負(fù)面信息披露的法律規(guī)制

負(fù)面信息披露的法律規(guī)制

自21世紀(jì)以來，市場經(jīng)濟(jì)以信用為核心的理念已成為共識(shí)，完善的社會(huì)信用體系已成為新的戰(zhàn)略目標(biāo)。這是基于黨的16年宣言和“25”計(jì)劃。為落實(shí)這一戰(zhàn)略任務(wù),國務(wù)院于2007年和2014年下發(fā)了兩份推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)的綱要文件,進(jìn)一步明確了指導(dǎo)思想和工作要點(diǎn)。負(fù)面信息披露制度在行政管理領(lǐng)域的陸續(xù)引入大約開始于20世紀(jì)90年代,進(jìn)入21世紀(jì)以來發(fā)展迅速。作為一種新的高效管制手段得到上述綱領(lǐng)性文件的首肯后,行政實(shí)踐更是呈加速擴(kuò)張之勢,各部門各地方的行政機(jī)關(guān)通過規(guī)章或規(guī)范性文件建立了多種形式的黑名單披露或違法行為披露制度,新的制度構(gòu)想也在不斷形成中。應(yīng)當(dāng)看到,在全球進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和信息社會(huì)的背景下,負(fù)面信息披露并非中國獨(dú)創(chuàng),而是許多國家積極利用的新型管制手段。然而,這種所謂的“非強(qiáng)制”手段并非單刃之劍,負(fù)面信息披露的威懾效果使其和其他權(quán)力一樣具有威力,如果不受法律制約,自然伴隨權(quán)力的濫用與對(duì)權(quán)利的傷害。美國作為最早進(jìn)入信息社會(huì)的國家之一,負(fù)面信息披露很早即被其行政機(jī)關(guān)廣泛運(yùn)用,引發(fā)的問題也相當(dāng)多,受到國會(huì)、法院和法律研究者較多的審視,是美國行政法上的一個(gè)傳統(tǒng)命題。一、進(jìn)行信息宣傳的必要性在美國行政法學(xué)中,有一個(gè)成熟定型的概念,即“不利機(jī)關(guān)宣傳”(adverseagencypublicity),也可意譯為“負(fù)面信息披露”或“不利信息宣傳”,指的是行政機(jī)關(guān)為引起公眾注意其執(zhí)法行動(dòng)或政策而進(jìn)行的信息宣傳,這種宣傳會(huì)對(duì)內(nèi)容中涉及的相關(guān)主體造成不利后果?！柏?fù)面信息披露”的定義有三方面值得注意:第一是行政機(jī)關(guān)作出的行為(agencyaction),第二是向公眾進(jìn)行的公開宣傳(publicity),第三是會(huì)對(duì)宣傳中涉及的主體造成不利影響(adverselyaffectpersonsidentifiedinthepublicity)。從以上三個(gè)特征可見,“負(fù)面信息披露”屬于政府信息主動(dòng)公開行為的一種,正因?yàn)槿绱?在美國行政法學(xué)中,“負(fù)面信息披露”往往被獨(dú)立于信息公開法進(jìn)行介紹,許多教材與專著設(shè)專節(jié)將它作為行政機(jī)關(guān)作出的一種非正式行為(informalagencyaction)進(jìn)行討論。二、聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的實(shí)踐相比罰款、許可等歷史悠久的管制手段,負(fù)面信息披露是新生事物,但聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)有意識(shí)的以其作為一種規(guī)制工具的歷史至少可以回溯到19世紀(jì)晚期。(一)立法授權(quán)的明確者19世紀(jì)晚期以來,由于缺少監(jiān)管,食品藥品領(lǐng)域摻雜摻假的問題突出,食品藥品監(jiān)管局(FDA)的前身———美國農(nóng)業(yè)部化學(xué)部門(chemicaldivision)展開了行動(dòng)。由于該部門缺少強(qiáng)制性監(jiān)管手段的立法授權(quán),唯一可以仰仗的執(zhí)法措施就是通過發(fā)布調(diào)查報(bào)告,對(duì)不法商業(yè)予以揭露和批判。1887年至1902年間,該部門分十期發(fā)布了調(diào)查食品摻假的第13號(hào)公報(bào)《食品和摻假食品》(FoodsandFoodAdulterants),獲得了令人矚目的社會(huì)效應(yīng)。這一系列調(diào)查報(bào)告,可以視為聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)負(fù)面信息披露的早期實(shí)踐。經(jīng)過一系列推動(dòng)立法的努力,食品藥品的負(fù)面信息披露逐步獲得了明確的立法授權(quán)。1906年,國會(huì)通過了《純凈食品和藥品法案》(PureFoodAndDrugAct),授權(quán)農(nóng)業(yè)部化學(xué)局公告依據(jù)該法進(jìn)行的訴訟的判決結(jié)果,該公告應(yīng)當(dāng)包括法院的事實(shí)調(diào)查,也可以包括化驗(yàn)員的調(diào)查結(jié)果和農(nóng)業(yè)部部長認(rèn)為適當(dāng)?shù)慕忉屝缘氖聦?shí)陳述。根據(jù)此項(xiàng)授權(quán),化學(xué)局于1908年5月2日發(fā)布了其成立以來的第一個(gè)法院判決公告?！?〕更大的立法突破來自于1938年通過、取代1906年《純凈食品和藥品法案》的《食品、藥品和化妝品法案》。