論自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的適用

論自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理機(jī)構(gòu)的適用

近年來(lái)，烏木事件、氣象資源法和狗頭金事件等自然資源所有權(quán)糾紛引起了科學(xué)家對(duì)自然資源所有權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議。在探討的過(guò)程中,學(xué)者提出了一些有啟發(fā)意義的觀點(diǎn),為我們深入研究自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)問(wèn)題提供了豐富的理論資料。毋庸諱言,自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)問(wèn)題仍然需要深入研究。本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律體系和法律實(shí)踐需要的角度審視自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì),區(qū)分自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán),不能將自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。一、自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)(一)自然資源國(guó)家所有權(quán)的物權(quán)法意義有學(xué)者認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)采用憲法上的所有權(quán)與民法上的所有權(quán)這種區(qū)分理論來(lái)處理我國(guó)的自然資源的國(guó)家所有權(quán)問(wèn)題。因?yàn)檫@種理論處理,不僅沒(méi)有什么實(shí)際的效果,反而容易把屬于民法學(xué)范疇的所有權(quán)概念復(fù)雜化,導(dǎo)致望文生義和理解上的混亂?；谶@樣的認(rèn)識(shí),學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從物權(quán)法的層面來(lái)理解我國(guó)現(xiàn)行的自然資源的國(guó)家所有權(quán)制度。為此,我們主要是需要借鑒大陸法系國(guó)家的相關(guān)制度。具體可以將我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度框架概括如下:首先,自然資源國(guó)家所有權(quán)是民法上的一種權(quán)利類型。學(xué)者提出的自然資源國(guó)家所有權(quán)客體不特定的問(wèn)題,可以通過(guò)更加明確具體的界定加以解決。其次,我國(guó)物權(quán)法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)不包括像水資源這樣的受行政法規(guī)則調(diào)整的“公物”,而僅包括適用民法上的所有權(quán)規(guī)范的狹義的國(guó)有物。再次,可以將國(guó)有物區(qū)分為不得處分的國(guó)有物和可以處分的國(guó)有物。未來(lái)我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善法律,限制對(duì)國(guó)有物的處分。為了保護(hù)我國(guó)環(huán)境和生態(tài),應(yīng)當(dāng)把不屬于公物的自然資源的絕大部分歸入不得處分的國(guó)有物范疇之中?！翱偟膩?lái)說(shuō),我國(guó)的自然資源國(guó)家所有權(quán)制度是一個(gè)民法層面上的制度,在物權(quán)法中對(duì)其作規(guī)定不存在任何體系上的問(wèn)題”(二)自然資源的公共權(quán)利理論這種觀點(diǎn)認(rèn)為自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)不是私權(quán),而是一種公權(quán)(三)自然資源國(guó)家所有權(quán)結(jié)構(gòu)這種觀點(diǎn)認(rèn)為,憲法上規(guī)定的自然資源國(guó)家所有權(quán)并不是單純的公權(quán),而是一個(gè)混合性的所有權(quán),存在三層結(jié)構(gòu)(四)憲法上的所有權(quán)和民法所有權(quán)這種觀點(diǎn)認(rèn)為,自然資源國(guó)家所有權(quán)存在憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)兩個(gè)位階的權(quán)利。憲法所有權(quán)和民法所有權(quán)不屬于同一效力位階,兩者之間沒(méi)有沖突,而是相輔相成二、自然資源法關(guān)于國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的爭(zhēng)議(一)采用單一部門(mén)法思維進(jìn)行研究自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的創(chuàng)新在研究法律問(wèn)題時(shí),可以有兩種不同的思維,一種是部門(mén)法思維,另一種是法律體系思維。所謂部門(mén)法思維,就是從單一的部門(mén)法角度來(lái)研究某一個(gè)問(wèn)題,即從憲法、民法、經(jīng)濟(jì)法或者行政法等某一部門(mén)法的角度在研究某個(gè)問(wèn)題。