信息社會與政府治理

信息社會與政府治理

隨著信息技術(shù)的革命，人們從工業(yè)社會進(jìn)入信息社會。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展及廣泛應(yīng)用,使人們的價值觀念、行為模式、社會結(jié)構(gòu)和組織方式發(fā)生了巨大變化,引發(fā)了生產(chǎn)和生活方式的深刻變革,并日益推動著政府治理的變革。黨的十八屆三中全會提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,順應(yīng)了時代發(fā)展的潮流。在新興信息技術(shù)迅速發(fā)展成為這一潮流中最為顯著特征的情況下,如何充分應(yīng)用新興信息技術(shù)提高國家治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容——政府治理能力現(xiàn)代化,是當(dāng)前中國政府面臨的嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題,關(guān)于這一問題的研究還在起步階段。國內(nèi)關(guān)于信息技術(shù)和政府治理的相關(guān)研究觀點(diǎn)有:肖濱等國外在此方面也有相關(guān)研究,如SirajulHaque等總的來說,這些研究有的內(nèi)容比較陳舊,有的研究領(lǐng)域比較單一,沒有綜合研究新興信息技術(shù)的各種應(yīng)用對實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的作用,交叉性研究和概括性研究不夠。一、治理有效性與法性政府治理能力現(xiàn)代化意味著政府對于治理合法性和治理有效性的更高追求,這一追求是與人類政治文明發(fā)展總體趨勢相適應(yīng)的。合法性與有效性是評判治理水平的兩個性質(zhì)不同的維度、兩者缺一不可并且不能相互替代。合法性意味著更高的透明度,更大的參與性以及更強(qiáng)的回應(yīng)性,是一種價值維度;有效性意味著更優(yōu)化的資源配置,是一種技術(shù)維度。對于政府治理能力現(xiàn)代化而言,新興信息技術(shù)一方面大大提高了人們對于治理合法性與有效性的預(yù)期和要求;另一方面也為實(shí)現(xiàn)這種預(yù)期和要求提供了技術(shù)上的可能。(一)物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實(shí)現(xiàn)了從信息到互聯(lián)網(wǎng)的從來近年來,新興信息技術(shù)層出不窮。移動互聯(lián)網(wǎng)采用移動無線通信方式,通過智能移動終端獲取業(yè)務(wù)和服務(wù),將成就下一個改變?nèi)藗兩罘绞降母锩缘男录夹g(shù)和新價值的十年浪潮;融合數(shù)據(jù)、語音、視頻的三網(wǎng)合一逐步成為現(xiàn)實(shí);云計算技術(shù)通過安全可靠的計算資源和數(shù)據(jù)資源共享,實(shí)現(xiàn)了移動設(shè)備隨時隨地獲取信息資源的能力;物聯(lián)網(wǎng)能夠?qū)⒏黝愇锲放c互聯(lián)網(wǎng)相連接,實(shí)現(xiàn)智能化識別、定位、監(jiān)控和管理;互聯(lián)網(wǎng)Web2.0、Web3.0技術(shù)打破了信息單向傳播的局限性,實(shí)現(xiàn)了信息互動傳遞和定向推送的高效傳播;大數(shù)據(jù)技術(shù)通過對海量數(shù)據(jù)的分析實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理和預(yù)測。新興信息技術(shù)具有如下幾個特征:一是產(chǎn)品的智能便攜化,信息技術(shù)產(chǎn)品越來越小型化、智能化和移動化;二是網(wǎng)絡(luò)的泛在性,三網(wǎng)融合加上物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使得人和物在任何時間、地點(diǎn)都能接入網(wǎng)絡(luò);三是平臺的虛擬性,云計算使得全球性的網(wǎng)絡(luò)平臺變成個人的計算平臺、分享模式,使所有的擴(kuò)展性資源實(shí)現(xiàn)按需服務(wù);四是跨空間的即時多媒體交互性,不同地理空間的人們可以即時分享、傳播多媒體信息。(二)信息技術(shù)對政府治理的挑戰(zhàn)從歷史的發(fā)展進(jìn)程來看,每一次技術(shù)革命都將引起政府治理方式的變化。在工業(yè)時代,政府的組織結(jié)構(gòu)是以官僚制度為基礎(chǔ)的。隨著信息社會的發(fā)展,與工業(yè)時代相適應(yīng)的政府治理已面臨重重危機(jī)與挑戰(zhàn),因此必須通過應(yīng)用信息技術(shù)對政府的結(jié)構(gòu)、職能和管理方式進(jìn)行改進(jìn)。