三網融合互聯(lián)互通的實現(xiàn)

三網融合互聯(lián)互通的實現(xiàn)

自2000年中國首次提出“三個網絡融合”概念以來。在這期間我國為實現(xiàn)三網融合出臺了很多行政法規(guī),同時也進行了大量有益的嘗試。其中杭州華數電視的發(fā)展模式就是對互聯(lián)網電視發(fā)展的一種實踐。杭州模式是在一個特殊歷史時期下發(fā)展起來的,這一發(fā)展模式雖然并不適合推廣,但是它的發(fā)展歷程卻為我們提供了一個有益的實踐經驗:三網融合的實現(xiàn)必須是基于現(xiàn)有所有通信網絡的互聯(lián)互通。一、政策對接更加全面2009年5月,國務院發(fā)布《關于2009年深化經濟體制改革工作意見》指出:“落實國家相關規(guī)定,實現(xiàn)廣電和電信企業(yè)的雙向進入,推動‘三網融合’取得實質性進展?！庇纱?國家正式在政策層面打破了1999年國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強廣播電視有限網絡建設管理意見的通知》中關于電信和廣電業(yè)互不進入的規(guī)定,為兩個行業(yè)的雙向開放消除了政策障礙。2010年,國務院在《推進三網融合的總體方案》中對三網融合定義為:“電信網、廣播電視網、互聯(lián)網在向寬帶通信網、數字電視網、下一代互聯(lián)網演進過程中,其技術功能趨于一致,業(yè)務范圍趨于相同,網絡互聯(lián)互通、資源共享,能為用戶提供話音、數據和廣播電視等多種服務?！痹摱x也給三網融合提出了要求,即三網融合是建立在現(xiàn)有電信網絡、寬帶網絡和廣播電視網絡互聯(lián)互通基礎之上的二、分析與解決思路(一)杭州模式的形成2010年1月13日,國務院常務會議認為“我國已基本具備進一步開展三網融合的技術條件、網絡基礎和市場空間,加快推進三網融合已進入關鍵時期”;“探索建立符合我國國情的三網融合模式?！比A數數字電視傳媒集團是一家大型國有文化傳媒產業(yè)集團,它是杭州市數字電視發(fā)展的運營主體,也是全國最大的互聯(lián)網電視服務提供商之一作為三網融合實踐的代表,杭州模式為什么舍近求遠,不利用現(xiàn)有的通信網絡進行融合,反而通過自行重新建設電信寬帶網絡以及對寬帶網絡運營商進行吸收合并來達到融合的目的?杭州模式的形成具有其歷史原因。一直以來,我國電信和廣電業(yè)處于分業(yè)經營監(jiān)管的狀況。在1999年9月,國務院辦公廳發(fā)布《關于加強廣播電視有限網絡建設管理意見的通知》(國辦發(fā)[1999]82號文)規(guī)定:“電信部門不得從事廣播電視業(yè)務,廣播電視部門不得從事通信業(yè)務,對此必須堅決貫徹執(zhí)行?！彪m然國家在2000年正式提出了“三網融合”這一概念,但是由于受限于82號文件中關于電信和廣電業(yè)互不進入的規(guī)定,以及特別是缺乏三網融合框架下互聯(lián)互通的相關法律規(guī)范,因此電信和廣電企業(yè)在業(yè)務上無法有效地開展合作,“三網融合”只能停留在概念和理論層面。在這種大背景之下,杭州的“三網融合”只能另謀出路。2000年當時的杭州廣電局在杭州投資建設IP數據寬帶城域網絡,率先建成全國規(guī)模最大的寬帶城域網;2001年杭州網通信息港有限公司以杭城寬帶城域網為基礎宣告成立,同年原中國網通寬帶網絡有限公司被吸收并入(二)歐盟通信網絡立法在歐美國家,通信業(yè)的發(fā)展已經遠遠走在了我們的前面,相應地,有關互聯(lián)互通的法律規(guī)范也已經完成了從單純的電信網絡層面到所有通信網絡層面的轉變。1997年,歐盟在其指令中對電信網間的互聯(lián)互通進行了定義,即“互聯(lián)互通是電信網絡間物理和邏輯性的連接,該連接使電信網絡運營商的用戶能夠與該運營商的其他電信網絡用戶(或者其他電信網絡運營商的網絡用戶)進行通信,或者接受其他任何已經被連接的電信運營商的服務”。