該法第705條(a)款吸收了舊法對(duì)公告法院判決的授權(quán),第705條(b)款則破天荒地規(guī)定:“若食品藥品監(jiān)管局局長認(rèn)為食品、藥品、器械或化妝品存在對(duì)健康的急迫危險(xiǎn)或?qū)οM(fèi)者的重大欺詐的情形,則其還有權(quán)就此發(fā)布信息。”該款是立法第一次明確授予了行政機(jī)關(guān)直接發(fā)布負(fù)面信息的權(quán)限。由于消費(fèi)者對(duì)食品藥品危害信息的敏感性,發(fā)布此類負(fù)面信息成為了一種程序簡單而威力巨大的執(zhí)法手段,相比需要法院批準(zhǔn)且程序復(fù)雜的扣押或禁止令,成為食品藥品監(jiān)管局的執(zhí)法偏愛。以負(fù)面信息披露為后盾,在歷史上,食品藥品監(jiān)管局甚至繞開國會(huì),在2011年獲得強(qiáng)制召回不合格食品的立法授權(quán)之前,就自行發(fā)展出了所謂“自愿召回”的監(jiān)管措施。21世紀(jì)以來,食品藥品監(jiān)管局依舊頻繁地通過多種渠道,采用多種形式發(fā)布關(guān)于特定企業(yè)或產(chǎn)品的負(fù)面信息,除了傳統(tǒng)的新聞通稿(pressrelease),也利用官方網(wǎng)站、官方刊物、電視、廣播、會(huì)議發(fā)言,甚至利用在國會(huì)作證的機(jī)會(huì)。例如,該局的官方網(wǎng)站發(fā)布大量關(guān)于特定產(chǎn)品或企業(yè)的警告信息,并標(biāo)以多種名義,如“對(duì)病人的建議”、“對(duì)健康護(hù)理專業(yè)人士的信息”、“信息警告”、“常見問題”、“安全通知”、“召回通知”、“緊急退市”等。(二)對(duì)公共利益的侵犯聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)擁有負(fù)面信息披露最復(fù)雜的政策與實(shí)踐,但它并沒有獲得法律的明確授權(quán)來發(fā)布負(fù)面信息。其于1918年即在實(shí)踐中確立了一項(xiàng)負(fù)面信息披露制度———正式提交訴狀指控存在違法嫌疑的公司后,可以立即就此發(fā)布新聞通稿(重大案件還可能召開新聞發(fā)布會(huì)),將違法者和違法情形通知和警告公眾,這一做法由于缺乏明確法律授權(quán)而受到了挑戰(zhàn)。哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院于1968年在一個(gè)標(biāo)志性案件中從寬解釋《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》,駁回了原告認(rèn)為該委員會(huì)越權(quán)的主張。1967年2月13日,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)提出訴狀指控原告公司從事不公平與欺詐商業(yè)活動(dòng),并發(fā)布虛假與誤導(dǎo)性廣告,該訴狀列舉了被指控的違法事實(shí)以及虛假廣告用語。原告收到訴狀后請(qǐng)求該委員會(huì)在其作出最終行政裁決前不要就此案件發(fā)布新聞通稿。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)拒絕了這一請(qǐng)求,原告遂起訴到哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院,請(qǐng)求禁止該委員會(huì)在作出裁決前發(fā)布新聞通稿。地區(qū)法院作出了有利于原告的判決,并嚴(yán)重質(zhì)疑了該委員會(huì)在類似的準(zhǔn)司法性裁決程序進(jìn)行中發(fā)布新聞通稿的權(quán)限。但哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院推翻了下級(jí)法院的判決,認(rèn)為《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》規(guī)定了該委員會(huì)消除不公平與欺詐商業(yè)活動(dòng)的廣泛職能,第6條f款具體授權(quán)該委員會(huì)在認(rèn)為有利于公共利益時(shí)可以公布其獲得的信息,該委員會(huì)為警告公眾而公開嫌疑違法行為和嫌疑違法人的事實(shí)信息的新聞通稿在該法授權(quán)范圍內(nèi)。進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代以來,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在提起行政訴狀(administrativecomplaint)啟動(dòng)裁決程序,或向法院提交司法訴狀啟動(dòng)司法程序后,一般都會(huì)在官網(wǎng)上發(fā)布主題消息,公開相關(guān)指控,并會(huì)隨著程序進(jìn)展,將訴狀、法律備忘錄、動(dòng)議及決定、和解協(xié)議及最終裁決等相關(guān)法律文書在同一主題信息項(xiàng)目下進(jìn)行網(wǎng)上公布。為了實(shí)現(xiàn)信息傳播效果的最大化,新興的網(wǎng)絡(luò)社交媒體也成了發(fā)布負(fù)面信息的重要渠道,例如Facebook,Podcasts,RSSfeeds,Twitterfeeds。為了規(guī)范本機(jī)關(guān)的負(fù)面信息披露行為,聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)制定了詳細(xì)的發(fā)布負(fù)面信息的政策,以確保準(zhǔn)確和避免濫用,它們被表述于不斷修訂的行政規(guī)章、工作手冊和指導(dǎo)書中。