而法律體系思維則是從所有部門(mén)法的角度來(lái)研究某一個(gè)問(wèn)題。學(xué)者在研究自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)這個(gè)問(wèn)題時(shí),可以采用這樣兩種思維。自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)或者自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)就是采用單一的部門(mén)法思維研究自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)的產(chǎn)物。自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)是從民法角度來(lái)研究自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)。當(dāng)我們從民法角度來(lái)看自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)時(shí),我們當(dāng)然可以得出自然資源國(guó)家所有權(quán)屬于私權(quán)的結(jié)論。因?yàn)?根據(jù)民法理論,國(guó)家作為一個(gè)法人,擁有私法主體資格,可以和其他法人及自然人一樣成為所有權(quán)的主體相比較于自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)和自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō),自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)和自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)的視野要開(kāi)闊一些,能夠超越單一部門(mén)法思維來(lái)審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì),認(rèn)識(shí)到自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)具有復(fù)雜性,不是單一的公權(quán)或者私權(quán)。雖然如此,自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)和自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)依然存在可以商榷的地方。這兩種學(xué)說(shuō)與自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)一樣,將國(guó)家在自然資源管理方面的職能納入了國(guó)家在自然資源上的所有者職能,沒(méi)有認(rèn)識(shí)到存在著與自然資源國(guó)家所有權(quán)不一樣的自然資源國(guó)家管理權(quán)。(二)自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)和作用美國(guó)的大法官霍姆斯曾經(jīng)有過(guò)一句名言:“法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗(yàn)?！被裟匪拐f(shuō):“法律的生命不在于邏輯,而在于經(jīng)驗(yàn)。對(duì)時(shí)代需要的感知,流行的道德和政治理論,對(duì)公共政策的直覺(jué),不管你承認(rèn)與否,甚至法官和他的同胞所共有的偏見(jiàn)對(duì)人們決定是否遵守規(guī)則所起的作用都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于三段論。法律包含了一個(gè)民族許多世紀(jì)的發(fā)展歷史。它不能被當(dāng)作由公理和推論組成的數(shù)學(xué)書(shū)?！弊匀毁Y源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)否認(rèn)民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的存在,是固守傳統(tǒng)民法物權(quán)理論的結(jié)果。傳統(tǒng)民法物權(quán)理論建立在私人所有權(quán)基礎(chǔ)上,要解決的是財(cái)產(chǎn)在私人之間分配和交易問(wèn)題,而國(guó)家之所以要建立自然資源國(guó)家所有權(quán)制度,是因?yàn)閷?shí)踐中存在保護(hù)稀缺資源的需要。國(guó)家要防止稀缺資源被過(guò)度、低效開(kāi)發(fā)利用和浪費(fèi),影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。用傳統(tǒng)的民法物權(quán)理論來(lái)審視自然資源國(guó)家所有權(quán)制度,當(dāng)然可以發(fā)現(xiàn)兩者存在許多不一致或矛盾的地方。雖然自然資源國(guó)家所有權(quán)制度與傳統(tǒng)民法物權(quán)理論存在許多差異,但是從民法的角度來(lái)看,自然資源國(guó)家所有權(quán)制度要解決的還是一個(gè)定紛止?fàn)幍拿穹▎?wèn)題。在自然資源稀缺的背景下,將自然資源的所有權(quán)歸屬于國(guó)家,有利于國(guó)家從公共利益的角度來(lái)開(kāi)發(fā)利用稀缺資源,避免私人無(wú)序開(kāi)發(fā)利用。