然而,現(xiàn)代信息技術(shù)直接應(yīng)用于適應(yīng)工業(yè)時代的傳統(tǒng)治理方式之上,可能會固化原有的組織機(jī)構(gòu)和工作流程,從而對政府治理創(chuàng)新造成障礙。新興信息技術(shù)的出現(xiàn),一方面給政府治理帶來了空前的挑戰(zhàn),使得國家治理環(huán)境更加復(fù)雜;另一方面,也為提高政府治理能力提供了新的機(jī)遇和新的科技手段。主要體現(xiàn)在政府治理的客體、主體、手段和過程四個方面的改變。自媒體的興起由政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)媒體——報紙、電臺、電視,在互聯(lián)網(wǎng)新興的“自媒體”的沖擊下正在經(jīng)歷前所未有的挑戰(zhàn)。隨著自媒體的興起,出現(xiàn)了兩個輿論場——官方輿論場和民間輿論場。官方輿論場擁有主旋律、主意識形態(tài)、主價值觀,它的背后不僅是政治,還有數(shù)千年承襲下來的文化。而民間輿論場具有扁平化、去中心化、自由、無序發(fā)言等特征,有時甚至用情緒化的方式表達(dá)他們對某些事物的立場,正在不斷解構(gòu)官方輿論場上的議程設(shè)置與主流意識形態(tài)。社會管理者從信息不對稱來控制社會借助新興信息技術(shù),公眾發(fā)表言論、意愿的途徑不斷增多,推動著整個社會從封閉走向開放。傳統(tǒng)社會建立在信息資源壟斷基礎(chǔ)上的社會治理模式發(fā)生了從“全景監(jiān)獄”到“共景監(jiān)獄”的根本性轉(zhuǎn)換?！叭氨O(jiān)獄”是對傳統(tǒng)社會中社會管理者通過信息不對稱來實(shí)現(xiàn)成本更低、效率更高的社會治理模式的比喻。“全景監(jiān)獄”模式下的社會管理者在金字塔的塔尖上,可以俯視到社會的每一個角落,所有的信息都盡收眼底。而處在每個社會局部的被管理者,就像關(guān)在一個個隔斷間里的犯人一樣,只能看到和了解很有限的信息。管理者通過信息的給予或者封鎖,實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)意義上的高效的社會管理?！肮簿氨O(jiān)獄”的控制形式有點(diǎn)像羅馬角斗場。管理者處于中央,而被管理者在看臺上觀望著管理者,并且彼此之間可以溝通信息。在這種形式下,管理者與被管理者之間信息的分配比較對稱,每個管理者都會感受到被管理者集體的凝視和挑戰(zhàn)的壓力。電子政務(wù)成為全球認(rèn)可的改革領(lǐng)域電子政務(wù)是政府通過網(wǎng)絡(luò)等最新信息技術(shù)提供更便捷地獲取政府信息和服務(wù)的一種手段。電子政務(wù)的有效實(shí)施將為治理改革提供巨大機(jī)會。電子政務(wù)技術(shù)在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的應(yīng)用表明,電子政務(wù)已經(jīng)成為全球公認(rèn)的引入公共部門組織改革的評鑒指標(biāo)。應(yīng)用電子政務(wù)技術(shù)加強(qiáng)善政的浪潮正在崛起,特別是對于發(fā)展中國家。一項1996年至2006年腐敗數(shù)據(jù)變化的研究結(jié)果顯示,實(shí)施電子政務(wù)顯著減少了腐敗。然而,根據(jù)聯(lián)合國發(fā)布的《2012年聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查:面向公眾的電子政務(wù)》,中國2012年電子政務(wù)的全球排名為第78位。政府治理的社會關(guān)注新興媒體的豐富多樣化,為溝通社情民意提供了多種途徑和手段,改善了政治參與的技術(shù)手段,提高了溝通效能,降低了執(zhí)政成本,對于改善政民聯(lián)系、密切黨群關(guān)系發(fā)揮著重要作用。在當(dāng)前政府的社會治理活動中,公眾充分利用新興媒體中的公共媒體平臺——微博、微信等,表達(dá)自己對于社會治理活動的關(guān)注,包括政治參與、決策參與、問責(zé)、反腐等活動。公眾對社會治理活動的參與,為政府治理系統(tǒng)提供了閉環(huán)負(fù)反饋環(huán)節(jié),政府治理過程必須不斷與公眾進(jìn)行互動溝通。如此,不僅進(jìn)一步推動了政府治理的科學(xué)化、民主化、廉潔化,而且還推進(jìn)了政府行政效率的提高和成本的降低。二、信息技術(shù)的發(fā)展可以使政府治理創(chuàng)新理論轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)信息技術(shù)的發(fā)展推動了政府治理創(chuàng)新相關(guān)理論的研究,同時也正是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)的發(fā)展,能夠讓政府治理創(chuàng)新的理論變成現(xiàn)實(shí)。從國外情況看,發(fā)達(dá)國家和城市始終都把“以公眾為中心”作為政府公共服務(wù)的核心價值觀,利用信息技術(shù)打造公開透明、高效、安全的政府。