盡管存在一些批評(píng),但這些政策被認(rèn)為對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)是個(gè)模范,較好平衡了行政效率、警示公眾的需要及保護(hù)私人利益三者間的關(guān)系。〔11〕(三)特殊的限制條件由于負(fù)面信息披露能及時(shí)將本機(jī)關(guān)進(jìn)行的執(zhí)法行動(dòng)(政策)或獲知的危險(xiǎn)(違法)信息通知與警告公眾,對(duì)被監(jiān)管對(duì)象形成巨大壓力,又能靈活作出而無需經(jīng)過繁瑣的行政程序,可以想見,所有聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)都希望有權(quán)運(yùn)用這一管制手段。但迄今為止,有學(xué)者認(rèn)為,只有食品藥品監(jiān)管局、消費(fèi)品安全委員會(huì)、專利與商標(biāo)局三個(gè)機(jī)關(guān)享有發(fā)布負(fù)面信息的明確立法授權(quán)。絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)則沒有明確的授權(quán),最多只能從本機(jī)關(guān)擁有的一般信息發(fā)布權(quán)限中推斷擁有發(fā)布特定人負(fù)面信息的權(quán)限。但無一例外,這些行政機(jī)關(guān)如同聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)一樣極力主張其擁有推斷(默示)授權(quán),這是因?yàn)樗麄兌颊J(rèn)識(shí)到這一管制手段的有效性。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)部前首席法律顧問喬納森·坎農(nóng)(JonathanCannon)的認(rèn)識(shí)可謂具有代表性,他認(rèn)為策略性地運(yùn)用這樣負(fù)面信息披露,可以是對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管的“一種補(bǔ)充,有時(shí)甚至是替代”,能夠改變被監(jiān)管對(duì)象的行為模式。(四)信息披露的共同功能因?yàn)樾姓?shí)踐千差萬別,對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)面信息披露的表現(xiàn)方式進(jìn)行一般歸類是困難的。有時(shí),負(fù)面信息披露先于或伴隨行政機(jī)關(guān)的正式法律行為,例如在行政(司法)裁決或者在規(guī)章制定程序中披露負(fù)面信息(例如公布訴狀或裁決結(jié)果);有時(shí)則完全獨(dú)立作出,不與其他執(zhí)法行動(dòng)或法律程序相關(guān)聯(lián)(例如單獨(dú)發(fā)布食品安全信息)。同時(shí),負(fù)面信息披露的內(nèi)容、公開的方式、與特定人的利害關(guān)聯(lián)程度都存在差異。但作為一種管制工具,各行政機(jī)關(guān)青睞負(fù)面信息披露基于其共同的功能。著名行政法學(xué)者歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩(ErnestGellhorn)教授于1973年發(fā)表了美國學(xué)界公認(rèn)的關(guān)于負(fù)面信息披露的經(jīng)典研究,他調(diào)查了多個(gè)行政機(jī)關(guān)的實(shí)踐與政策,認(rèn)為負(fù)面信息披露可能有兩種功能:一是通知與警告,二是制裁。在第一種情況下,行政機(jī)關(guān)利用負(fù)面信息披露向公眾與被監(jiān)管對(duì)象宣傳自己的執(zhí)法措施或政策,從而使相關(guān)主體能掌握信息,促進(jìn)行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);或者行政機(jī)關(guān)通過傳遞特定廠商或產(chǎn)品的危險(xiǎn)(違法)信息,實(shí)現(xiàn)警告公眾避免安全或健康危險(xiǎn)的目的。在第二種情況下,行政機(jī)關(guān)公開特定廠商的違法(危險(xiǎn))信息是為了追求公眾抵制的不利效果,并且有意識(shí)地以此作為一種制裁手段,懲罰違法者并威懾潛在的違法者。行政機(jī)關(guān)可能基于不同目的進(jìn)行負(fù)面信息披露,有些行政機(jī)關(guān)是為了通知和警告,如聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì);有些行政機(jī)關(guān)則將其作為一種制裁手段,如環(huán)保部;還有些行政機(jī)關(guān)則同時(shí)追求上述二種功能,即通過負(fù)面信息披露實(shí)現(xiàn)通知與警告,并作為一種制裁手段,如食品藥品監(jiān)管局?！?5〕(五)信息公開促進(jìn)有限政府負(fù)面信息披露作為具有上述混合功能的新型管制手段擁有以下四重優(yōu)勢:第一,具有一般信息公開所具有的好處:滿足公眾知情權(quán)、減輕信息不對(duì)稱促進(jìn)市場效率、促進(jìn)交流提高民主議事質(zhì)量、促進(jìn)政府透明與對(duì)公眾負(fù)責(zé)、作為限制公權(quán)力的手段促進(jìn)有限政府;第二,警告危險(xiǎn)的功能使其成為一種高效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段,兼具成本低、高效率、靈活性(根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)信息作知情同意的選擇)的優(yōu)勢;第三,作為一種懲罰手段的優(yōu)勢是懲罰效果明顯,無需考慮執(zhí)行問題且成本低廉(主要是傳播成本);三、發(fā)權(quán)力濫用,侵犯相對(duì)人的職業(yè)道德負(fù)面信息披露并非完美的化身,它也可能引發(fā)權(quán)力濫用,對(duì)相對(duì)人造成不公正的傷害,誤導(dǎo)與損害社會(huì)公眾,傷害行政機(jī)關(guān)自身的威信。