自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)否認(rèn)憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的存在,是片面運(yùn)用民法物權(quán)理論的結(jié)果。雖然自然資源國(guó)家所有權(quán)私權(quán)說(shuō)正確認(rèn)識(shí)到了國(guó)家作為私法主體在自然資源上的所有權(quán),但是不肯從實(shí)踐出發(fā),考察自然資源國(guó)家所有權(quán)在實(shí)踐中是如何創(chuàng)建和實(shí)現(xiàn)的。自然資源國(guó)家所有權(quán)三層結(jié)構(gòu)說(shuō)的觀點(diǎn)與實(shí)踐不符。雖然這一觀點(diǎn)認(rèn)識(shí)到了憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的特殊性,即國(guó)家擁有自然資源所有權(quán)是為了人民(包括未來(lái)的人民)的公共利益,國(guó)家對(duì)人民負(fù)有信托義務(wù)。但是這一觀點(diǎn)與實(shí)踐存在兩點(diǎn)不符。一是憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)具有私權(quán)權(quán)能與《憲法》上的條文內(nèi)容不符?！稇椃ā飞系臈l文只是大致劃定了自然資源國(guó)家所有和集體組織所有之間的范圍,不能起到確定自然資源國(guó)家所有權(quán)具體范圍的效果。二是憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)具有立法、行政和司法方面的權(quán)能與實(shí)踐不符。國(guó)家的立法、行政和司法權(quán)是公權(quán)力,適用對(duì)象是所有的自然資源,包括國(guó)家所有和集體組織所有的自然資源。自然資源國(guó)家所有權(quán)雙階構(gòu)造說(shuō)雖然視野要更開(kāi)闊一些,能夠從憲法、民法和行政法的角度來(lái)審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì),而且也認(rèn)識(shí)到國(guó)家具有所有者和管理者雙重身份,更符合實(shí)踐。但是沒(méi)有認(rèn)識(shí)到自然資源國(guó)家所有權(quán)與自然資源國(guó)家管理權(quán)之間的區(qū)別,而將自然資源國(guó)家管理權(quán)納入憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)范疇,將其視為憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)的義務(wù)。三、自然資源國(guó)家管理權(quán)適用對(duì)象不同如果我們從法律體系和實(shí)踐需要的視角來(lái)審視自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì),可以發(fā)現(xiàn),眾多的法律部門(mén)都會(huì)調(diào)整國(guó)家所有的自然資源,不僅存在自然資源國(guó)家所有權(quán),還存在自然資源國(guó)家管理權(quán)。自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)存在一個(gè)顯著的區(qū)別:兩者的適用對(duì)象不同。自然資源國(guó)家所有權(quán)的適用對(duì)象只有國(guó)家擁有所有權(quán)的自然資源,而自然資源國(guó)家管理權(quán)的適用對(duì)象既包括國(guó)有自然資源,也包括集體所有的自然資源。自然資源國(guó)家所有權(quán)不僅存在憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán),還存在民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)和行政法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)。同樣,自然資源國(guó)家管理權(quán)不僅存在憲法上的自然資源國(guó)家管理權(quán),也存在經(jīng)濟(jì)法上的自然資源管理權(quán)和行政法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)。憲法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)功能在于調(diào)整國(guó)家和集體在自然資源之間的分配關(guān)系,劃定國(guó)家可以擁有的自然資源的大致范圍。民法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)功能在于詳細(xì)地規(guī)定國(guó)家擁有所有權(quán)的自然資源的范圍。行政法上的自然資源國(guó)家所有權(quán)功能在于解決誰(shuí)來(lái)代表國(guó)家履行所有者職能以及如何履行所有者職能。而憲法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)功能在于要求國(guó)家運(yùn)用權(quán)力保證自然資源的合理利用,自然資源國(guó)家管理權(quán)的適用對(duì)象是所有的自然資源。