在通信網絡領域,非對稱監(jiān)管是該領域的一個立法特點。因此,在我國想要解決三網融合互聯(lián)互通問題就必須要實現(xiàn)非對稱監(jiān)管,而實現(xiàn)非對稱監(jiān)管的前提則必須弄清楚三網融合互聯(lián)互通的內涵以及擁有市場優(yōu)勢地位通信運營商的準確界定。三、具體制度的建立(一)互聯(lián)互通界定目前我國法律對互聯(lián)互通的定義只局限于公用電信網絡,而不是基于三網融合框架。作為三網融合的實踐,杭州模式最初的發(fā)展雖然違背了“統(tǒng)籌規(guī)劃,資源共享”這一三網融合基本原則,綜上所述,根據對我國三網融合實踐的思考以及參考歐美國家立法實踐,我們可以得出三網融合框架下互聯(lián)互通定義,即互聯(lián)互通是指建立通信網絡間的有效連接,以使一個通信業(yè)務經營者的用戶能夠與另一個通信業(yè)務經營者的用戶相互通信或者能夠使用另一個經營者的各種通信業(yè)務。(二)固定電話用戶數量生長量迅速增加非對稱監(jiān)管是通信網絡領域的立法特征。但在我國電信業(yè)發(fā)展史上,曾經由于缺乏對主導電信業(yè)務經營者的非對稱監(jiān)管,有過慘痛的教訓。早在1999年,國家對電信領域進行了第一次重組,由此在電信市場上形成了中國電信、中國移動、中國聯(lián)通、網通、吉通、鐵通和中國衛(wèi)星通信七家國有公司共同競爭的格局。由于當時在電信領域立法滯后,導致了在互聯(lián)互通問題上的出現(xiàn)了一系列惡性競爭。2010年國務院發(fā)布《推進三網融合總體方案的通知》要求“實現(xiàn)互聯(lián)互通、資源共享”,但在法律層面上卻沒有相應的配套措施。三網融合框架下互聯(lián)互通的義務主體是誰這一問題仍有待解決。這一問題嚴重地制約了三網融合進程。三網融合包含了公用電信網絡和廣電網絡,所以對三網融合框架下主導通信業(yè)務經營者的界定,應基于對公用電信領域、廣電領域以及網絡融合三個方面的情況進行分析。在公用電信領域,2000年出臺的《電信條例》對主導電信業(yè)務經營者定義為“控制必要的基礎電信設施并且在電信業(yè)務市場中占有較大份額,能夠對其他電信業(yè)務經營者進入電信業(yè)務市場構成實質性影響的經營者”?！峨娦艞l例》與《公用電信網間互聯(lián)管理規(guī)定》的出臺相隔大概一年左右的時間,但是為什么在主導電信業(yè)務經營者的定義上卻有如此大的變化?根據原信息產業(yè)部發(fā)布的統(tǒng)計數據,2007年我國的固定電話用戶數量首次出現(xiàn)年度負增長,并且當年是移動電話用戶增長最多的一年,移動電話普及率達到41.6部/百人,固定電話普及率達到27.8部/百人,移動電話用戶在電話用戶總數中所占的比重達到60.0%(《2007年全國通信業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》)。到2014年為止,移動電話用戶總數達12.86億戶,移動電話用戶普及率達94.5部/百人;固定電話用戶總數2.49億戶,普及率下降至18.3部/百人,移動電話用戶數量占到全國電話用戶總量的83.72%(《2014年通信運營業(yè)統(tǒng)計公報》)。從上述的統(tǒng)計數據來看,移動電話用戶數量逐年增多,固定電話用戶數量逐年下降已經成為常態(tài)。所以從目前來看,《公用電信網間互聯(lián)管理規(guī)定》把主導電信業(yè)務經營者只局限在固定電話業(yè)務領域而忽視移動業(yè)務領域,是極不科學的。但是當初《公用電信網間互聯(lián)管理規(guī)定》之所以這樣規(guī)定有其特殊的歷史原因。1999年,中國電信領域進行了第一次分拆重組,將移動業(yè)務從原中國電信公司中剝離出來成立為中國移動公司無論是《電信條例》還是《公用電信網間互聯(lián)管理規(guī)定》,在對主導電信業(yè)務運營商進行界定時,都強調該運營商必須控制必要的基礎電信設施。