它造成的社會(huì)問題表現(xiàn)在如下方面。(一)信息獲取與解釋負(fù)面信息披露是政府警告公眾避免危險(xiǎn)的高效工具,但如果信息錯(cuò)誤、夸大或誤導(dǎo)(以下簡稱“失真信息”),又或者該信息自身沒問題,但在傳播中失真,則不僅不能實(shí)現(xiàn)保護(hù)公眾的目的,還會(huì)傷害負(fù)面信息涉及到的特定廠商,甚至牽連整個(gè)行業(yè)?？v觀歷史,行政機(jī)關(guān)經(jīng)常發(fā)生因發(fā)布失真信息而造成重大損失的案例,有些甚至成為社會(huì)焦點(diǎn)事件。由于食品藥品信息的高敏感性,錯(cuò)誤信息往往造成重大損失,備受爭議,經(jīng)常被訴的行政機(jī)關(guān)之一就是食品藥品監(jiān)管局。該局有保障食品藥品安全的直接職責(zé),對(duì)公開相關(guān)危險(xiǎn)信息可以說有天然的需求,但在判斷危險(xiǎn)是否真實(shí)臨近時(shí),由于缺少證據(jù),或面臨沖突的證據(jù),再加上人類科學(xué)和技術(shù)的相對(duì)局限,經(jīng)常不得不“決策于未知之中”。此種情況下,該局采取的一貫政策正如前局長查爾斯·愛德華茲(CharlesC.Edwards)所言,“在應(yīng)對(duì)生與死的問題,如肉毒桿菌時(shí),有時(shí)公眾利益要求在科學(xué)信息不完全時(shí)采取行動(dòng),決策必須傾向于消費(fèi)者保護(hù)”。如此,警告信息出錯(cuò)是必須承受的代價(jià),但仔細(xì)究察,在人類不可避免的知識(shí)(技術(shù))局限之外,粗心、率性、目的不正當(dāng)?shù)葯?quán)力濫用因素也可能摻雜其中,形成復(fù)雜的因果關(guān)系之圖景,正如下例所示。1989年3月2日,美國駐智利圣地亞哥的大使館接到匿名電話稱智利出口美國的葡萄被注射了氰化物,食品藥品監(jiān)管局立即扣留了所有智利進(jìn)口的水果并開展調(diào)查,其所屬費(fèi)城實(shí)驗(yàn)室在檢測樣品中發(fā)現(xiàn)二顆葡萄有刺穿痕跡并可能被注射了氰化物,而其所屬辛辛那提實(shí)驗(yàn)室則沒有發(fā)現(xiàn)氰化物。面對(duì)沖突的證據(jù),該局發(fā)布了智利水果的進(jìn)口禁令,并發(fā)布新聞通稿公開了費(fèi)城實(shí)驗(yàn)室的檢測結(jié)果,鼓勵(lì)消費(fèi)者銷毀已購買的智利水果,要求零售商停售全部智利水果。一些智利種植者和出口商以新聞通稿所依賴的費(fèi)城實(shí)驗(yàn)室檢測存在失誤為由提起訴訟,要求賠償2.1億美元。法院在審理中確認(rèn)費(fèi)城實(shí)驗(yàn)室的技術(shù)人員違反了操作規(guī)程,導(dǎo)致結(jié)論出現(xiàn)了偏差,但仍著眼事件整體,拒做“事后諸葛亮”,認(rèn)為收集證據(jù)與警告公眾是食品藥品監(jiān)管局的自由裁量行為,構(gòu)成《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》的賠償免除范圍。〔20〕(二)對(duì)公司或法院的處罰絕大部分行政機(jī)關(guān)沒有發(fā)布負(fù)面信息的明確立法授權(quán),僅能主張推斷(隱含)授權(quán),然而有時(shí)行政機(jī)關(guān)走得太遠(yuǎn),特別是過分追求懲罰功能時(shí),往往明顯超出了授權(quán)范圍,甚至構(gòu)成目的不正當(dāng)?shù)臋?quán)力濫用。并非所有負(fù)面信息披露都有懲罰性,但譴責(zé)性強(qiáng)、引發(fā)顯著社會(huì)抵制的負(fù)面信息披露有較強(qiáng)的懲罰特征:它積極喚起社會(huì)抵制使相對(duì)人遭受財(cái)產(chǎn)、名譽(yù)等多重?fù)p失,而這正是行政機(jī)關(guān)所追求的效果,用于懲罰違法者并威懾潛在的違法者。美國學(xué)界有部分學(xué)者認(rèn)為這種“恥辱罰”在特定情形下對(duì)公司或白領(lǐng)非常有效,法院和國會(huì)可加以規(guī)范和利用。從形式上看,法院責(zé)令違反刑法的公司發(fā)布關(guān)于自己的負(fù)面信息與行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開譴責(zé)性信息相去甚遠(yuǎn)。但本質(zhì)上,二者都是執(zhí)法機(jī)關(guān)有意利用社會(huì)公眾抵制而形成的一種制裁。只不過往往被法律人稱為一種“附帶性”的“非正式制裁”或“社會(huì)制裁”,但站在受制裁者的立場,卻與正式制裁一樣真實(shí)和嚴(yán)酷。無論法律體系怎么命名這種行為,它作為一種強(qiáng)制手段和正式懲罰一樣可能被濫用。早在1941年,美國行政程序法制定之前,負(fù)面信息披露可能作為制裁手段被濫用就引起了法律界的關(guān)注,司法部長行政程序委員會(huì)關(guān)于行政程序法調(diào)研向國會(huì)作的報(bào)告措辭嚴(yán)厲地譴責(zé)了聯(lián)邦酒精管理委員會(huì)(TheFederalAlcoholAdministration):該委員會(huì)倚重負(fù)面信息披露作為一種法律之外的制裁來保證其命令的遵守,即使其命令的有效性存在問題時(shí)也是如此,這種權(quán)力濫用必須受到譴責(zé)?！?3〕歐內(nèi)斯特·蓋爾霍恩教授在其研究中也發(fā)現(xiàn),聯(lián)邦生活費(fèi)用委員會(huì)(TheCostofLivingCouncil)更傾向于運(yùn)用負(fù)面信息披露作為一種獲得服從的非正式懲罰,而不是其他正式懲罰。