經(jīng)濟(jì)法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)功能在于為了保證各類自然資源的合理利用而規(guī)定各類利用主體在利用資源過(guò)程中必須履行的義務(wù)。行政法上的自然資源國(guó)家管理權(quán)功能在于授權(quán)特定的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)督促義務(wù)主體落實(shí)資源利用過(guò)程中應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)(一)國(guó)家是一個(gè)擁有人格的法人國(guó)家是否擁有人格,是一個(gè)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。有些學(xué)者認(rèn)為國(guó)家沒(méi)有人格,另有一些學(xué)者則認(rèn)為國(guó)家有人格。主張國(guó)家沒(méi)有人格的學(xué)說(shuō)中,馬克思主義、狄驥和凱爾森的觀點(diǎn)影響非常大。馬克思主義認(rèn)為國(guó)家沒(méi)有人格。馬克思指出:“國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物;國(guó)家是承認(rèn):這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾,分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面,這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí),不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量,這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突,把沖突保持在‘秩序’的范圍以內(nèi);這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量,就是國(guó)家?！钡殷K認(rèn)為主張國(guó)家是一個(gè)擁有人格的法人的觀點(diǎn)是脫離客觀現(xiàn)實(shí)的形而上學(xué)的先驗(yàn)構(gòu)想。原因在于,國(guó)家作為一個(gè)社會(huì)集體并沒(méi)有自己獨(dú)立的意識(shí)和意志,并不存在區(qū)別于眾多個(gè)人意識(shí)和意志的意識(shí)和意志。我們通過(guò)觀察能夠?qū)嵶C的意志只有個(gè)人意志,“我們所看到的是那些被授予了權(quán)力的個(gè)人———國(guó)家元首、議員以及政府官員;除了那些被授予了權(quán)力———無(wú)論是通過(guò)什么方式———的個(gè)人所具有的意志以外,不存在關(guān)于其他意志的問(wèn)題”凱爾森否認(rèn)國(guó)家擁有人格的理由和狄驥基本相同。凱爾森認(rèn)為國(guó)家并非一種有統(tǒng)一意思的實(shí)在的共同體,將國(guó)家理解為有統(tǒng)一意思的實(shí)在的共同體,“具有鮮明的意識(shí)形態(tài)目的”另有學(xué)者則主張國(guó)家擁有人格。主張國(guó)家擁有人格的觀點(diǎn)分成兩大派。一派是受羅馬法傳統(tǒng)影響的觀點(diǎn),這派的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家只有虛擬的人格,國(guó)家的人格是擬制的。另一派則是受日耳曼法傳統(tǒng)影響的觀點(diǎn),這派的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家擁有實(shí)在的人格,國(guó)家是真正的人。羅馬人認(rèn)為,國(guó)家作為一個(gè)整體,從來(lái)沒(méi)有以獨(dú)特人格的形式出現(xiàn)過(guò),而是在前期體現(xiàn)為全體羅馬市民的總和,后期體現(xiàn)為羅馬的皇帝。后來(lái),羅馬人將皇室的國(guó)庫(kù)人格化為擁有法律權(quán)利和義務(wù)的主體。這時(shí),根據(jù)羅馬人的觀點(diǎn),國(guó)家是一個(gè)擁有人格的人,但是有兩個(gè)限制:一是國(guó)家只有通過(guò)虛構(gòu)才能成為一個(gè)人;二是只在涉及共同體整體的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的情形下國(guó)家才能擁有法律人格而深受日耳曼法影響的學(xué)者則認(rèn)為國(guó)家是擁有法律人格的真正的人。1835年,卡爾·格舍爾(KarlGoschel)最早為“國(guó)家是法律人、真正的人而且是最高統(tǒng)治者”這一命題進(jìn)行辯護(hù)。格舍爾強(qiáng)調(diào),國(guó)家具有法律人格是因?yàn)閲?guó)家具有意志,能夠使國(guó)家作為一個(gè)整體成為權(quán)利和義務(wù)的承擔(dān)者本文反對(duì)國(guó)家人格否認(rèn)說(shuō)和國(guó)家人格擬制說(shuō),贊同國(guó)家擁有實(shí)在的人格這種觀點(diǎn)。主要理由是:1.主流觀點(diǎn)關(guān)于國(guó)家的界定法學(xué)家在分析國(guó)家的構(gòu)成要素時(shí),存在著爭(zhēng)議。主流的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)家由居民、領(lǐng)土、政府和主權(quán)四個(gè)要素組成。另有學(xué)者則提出了不同的看法。