(一)“數(shù)字城市”的戰(zhàn)略背景隨著新興信息技術(shù)的發(fā)展,近幾年很多國家推出了新的信息化和電子政務(wù)規(guī)劃。如韓國作為2012年電子政務(wù)應(yīng)用世界排名第一的國家,在2013年提出建設(shè)“政府3.0時代”的戰(zhàn)略目標(biāo),其核心是從過去以國家為中心的工作方式,向以國民為本的工作理念轉(zhuǎn)型。首爾將“數(shù)字城市”的研究與建設(shè)作為國家發(fā)展的機(jī)遇,作為其搶占科技、產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)制高點(diǎn)的基本戰(zhàn)略。同時,一些國家提出了一些新的戰(zhàn)略理念,如英國的“變革型政府”、新加坡的“整合型政府”、澳大利亞的“響應(yīng)型政府”、韓國的“開放型政府”等。(二)建設(shè)政府服務(wù)平臺國外政府在將信息技術(shù)應(yīng)用于政府治理的過程中,都經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)提高政府自身的治理效能和生產(chǎn)力,到強(qiáng)調(diào)提高政府治理效率與提高政府服務(wù)質(zhì)量、改善政府服務(wù)水平的有機(jī)結(jié)合,再到強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)的社會服務(wù)功能,強(qiáng)調(diào)向公眾和企業(yè)提供高效便捷的服務(wù)。如新加坡的“電子公民網(wǎng)站”按照居民生命全過程的各個階段所可能遇到的、需要與政府打交道的全部問題來設(shè)計,完全以居民為中心建設(shè)政府服務(wù)網(wǎng)站。美國一些城市已經(jīng)開始開發(fā)APP應(yīng)用程序作為吸引并聯(lián)系市民的一種方式。這類應(yīng)用程序可涵蓋居民做的任何事情,從地面坑洼報告到尋找停車位,以及支付違規(guī)停車罰單等。(三)開發(fā)政府?dāng)?shù)據(jù)各國政府普遍將電子政務(wù)作為深化政府行政改革的重要手段,以電子政務(wù)促進(jìn)民主建設(shè),提高政府行為透明度。政務(wù)公開的功能通過互聯(lián)網(wǎng)2.0技術(shù)可以輕松實(shí)現(xiàn),并且政務(wù)公開可以促進(jìn)公眾參與。越來越多的國家和組織搭建平臺開放政府?dāng)?shù)據(jù),增加民意調(diào)查內(nèi)容,利用在線方式讓民眾更多地參政議政。如美國政府在門戶網(wǎng)站USA.gov上新增了政府博客欄目OurBlog;歐盟電子政務(wù)政策門戶網(wǎng)站ePractice也增加了博客欄目。美國政府通過D向全社會開放政府擁有的公共數(shù)據(jù),使數(shù)據(jù)在社會自由流動,知識向大眾自由流動。(四)智慧城市數(shù)據(jù)來源一是利用云計算技術(shù)來構(gòu)建低成本、高效運(yùn)營的技術(shù)平臺。如美國政府出于減少政府?dāng)?shù)據(jù)中心的能耗、降低軟硬件和運(yùn)營成本、釋放土地資源、促進(jìn)綠色I(xiàn)T的應(yīng)用、提高IT整體安全性考慮,計劃到2015年將現(xiàn)有2100個政府?dāng)?shù)據(jù)中心至少關(guān)閉800個。英國2011年11月宣布啟動政府云服務(wù)G-Cloud,并投入6000萬英鎊建立公共云服務(wù)網(wǎng)絡(luò),目標(biāo)是到2015年,至少有50%的政府公共部門的信息技術(shù)資源通過G-Cloud購買。二是利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)打造智慧城市。通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)使政府城市管理更加精細(xì)、高效,如瑞典有關(guān)部門通過使用物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù),按照斯德哥爾摩不同的擁堵程度對交通動態(tài)收費(fèi),使交通擁堵率降低了25%;韓國針對市政道路設(shè)施應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù),將事故風(fēng)險降至最低。(五)從傳播形式到網(wǎng)絡(luò)策略的轉(zhuǎn)變目前,各國政府通常采用社交媒體的三重策略——推送、吸引和網(wǎng)絡(luò),以擴(kuò)大公眾參與。推送策略主要把社交媒體作為揚(yáng)聲器將政府信息送達(dá)到公民,只是簡單地將社交媒體作為現(xiàn)有通信渠道的補(bǔ)充,如用來將新政策和信息告知公民;吸引策略將社交媒體作為吸引公民到政府網(wǎng)站或博客的宣傳渠道;網(wǎng)絡(luò)策略將社交媒體作為一種直接連接到公民的方式,使他們可以參與政治進(jìn)程,例如,公民通過網(wǎng)絡(luò)提出意見和反饋進(jìn)行的政治話語參與?？