并且,它運(yùn)用負(fù)面信息披露延伸它的管轄權(quán)到完全超越法律的地方。以上絕不是孤例,許多行政機(jī)關(guān)都曾在無權(quán)限的場合運(yùn)用這種制裁手段進(jìn)行壓制,甚至侵犯了當(dāng)事人的憲法權(quán)利如言論自由、宗教自由、隱私權(quán)或生育自由等,相關(guān)憲法訴訟案件也不少。(三)處罰后果的影響負(fù)面信息披露作為制裁手段有固有缺點(diǎn),它的懲罰效果取決于公眾態(tài)度以及其他多個(gè)易變社會(huì)因素,懲罰量不確定且難以預(yù)測,相比數(shù)量確定的罰金或監(jiān)禁等懲罰手段存在劣勢。它獨(dú)立作為制裁手段時(shí),有時(shí)懲罰效果過重(公眾反應(yīng)過度,受罰人難以回歸社會(huì)),有時(shí)卻又不足。它也時(shí)常附著于其他正式懲罰(例如將對(duì)公司的處罰決定進(jìn)行曝光),執(zhí)法機(jī)關(guān)在考慮對(duì)違法人施加“最優(yōu)懲罰”或“合乎比例”的懲罰量大小時(shí),是否以及如何考慮這些“附帶性”影響是一個(gè)難題。比如,當(dāng)行政機(jī)關(guān)對(duì)違法對(duì)象處以罰金,并發(fā)布負(fù)面信息時(shí),違法人會(huì)遭受雙重經(jīng)濟(jì)損失。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于恥辱信息對(duì)公司財(cái)產(chǎn)影響的一份實(shí)證研究表明,被指控或被宣判欺騙顧客的公司由于商譽(yù)受損造成公司價(jià)值的損失(通過股票價(jià)值來衡量)比公司名義上遭受的罰金要高數(shù)倍。在1984年對(duì)Inspection&Testing公司處以民事罰款案中(CivilMonetaryPenalties),該公司承認(rèn)違法,但基于數(shù)項(xiàng)理由請(qǐng)求減少罰款,其中之一便是該委員會(huì)負(fù)面信息披露對(duì)公司已造成重大損失(公司信用降低、喪失銀行服務(wù)與潛在合同利益),公司無能力支付罰款(否則會(huì)破產(chǎn))。核管制委員會(huì)認(rèn)為關(guān)于罰款數(shù)額評(píng)估的政策允許以個(gè)案方式考慮被處罰人的賠償支付能力,在該案中明確考慮了負(fù)面信息披露對(duì)當(dāng)事人造成的經(jīng)濟(jì)損失,同意了減少罰款的請(qǐng)求。(四)終裁決可能會(huì)對(duì)相對(duì)人的的損害消除當(dāng)行政機(jī)關(guān)將特定廠商的違法(危險(xiǎn))事實(shí)公之于眾,并隨后提起訴訟或相關(guān)案件正在法院審理進(jìn)程之中時(shí),就有操縱輿論妨礙公平審判的可能;如案件不涉及訴訟,僅涉及行政裁決(調(diào)查),處于裁決(調(diào)查)過程中即公布信息,有立場固化形成行政偏見的可能,并且如果隨后的最終裁決有利于相對(duì)人,之前造成的名譽(yù)損害可能難以恢復(fù)。在影響深遠(yuǎn)的美國訴雅培實(shí)驗(yàn)室案件中,被告實(shí)驗(yàn)室因引入劣質(zhì)和錯(cuò)誤標(biāo)識(shí)的靜脈注射藥劑而被刑事起訴。大陪審團(tuán)決定刑事起訴后僅幾個(gè)小時(shí),司法部負(fù)責(zé)該案起訴的官員邀請(qǐng)電視采訪介紹了此起訴,食品藥品監(jiān)管局更是發(fā)布了新聞通稿明確地稱該藥劑造成了50起死亡。北卡羅來納東區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院裁定食品藥品監(jiān)管局的新聞通稿及司法部官員電視采訪等審判前宣傳妨礙了公平審判,并且無法通過變換審判地點(diǎn)或延期審判等方式消除影響,因此準(zhǔn)予了駁回刑事起訴的動(dòng)議。歷史上,公平雇用委員會(huì)(EqualEmploymentOpportunityCommission)廣泛運(yùn)用“媒體審判”(trial-by-press)以促進(jìn)執(zhí)法的策略受到了許多批評(píng)。盡管《公平雇用法》有意限制該委員會(huì)發(fā)布負(fù)面信息,立法禁止其公開起訴狀直到已正式提起了訴訟,(五)個(gè)人內(nèi)部安全隱患,可能被其他國家設(shè)施所用行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開涉及特定人的信息,盡管真實(shí),如果包括受保護(hù)的商業(yè)秘密或個(gè)人隱私,也會(huì)造成傷害。另外,被披露的負(fù)面信息,和其他公開的信息一樣,可能被恐怖分子或罪犯所利用,成為一個(gè)國內(nèi)安全問題。例如,1999年,根據(jù)《清潔空氣法》的要求,環(huán)保部準(zhǔn)備在網(wǎng)站上公開國內(nèi)眾多工廠(設(shè)施)可能的最壞化學(xué)釋放后果的信息。由于擔(dān)心被恐怖分子所用,國內(nèi)安全委員會(huì)等機(jī)關(guān)推動(dòng)了立法程序要求推遲公開,其后,環(huán)保部制定規(guī)章決定上述信息不能以可以確定到具體工廠(設(shè)施)的方式從網(wǎng)上獲得。(六)關(guān)注—過多使用與信息泛濫行政機(jī)關(guān)發(fā)布負(fù)面信息是為了影響公眾的決策與行動(dòng),無論負(fù)面信息意在傳遞風(fēng)險(xiǎn)還是懲罰,只有成功地吸引公眾注意,影響到公眾的決策與行動(dòng),才能達(dá)到目的。