國(guó)內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為,國(guó)家由人民、土地和主權(quán)三個(gè)部分組成2.個(gè)人意志是一種相對(duì)人反對(duì)國(guó)家擁有人格的狄驥認(rèn)為,從實(shí)證的角度看,只有統(tǒng)治者的個(gè)人意志,而不存在大眾意志。狄驥認(rèn)為,“大眾意志是一種無(wú)根據(jù)的假設(shè),是一種站不住腳的假設(shè),因?yàn)樗婕暗竭@樣一種科學(xué)上無(wú)法證明的假設(shè),即個(gè)人意志會(huì)集合成為不同于其成員個(gè)人意志的一個(gè)大眾意志”?！霸谝粋€(gè)國(guó)家,一個(gè)議會(huì)中,當(dāng)國(guó)家首腦表達(dá)其意志時(shí),不應(yīng)該認(rèn)為,也不能認(rèn)為他們表達(dá)的是國(guó)民意志,這只是一種虛構(gòu);他們表達(dá)的是他們自身的意志。這就是事實(shí),這就是現(xiàn)實(shí)。法律、法令所表達(dá)的是投票通過(guò)它們的議員的意志,是頒布該法律、法令的共和國(guó)總統(tǒng)的意志。行政行為或司法行為所表達(dá)的是作出該行為的行政人員或法官的個(gè)人意志”3.聯(lián)邦各主體對(duì)自然資源國(guó)家所有權(quán)和管理權(quán)的保護(hù)在權(quán)利方面,雖然不同時(shí)代、地方和性質(zhì)的國(guó)家所擁有的財(cái)產(chǎn)并不完全相同,但是不同時(shí)代、地方和性質(zhì)的國(guó)家都擁有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn),這是一個(gè)可以實(shí)證的不爭(zhēng)的事實(shí)。國(guó)家所擁有的財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于該國(guó)統(tǒng)治者和國(guó)民的財(cái)產(chǎn)。例如,《俄羅斯聯(lián)邦民法典》第212條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦可以成為所有權(quán)主體,第214條規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦的國(guó)有財(cái)產(chǎn)包括屬于俄羅斯聯(lián)邦所有的財(cái)產(chǎn)和屬于俄羅斯聯(lián)邦各主體所有的財(cái)產(chǎn)。俄羅斯聯(lián)邦各主體包括各共和國(guó)、邊疆區(qū)、州、聯(lián)邦直轄市、自治州和自治專區(qū)。不屬于公民、法人或任何地方自治組織所有的土地和其他自然資源是國(guó)有財(cái)產(chǎn)既然國(guó)家可以和自然人一樣,是一個(gè)客觀的物質(zhì)實(shí)體,有自己獨(dú)立的意志,也能夠獨(dú)立地享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù),國(guó)家也應(yīng)當(dāng)可以和自然人一樣,是一個(gè)擁有人格的主體。在肯定國(guó)家擁有人格的前提下,還需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題是:國(guó)家的人格是單一的還是雙重的?有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家的人格具有雙重性:既有公法人格,也有私法人格國(guó)家人格的雙重性決定了國(guó)家對(duì)自然資源既可以擁有所有權(quán),也可以擁有管理權(quán)。國(guó)家基于私法人格對(duì)自然資源擁有的所有權(quán)屬于私權(quán),而不是公權(quán)。國(guó)家基于公法人格對(duì)自然資源擁有的所有權(quán)和管理權(quán)屬于公權(quán)。(二)水資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)的內(nèi)容決定。為仔細(xì)分析《憲法》關(guān)于自然資源的規(guī)定,可以通過(guò)法律文本分析實(shí)證自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源國(guó)家管理權(quán)并列,自然資源國(guó)家管理權(quán)并不屬于自然資源國(guó)家所有權(quán)?！稇椃ā逢P(guān)于自然資源的規(guī)定,有第9、10兩條。許多學(xué)者在探討自然資源國(guó)家所有權(quán)的性質(zhì)時(shí),只探討了《憲法》第9條的規(guī)定,是不完整的《憲法》第9條分成兩款,第1款規(guī)定:“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源,都屬于國(guó)家所有,即全民所有;由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！痹摽钜?guī)定的是自然資源所有權(quán)范圍在國(guó)家和集體組織之間的劃分。由于《憲法》不能詳細(xì)地劃分自然資源國(guó)家所有權(quán)和自然資源集體所有權(quán)之間的范圍,加上大部分的自然資源將被劃歸國(guó)家所有,所以,《憲法》先從正面規(guī)定礦藏等自然資源,都屬于國(guó)家所有,然后從反面規(guī)定集體所有的自然資源的范圍由法律規(guī)定,也就是說(shuō),在我們國(guó)家,自然資源的所有者并不是只有國(guó)家,集體組織也可以成為所有者。