傊?推送和吸引策略是內(nèi)容驅(qū)動、單向通信,而網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略是行動導(dǎo)向,促進(jìn)政府與公民之間的雙向社會互動。(六)特殊的副主席和輔助機(jī)理加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),建立首席信息官(CIO)及CIO輔助人員培訓(xùn)機(jī)制。如日本政府“i-Japan2015計劃”明確規(guī)定,在政府層面首次設(shè)立副首相級的CIO職位負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行工作,并引入了“CIO輔助官員”制度輔助CIO推進(jìn)建設(shè);此外,制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范,加強(qiáng)信息安全防護(hù),如日本總理府辦公廳網(wǎng)絡(luò)信息安全中心則制訂了《政府機(jī)關(guān)關(guān)于信息安全的統(tǒng)一基準(zhǔn)》,為政府部門開展信息交互和服務(wù)提供了安全保障。三、中國政府在處理信息和技術(shù)的現(xiàn)狀及問題在中國政府治理活動中,運(yùn)用信息技術(shù)進(jìn)行電子政務(wù)的建設(shè)取得了一定的成績,但是相比硬件的投入,效能發(fā)揮還很不夠。(一)基層組織信息互動模式中國電子政務(wù)建設(shè)經(jīng)歷了三個階段:第一階段側(cè)重于“數(shù)字存在”與被動性質(zhì),即政府信息數(shù)字化的信息提供;第二階段提供了政府和公民之間基于互聯(lián)網(wǎng)的簡單互動模式,企業(yè)和其他政府機(jī)構(gòu)可以通過電子郵件聯(lián)系,也可以采用動態(tài)提供所需信息的互動形式;第三階段提供簡單的在線交易服務(wù)。在上述過程中,電子政務(wù)可以看作是公共部門從傳統(tǒng)手工操作轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)字化模式的進(jìn)程,基于“信息傳遞模型”和“公共管理過程自動化模型”,其中最大的特征是信息從政府到市民單向流動,由市民反饋的信息很有限。(二)透明、參與、協(xié)作的治理路徑相比當(dāng)前世界范圍內(nèi)各國開展的電子政務(wù)2.0運(yùn)動,即在無縫的信息流和協(xié)同決策的條件下,政府運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)檎苿庸餐卫?也就是透明、參與和協(xié)作。只重視對信息技術(shù)的使用,而忽略對政府治理的改進(jìn)沒有從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理方式,而只是讓信息技術(shù)適應(yīng)傳統(tǒng)的治理模式;政府部門以傳統(tǒng)的管理方式和服務(wù)方式利用信息技術(shù),忽視對政府業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化重組和組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整,忽視信息技術(shù)與政府治理改進(jìn)的有機(jī)結(jié)合,導(dǎo)致信息技術(shù)對傳統(tǒng)政府治理的影響和改造很少,因此效益體現(xiàn)并不明顯。由于缺少頂層規(guī)劃設(shè)計能力,造成部門基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分散,數(shù)據(jù)條塊分割嚴(yán)重,跨部門業(yè)務(wù)難以整合。信息公開不夠盡管早在2007年就頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》,要求各級政府主動公開涉及公民、法人或者其他組織切身利益的政府信息,但中國政府信息公開卻一直存在公共信息公開不對稱、不及時、不全面等問題。在當(dāng)前各國政府積極開展的開放政府?dāng)?shù)據(jù)以提高就業(yè)和政府管理能力的運(yùn)動中,中國政府仍處于落后局面。缺乏有效的政府估計,沒有充分利用政府的重要工具社交媒體可以對數(shù)字化政府進(jìn)行“顛覆性創(chuàng)新”,讓市民參與諸如政策制定、社會環(huán)境監(jiān)督等活動,能夠提高政府效率及決策的質(zhì)量。然而,這些有效的工具普遍沒有得到各級政府的重視,即便一些政府開設(shè)了政務(wù)微博,也大多停留在自我宣傳的層面,而忽略了公眾參與環(huán)境監(jiān)督、在線互動處理、便民服務(wù)等重要功能。當(dāng)前,越來越嚴(yán)重的環(huán)境污染等問題,就是公眾參與不足的明證。