當(dāng)某一行政機(jī)關(guān)過多使用負(fù)面信息披露時(shí),可能消耗社會(huì)對(duì)它的關(guān)注,從而淹沒真正重要的信息。例如,高速公路交通安全委員會(huì)(NHTSA)關(guān)于汽車產(chǎn)品安全隱患的警告削弱了公眾關(guān)注,因?yàn)槟切┎粩喟l(fā)布的警告“針對(duì)所有缺陷信息,不論嚴(yán)重程度,幾乎涉及了所有品牌和樣式的汽車”。而聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)不作區(qū)分,公開每一件訴狀的實(shí)踐讓公眾處于信息飽和,可能妨礙了真正風(fēng)險(xiǎn)信息的傳達(dá)。〔37〕在“信息過?！钡男畔⑸鐣?huì),風(fēng)險(xiǎn)信息過多的危險(xiǎn)可能很嚴(yán)重。桑斯坦談到,人們面臨著一種信息超負(fù)荷無處不在的風(fēng)險(xiǎn),從而導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)大量的信息和根本沒有信息等量齊觀。負(fù)面信息披露作為一種懲罰手段時(shí)情況同樣如此。政府發(fā)布的懲罰性信息可能淹沒在廣泛存在的對(duì)公司的批評(píng)信息之中,因而無效。四、法院審查成本上述社會(huì)問題的根源在于,行政機(jī)關(guān)進(jìn)行負(fù)面信息披露缺少國會(huì)立法的規(guī)范,缺少行政自我控制,缺少正當(dāng)程序的保護(hù),難以獲得法院的司法審查,致使其成為一種幾乎不受控制的自由裁量權(quán)(boundlessdiscretion),容易發(fā)生錯(cuò)誤和濫用。這一狀況,自其20世紀(jì)初成為一種廣泛運(yùn)用的行政手段以來基本沒有變化。半個(gè)多世紀(jì)以前,律師即感慨,負(fù)面信息披露作為一種制裁,作出時(shí)無需正式證據(jù),無需聽取相對(duì)人意見,沒有律師參與,沒有絲毫獲得司法審查的機(jī)會(huì)。(一)最常被訴的機(jī)關(guān)在近百年的時(shí)間里,許多行政機(jī)關(guān)因?yàn)樨?fù)面信息披露越權(quán)、錯(cuò)誤(誤導(dǎo))或違反正當(dāng)程序等而被訴,其中,食品藥品監(jiān)管局、聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)、消費(fèi)品安全委員會(huì)是最常被訴的機(jī)關(guān)。除了1973年才成立的消費(fèi)品安全委員會(huì)因國會(huì)立法施加了行政程序及司法控制這一特例外,起訴其他機(jī)關(guān)獲得司法審查并獲得有效救濟(jì)的罕見,1.司法審查適用的依據(jù)除了《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》這一特例外,由于國會(huì)未在行政機(jī)關(guān)的組織法中規(guī)定可以對(duì)負(fù)面信息披露進(jìn)行司法審查,可行途徑似乎是根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》作為一般依據(jù)進(jìn)行司法審查。根據(jù)聯(lián)邦行政程序法第704節(jié),“法律規(guī)定可受審查的機(jī)關(guān)行為,和沒有其他適當(dāng)?shù)姆ㄔ壕葷?jì)的機(jī)關(guān)的最后決定(finalagencyaction)應(yīng)受司法審查”。聯(lián)邦最高法院的判例認(rèn)為,“最后決定”的構(gòu)成條件有兩個(gè):第一是行政機(jī)關(guān)的行為標(biāo)志著決策程序的完成,因而不是中間性或未確定的;第二是該行為決定了權(quán)利或義務(wù),或者從中產(chǎn)生了法律后果。(2)“最后決定”、“成熟”與“東北部行政救濟(jì)”的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)即使證明了負(fù)面信息披露構(gòu)成“最后決定”也不足夠,普通法發(fā)展出的司法審查條件還包括成熟原則與窮盡行政救濟(jì)原則,以避免司法程序不必要地和不合時(shí)宜地干預(yù)行政程序。最高法院在決定行政機(jī)關(guān)的行為是否成熟時(shí)提出過兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn),問題適宜于司法裁判以及推遲審查會(huì)給當(dāng)事人造成困難,而前一標(biāo)準(zhǔn)取決于爭議問題是否為法律問題以及行政行為是否構(gòu)成“最后決定”。理論上,“最后決定”、“成熟”與“窮盡行政救濟(jì)”是三個(gè)不同的條件,但本質(zhì)上都是關(guān)于起訴時(shí)間的規(guī)定,側(cè)重不同而已。三者間關(guān)系復(fù)雜,有時(shí)考慮相同或相近的因素,以致難以區(qū)分。因此,阻礙負(fù)面信息披露被認(rèn)定為最后決定的考慮因素,如程序非正式性,不直接決定權(quán)利義務(wù)、公眾接收信息造成損害的間接性等,又會(huì)再一次在認(rèn)定成熟或窮盡行政救濟(jì)時(shí)造成困難。(3)虛假、扭曲的描述《行政程序法》定義“機(jī)關(guān)行為”(agencyaction)時(shí)進(jìn)行了列舉,包括“行政機(jī)關(guān)的規(guī)章、裁決、許可、制裁(sanction)……”《行政程序法》通過后不久,哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院于1948年在“赫斯特電臺(tái)訴聯(lián)邦通訊委員會(huì)”案中就考慮了此問題。