但是這一定義忽視了虛擬運營商的崛起。在廣電領域,我國有線電視網絡的建設起步于八十年代,并且在建設之初國家就提出了“四級辦廣電”的方針,即實行中央、省、地市、縣“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的方針在網絡融合方面,2008年國家出臺《關于鼓勵數字電視產業(yè)發(fā)展的若干政策》,打破了電信和廣電行業(yè)互不進入、各自壟斷的局面,明確了廣播電視機構可以經營電信增值業(yè)務,國有電信企業(yè)可以參與數字電視網絡的建設。2012年廣電總局發(fā)布《關于IPTV集成播控平臺建設有關問題的通知》(廣辦發(fā)網字[2012]43號),規(guī)定IPTV業(yè)務的開展需要將IPTV內容服務平臺上的電視內容導入IPTV集成播控平臺,然后再通過與IPTV集成播控平臺相連接的電信IPTV傳輸專網把節(jié)目內容傳送到電視終端。另外,IPTV集成播控平臺分為總平臺和分平臺,中央電視臺持有IPTV集成播控總平臺牌照,各省電視臺持有分播控平臺牌照負責為各自省內電信網絡運營商提供播控平臺互聯(lián)互通服務無論是從181號文件對互聯(lián)網電視集成機構實行非對稱監(jiān)管,要求其不得拒絕互聯(lián)網電視內容服務機構的互聯(lián)互通請求,電信網絡運營商為了進入互聯(lián)網電視領域必須向七家擁有集成平臺牌照的廣電企業(yè)請求互聯(lián)互通;還是從43號文件要求電信網絡運營商開展IPTV業(yè)務也必須與相應的集成平臺實現(xiàn)互聯(lián)互通的角度來看,這里所涉及到的所有集成平臺沒有一家是因為其擁有或者控制基礎設施而獲得運營相應業(yè)務的能力,這些集成平臺都是基于行政許可而取得相應運營資格的。通過上述對電信領域、廣電領域以及網絡融合三個方面有關主導通信業(yè)務經營者界定情況的分析,可以知道,對主導通信業(yè)務經營者的甄別應當從所有通信業(yè)運營商中去尋找,并且主導通信業(yè)務經營者并不必然擁有或者控制基礎電信設施?！豆ど绦姓芾頇C關禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》指出,市場支配地位是指經營者在相關市場內具有能夠控制商品價格、數量或者其他交易條件,或者能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場能力的市場地位;其中能夠阻礙、影響其他經營者進入相關市場,是指排除其他經營者進入相關市場,或者延緩其他經營者在合理時間內進入相關市場,或者其他經營者雖能夠進入該相關市場,但進入成本提高難以在市場中開展有效競爭等。借鑒歐盟關于具有重要市場力量通信網絡運營商的定義,以及結合我國關于支配地位的相關法規(guī),可以得出適用于我國的主導通信業(yè)務經營者的定義,即如果一個通信業(yè)務經營者在相關通信業(yè)服務市場中能夠控制交易條件;排除其他經營者進入相關市場;延緩其他經營者在合理時間內進入相關市場;或者提高其他經營者進入相關市場的成本,從而使該運營商在市場中難以開展有效競爭,那么該經營者應該被認定為主導通信業(yè)務經營者。四、我國三網融合框架下互聯(lián)互通的立法建議推進三網融合是國家的戰(zhàn)略部署,它對國家新興產業(yè)的興起,國民經濟的發(fā)展以及人民生活水平的提高都具有重要意義。自2000年我國第一次提出“三網融合”概念至今已經有十六年。三網融合在實踐中不斷摸索前行,但是相關法律缺失卻在很大程度上阻礙了三網融合的進程,法律意義上的三網融合互聯(lián)互通概念是什么,三網融合互聯(lián)互通的義務主體是誰?為解決這一問題,本文結合我國現(xiàn)有電信法律相關規(guī)定,分析國內實踐中的問題及其成因,再參考歐