中國網(wǎng)民對政府網(wǎng)站“滿意”的原因分析前期政府網(wǎng)站建設(shè)花費(fèi)了巨大的人力物力,然而,公眾服務(wù)信息仍然不足或公眾獲得服務(wù)不便利。根據(jù)中國軟件評測中心《2010年中國政府網(wǎng)站績效評估報告》顯示,近八成的網(wǎng)民對政府網(wǎng)站“很不滿意”,其主要原因是網(wǎng)站內(nèi)容質(zhì)量不高,內(nèi)容不實(shí)用。門戶網(wǎng)站距離百姓足不出戶辦理事項的要求還有很大距離。移動終端APP應(yīng)用盡管已經(jīng)起步,但百姓要求的實(shí)用的服務(wù)事項還很少。四、政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變新興信息技術(shù)的發(fā)展為政府職能轉(zhuǎn)變提供了物質(zhì)條件,并且施加外力推動政府由管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。為利用新興信息技術(shù)提高政府治理能力現(xiàn)代化水平,可從信息共享整合業(yè)務(wù)流程、搭建服務(wù)公眾的技術(shù)平臺等舉措入手。(一)內(nèi)部建設(shè):信息共享整合業(yè)務(wù)流程改變傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)形態(tài),有效整合政府內(nèi)部和外部資源,以公眾為中心優(yōu)化和重組政府組織結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程,設(shè)立首席信息官(CIO)提高電子政務(wù)建設(shè)的質(zhì)量。面向社會綜合管理和服務(wù)的步從行政許可、審批進(jìn)一步向以社會服務(wù)需求為牽引、以應(yīng)用為導(dǎo)向的方向轉(zhuǎn)變;從過去的行業(yè)領(lǐng)域縱向推進(jìn)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛏鐣C合管理和服務(wù)的橫向聯(lián)合。根據(jù)公眾的需求,形成政府信息化建設(shè)的核心思路和指標(biāo),明確主要任務(wù)、關(guān)鍵措施和責(zé)任單位,進(jìn)一步分解形成各部門的目標(biāo)和任務(wù)。從相對單一的政府投資、運(yùn)營,逐步過渡到政府財政投入、銀行信貸投入、企業(yè)投入、社會投入、經(jīng)營收益二次投入相結(jié)合的多渠道投資運(yùn)營新格局。實(shí)現(xiàn)信息共享在政府內(nèi)部打破阻礙信息共享的藩籬,按照公眾事項辦理實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上單入口操作的目標(biāo),在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)信息的自由流通,通過頂層設(shè)計,使人口、法人、空間地理和宏觀經(jīng)濟(jì)四大基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫在政府部門共建共享,為公眾足不出戶的事項辦理提供基礎(chǔ)保障。建設(shè)政府信息共享平臺為提高政府公眾移動服務(wù)的需求,有效提高設(shè)備資源利用率,避免重復(fù)建設(shè),減少專業(yè)維護(hù)人員的需求,節(jié)約行政成本,充分利用云計算等技術(shù),建立一個橫向可復(fù)制、縱向可集成的全方位、立體化的信息共享系統(tǒng),包括公共事業(yè)繳費(fèi)平臺、地理信息平臺、電子健康服務(wù)平臺、共享交換平臺、問詢交互平臺等。城市管理的聯(lián)網(wǎng)利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)搭建智慧城市體系架構(gòu),通過物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在城市重要的節(jié)點(diǎn)獲取相關(guān)信息,將數(shù)據(jù)進(jìn)行分析控制等相應(yīng)動作,從而實(shí)現(xiàn)智能交通、應(yīng)急管理、環(huán)境監(jiān)測等精細(xì)化運(yùn)行的城市管理。政府大輿論監(jiān)控通過大數(shù)據(jù)技術(shù)分析網(wǎng)上輿論,重視包括微博、微信、論壇等新興媒體平臺上的輿論監(jiān)控,建立網(wǎng)上輿情引導(dǎo)機(jī)制,回應(yīng)社會關(guān)切,暢通社情民意收集和溝通渠道。網(wǎng)絡(luò)安全的要求構(gòu)建區(qū)域性應(yīng)急管理和響應(yīng)平臺,加大網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控力度,提升信息安全防護(hù)和應(yīng)急響應(yīng)能力。不斷更新網(wǎng)絡(luò)信息安全要求和標(biāo)