1946年,聯(lián)邦通訊委員會(huì)出版了俗稱“藍(lán)皮書”的一份報(bào)告———《廣播執(zhí)照持有者的公共服務(wù)責(zé)任》。原告依據(jù)《行政程序法》起訴,認(rèn)為該份報(bào)告對(duì)其經(jīng)營的廣播電臺(tái)公共服務(wù)運(yùn)營表現(xiàn)的描述內(nèi)容虛假、歪曲,使其名聲受損并喪失商業(yè)合作伙伴的信任。法院認(rèn)為依據(jù)《行政程序法》進(jìn)行司法審查的前提是行政機(jī)關(guān)的行為構(gòu)成“機(jī)關(guān)行為”(agencyaction),本案中的報(bào)告最接近的機(jī)關(guān)行為之種類就是制裁。但法院認(rèn)為該報(bào)告顯然不構(gòu)成《行政程序法》定義的“制裁”以及“機(jī)關(guān)行為”,不能獲得司法審查。該案的裁決此后一直起著先例指導(dǎo)作用,直到1988年該院在另一案中松動(dòng)了立場。該案中環(huán)保部與職業(yè)安全衛(wèi)生研究所聯(lián)合出版的一份報(bào)告比較了十三種合規(guī)的石棉防護(hù)呼吸面罩,推薦使用采取供氣制工作原理的二種面罩,認(rèn)為能提供最大安全保護(hù),并稱另一呼吸面罩“盡管合規(guī)但不建議使用”。代表名聲受損公司的工業(yè)協(xié)會(huì)起訴到法院,稱該報(bào)告實(shí)際效力相當(dāng)于廢止另外十一種未被推薦面罩的生產(chǎn)許可的規(guī)章(rule),但卻沒有經(jīng)過規(guī)章制定程序。上訴法院的判決認(rèn)為該報(bào)告僅為不具法律效力的建議,并不構(gòu)成規(guī)章。此案中沒有法律效力的法官附帶意見在原告主張之外,還討論了該報(bào)告是否構(gòu)成“制裁”,并提出了如下理論:負(fù)面宣傳造成了不利后果并不足以認(rèn)定構(gòu)成了“制裁”,但如果行政機(jī)關(guān)負(fù)面宣傳的意圖(intent)在于懲罰相對(duì)人,并且內(nèi)容虛假或缺乏授權(quán),那么就構(gòu)成了“制裁”,從而可以獲得司法審查。哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院因其特殊地位,被譽(yù)為“最具影響力的聯(lián)邦上訴法院”(或“第二最高法院”),這一法律理論隨后在該院及其他上訴法院的判例中也得到了探討,但至今尚未被判例正式確立,“赫斯特電臺(tái)訴聯(lián)邦通訊委員會(huì)”案也未被正式推翻。2.權(quán)利救濟(jì)上:為公法上的信息公開提供有效依據(jù),但較少即使解決了司法審查的受理?xiàng)l件,在憲法、制定法與判例法中要找到法院認(rèn)可的訴因是另一個(gè)極其困難的問題。當(dāng)事人可以《行政程序法》作為根據(jù)起訴,但立即會(huì)遭到“最后決定”的認(rèn)定難題,如前所述困難重重。當(dāng)事人還可能根據(jù)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》(FederalTortsClaimsAct)要求政府賠償錯(cuò)誤信息造成的損失,此時(shí)面臨的障礙一是難以證明損失,二是法律的賠償豁免規(guī)定。根據(jù)《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》第2680節(jié)(A),行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為屬于國家賠償?shù)幕砻夥秶?法院的判例一般將發(fā)布負(fù)面信息視為自由裁量行為,根據(jù)本條無法獲得賠償。其他成文法也難以作為根據(jù),《隱私權(quán)法》(PrivacyAct)僅適用于行政機(jī)關(guān)記錄系統(tǒng)中的個(gè)人記錄,保證行政機(jī)關(guān)正當(dāng)?shù)闹谱鳌⒈３帧⑹褂煤凸_個(gè)人的記錄。但該法不適用于公司等組織,行政機(jī)關(guān)負(fù)面信息披露的內(nèi)容絕大部分也都不是個(gè)人記錄。除此之外,《信息公開法》(FreedomofInformationAct)、《商業(yè)秘密法》(TradeSecretsAct)、《塔克法》(TuckerAct)等相關(guān)法都難以作為依據(jù)。在上述成文法途徑行不通時(shí),當(dāng)事人還可能根據(jù)法院的普通法審查權(quán)限,以“越權(quán)”為由請(qǐng)求“非法定的審查”(Nonstatutoryaction),但這種審查適用范圍非常窄,并且法院一般從寬解釋行政機(jī)關(guān)發(fā)布負(fù)面信息的權(quán)限,要證明越權(quán)非常困難。最后,當(dāng)事人還可能以憲法作為起訴根據(jù)。但憲法的征收條款不能提供幫助,沒有判例將負(fù)面信息造成的損害視為一種“征收”,3.司法難以獲得有效救濟(jì)還有另一個(gè)較小一點(diǎn)的麻煩,即使法院允許審查錯(cuò)誤的信息,也難以提供完全的救濟(jì)。首先,錯(cuò)誤的信息一旦公布,即使以同一方式更正,造成的名譽(yù)損害也難以完全恢復(fù)。最高法院在1788年的案件中就認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn),“對(duì)人格和名譽(yù)造成的損害難以恢復(fù),最清白的人也會(huì)立刻失去好名聲……但卻沒有同等有效的手段予以恢復(fù),因?yàn)樵S多讀過指控的人可能不會(huì)知道平反的消息”。其次,對(duì)錯(cuò)誤或誤導(dǎo)信息有時(shí)不容易澄清。信息在傳播中失真可能包含多個(gè)原因,有時(shí)是行政機(jī)關(guān)發(fā)布的信息不準(zhǔn)確,有時(shí)則完全是新聞媒體或社會(huì)公眾發(fā)生了連鎖性誤讀。