000多項(xiàng)有關(guān)國(guó)有企業(yè)改革的法律、總統(tǒng)令及部門規(guī)章,形成了相當(dāng)完整的法律體系。根據(jù)國(guó)資管理與財(cái)政部門分開(kāi)的原則,設(shè)立三級(jí)資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),分別對(duì)聯(lián)邦、各州和市屬資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管,按照企業(yè)重要性和規(guī)模大小擬定嚴(yán)禁私有化和加快私有化的國(guó)有企業(yè)名單,使改革嚴(yán)格按照私有化規(guī)劃執(zhí)行。即便普京執(zhí)政以來(lái)對(duì)少數(shù)戰(zhàn)略性和聯(lián)邦級(jí)資源性企業(yè)實(shí)行“再國(guó)有化”,也遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法則,或者通過(guò)法律程序廢除私有化合同,或者通過(guò)破產(chǎn)程序?qū)⑺接谢髽I(yè)財(cái)產(chǎn)重新返還國(guó)家,或者國(guó)家按照市場(chǎng)價(jià)格向私人購(gòu)買前期已經(jīng)私有化的財(cái)產(chǎn)?？傊?在法律框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)范的私有化和重新國(guó)有化,強(qiáng)調(diào)程序正義,是俄羅斯國(guó)有企業(yè)改革逐漸從混亂走向有序的關(guān)鍵。(三)有償私有化階段。在有償?shù)馁Y在無(wú)償私有化階段,由于俄羅斯實(shí)行鼓勵(lì)企業(yè)內(nèi)部人用私有化證券購(gòu)買企業(yè)股票的政策,企業(yè)外部人要通過(guò)拍賣購(gòu)買股票,個(gè)別企業(yè)股票價(jià)格比賣給內(nèi)部人的價(jià)格高出幾十倍,這看上去增加了私有化收入,卻形成了“內(nèi)部人控制”、瀆職現(xiàn)象嚴(yán)重的不良局面