對(duì)這種不幸事件,法院難以提供有效救濟(jì),也不能把責(zé)任都加諸于行政機(jī)關(guān)。綜上可見,法院不愿對(duì)負(fù)面信息披露進(jìn)行審查,即使錯(cuò)誤的負(fù)面信息也難以獲得有效的司法救濟(jì)。研究者認(rèn)為以下四個(gè)因素導(dǎo)致了法院的克制立場:司法不愿介入行政自治領(lǐng)域;損害往往是推測性(不確定)的;不利宣傳沒有確定法律權(quán)利義務(wù),或者沒有改變行為時(shí),司法介入會(huì)不經(jīng)濟(jì)并妨礙行政效率;司法審查可能妨礙行政機(jī)關(guān)將來的行動(dòng)能力。(二)公開發(fā)布藥品侵犯消費(fèi)者的警示發(fā)布負(fù)面信息有可能對(duì)相對(duì)人極具傷害性,甚于正式的法律懲罰,但作為一種非正式行為卻不適用《行政程序法》或其他正式法律程序,因此主張違反正當(dāng)程序的訴訟不少,許多學(xué)者也呼吁強(qiáng)化正當(dāng)程序保障,但幾乎從未得到法院的判決支持,國會(huì)也極少回應(yīng)。1957年,一家診所提起訴訟,請(qǐng)求禁止食品藥品監(jiān)管局向公眾發(fā)布警告稱其癌癥治療方法針對(duì)內(nèi)癌(internalcancer)時(shí)無效。由于《食品、藥品和化妝品法案》第705(b)條明確授權(quán)食品藥品監(jiān)管局發(fā)現(xiàn)食品(藥品)等“危害消費(fèi)者的健康,或存在對(duì)消費(fèi)者的重大欺騙”時(shí)公開發(fā)布警示信息,原告進(jìn)而主張?jiān)摋l款因沒有賦予相對(duì)人通知與聽證的機(jī)會(huì)而違反憲法上的正當(dāng)程序。法院駁回了這一主張,認(rèn)為發(fā)布信息并非發(fā)布命令或者裁決權(quán)利,無需事先予以通知與聽證的機(jī)會(huì)。1971年,程序保護(hù)的一絲曙光出現(xiàn)在“威斯康辛州訴康絲坦蒂尼奧”案。原告被州的酒類管制官員認(rèn)定為酗酒成癮者,失去了購買酒類飲料的權(quán)利,其姓名在州內(nèi)所有出售酒類飲料的商店張榜公布。最高法院判決,在任何情況下,如果政府采取某種可能貶損(stigmatize)特定個(gè)人名譽(yù)的行為,則政府的行為構(gòu)成對(duì)個(gè)人自由的剝奪,必須適用正當(dāng)法律程序,因此被張榜公布的人有權(quán)在張榜公布之前獲得通知和聽證。但這一案件的趨勢于5年后即被“保羅訴戴維斯”案終止,原告被路易斯維爾市警察局列入一份商店活躍扒手的名單,并將名單散發(fā)于本地各家商店。本案中,大法官們發(fā)生了激烈的意見對(duì)立,判決的多數(shù)意見與前案作了區(qū)分,認(rèn)為本案中原告的隱私權(quán)并沒有受損害,并且,原告所受到的“單獨(dú)的名譽(yù)損害”不受正當(dāng)程序保護(hù)。此案確立的“單獨(dú)的名譽(yù)損害不受正當(dāng)程序保護(hù)”之原則一直沿用至今,由于負(fù)面信息披露對(duì)相對(duì)人造成的損害主要是因名譽(yù)受損引發(fā),而不是信息本身侵犯了財(cái)產(chǎn)或人身權(quán)利,通過司法途徑獲得正當(dāng)程序保護(hù)異常困難。有學(xué)者分析了1973年至2011年間關(guān)于負(fù)面信息披露的訴訟,發(fā)現(xiàn)很少有當(dāng)事人主張正當(dāng)程序,而提出主張的也無一勝訴。(三)對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)布的負(fù)面信息沒有作規(guī)定行政機(jī)關(guān)發(fā)布負(fù)面信息成為了一種缺少邊界的自由裁量權(quán),缺少立法控制是一個(gè)主要原因。國會(huì)于1946年通過《行政程序法》時(shí)就清楚在特定情況下,負(fù)面信息披露可能成為一種制裁,《行政程序法》通過之前,司法部長行政程序委員會(huì)對(duì)行政程序法的調(diào)研報(bào)告就涉及過負(fù)面信息披露。多數(shù)派的報(bào)告關(guān)注了這一爭議問題,即司法程序剛開始,關(guān)于事實(shí)的正式裁定尚未作出,行政機(jī)關(guān)就發(fā)布關(guān)于違法嫌疑人及違法事實(shí)的信息,但卻認(rèn)為需要進(jìn)一步研究,從而未有明確結(jié)論。相反,少數(shù)派的報(bào)告則建議禁止行政機(jī)關(guān)在正式裁決程序的調(diào)查(初始)階段即發(fā)布負(fù)面信息?！缎姓绦蚍ā吠ㄟ^后,行政機(jī)關(guān)發(fā)布負(fù)面信息被以越權(quán)或違反正當(dāng)程序?yàn)橛商崞鸬脑V訟不少,然而國會(huì)一直“默認(rèn)”或“忽視”相關(guān)行政實(shí)踐,并未立法對(duì)其明確授權(quán)或禁止,也不施加更多行政程序或司法控制。例如,哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院在一案中指出,國會(huì)長久以來清楚知道聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)缺少明確授權(quán)而發(fā)布負(fù)面信息的行政實(shí)踐,并持默認(rèn)態(tài)度。數(shù)十年來,法律界對(duì)負(fù)面信息披露加強(qiáng)法律控制的呼聲一直存在,迄今國會(huì)僅在下面三部法律中加以限制?！队卸疚锲房刂品ā芬蟓h(huán)保部披露制造商提交時(shí)指定為秘密的信息時(shí)提前30天通知利害相關(guān)人?！堵?lián)邦競選