自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)對(duì)《憲法》第9條第1款關(guān)于集體所有自然資源的規(guī)定視而不見(jiàn)《憲法》第9條第2款規(guī)定:“國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。”該款規(guī)定的是自然資源國(guó)家管理權(quán)。需要特別指出的是,這里的“自然資源”是中國(guó)所有的自然資源,不僅包括國(guó)有的自然資源,也包括集體組織所有的自然資源。也就是說(shuō),《憲法》第9條第2款所說(shuō)的自然資源是一個(gè)整體,而《憲法》第9條第1款所說(shuō)的自然資源是分成了國(guó)家所有和集體組織所有兩個(gè)部分。《憲法》第9條第2款的自然資源之所以是一個(gè)整體,原因在于,不管是國(guó)家所有的自然資源,還是集體所有的自然資源都應(yīng)當(dāng)合理利用,國(guó)家作為主權(quán)者,有權(quán)要求所有主體合理利用所有自然資源。當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到《憲法》第9條第2款的適用對(duì)象是中國(guó)所有的自然資源時(shí),我們就會(huì)發(fā)現(xiàn),自然資源國(guó)家所有權(quán)公權(quán)說(shuō)認(rèn)為《憲法》第9條第2款“第1句‘國(guó)家保障自然資源的合理利用,保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物’,正面闡釋了資源國(guó)家所有權(quán)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容”同樣,《憲法》第10條總共有五款,內(nèi)容也是分成兩個(gè)部分,前面兩款是關(guān)于土地資源所有權(quán)范圍劃分的規(guī)定,后面三款是關(guān)于土地資源管理權(quán)的規(guī)定。第10條第1和2款規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有?！备鶕?jù)這兩款的規(guī)定可知,國(guó)家所有的土地包括城市的土地以及農(nóng)村和城市郊區(qū)中不屬于集體組織所有的土地,而集體組織所有的土地則不包括城市的土地,僅限于農(nóng)村和城市郊區(qū)。第10條第3款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@一款很顯然是關(guān)于土地資源管理權(quán)的規(guī)定,根據(jù)這一款,國(guó)家為了公共利益的需要,不僅可以強(qiáng)制性獲得集體組織所有的土地所有權(quán)或者使用權(quán),也可以強(qiáng)制性獲得國(guó)家所有土地的使用權(quán)人的使用權(quán)。也就是說(shuō),這一款的適用對(duì)象是所有的土地,而不限于集體組織所有的土地。第10條第4款規(guī)定:“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！边@一款是關(guān)于土地所有權(quán)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理性規(guī)定。根據(jù)這款規(guī)定,土地的所有權(quán)不能流轉(zhuǎn),而土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定流轉(zhuǎn)。第10條第5款規(guī)定:“一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！边@一款是關(guān)于土地資源合理利用的管理性規(guī)定?？偨Y(jié)《憲法》第9和第10兩條規(guī)定可知,《憲法》對(duì)自然資源的規(guī)定明顯分成了兩個(gè)部分:一是大致劃分自然資源國(guó)家所有權(quán)和集體組織所有權(quán)的范圍;二是規(guī)定了國(guó)家對(duì)自然資源使用的原則性態(tài)度,體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)自然資源使用的管理權(quán)。如果我們對(duì)自然資源集體組織所有權(quán)的規(guī)定視而不見(jiàn),認(rèn)識(shí)不到自然資源國(guó)家管理權(quán)的適用對(duì)象是所有的自然資源,得出自然資源國(guó)家所有權(quán)性質(zhì)是公權(quán)的邏輯推理值得商榷。(三)制定法律,規(guī)范國(guó)家的立法和司法美國(guó)學(xué)者在研究各州保護(hù)自然資源的問(wèn)題時(shí),明確區(qū)別了各州對(duì)自然資源的所有權(quán)和各州對(duì)自然資源的管理權(quán)。美國(guó)學(xué)者將各州管理自然資源的權(quán)力稱為警察權(quán)。需要指出的是,美國(guó)學(xué)者所說(shuō)的警察權(quán)與我國(guó)學(xué)者所界定的警察權(quán)不同,美國(guó)學(xué)者所界定的警察權(quán)是指一個(gè)主權(quán)國(guó)家為維護(hù)社會(huì)正義、公共安全、社會(huì)利益和社會(huì)公德等所享有的、由法律規(guī)定的內(nèi)在和絕對(duì)的權(quán)力這里還要特別指出的是,將自然資源國(guó)家所有權(quán)的內(nèi)容界定為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)存在邏輯上的問(wèn)題。因?yàn)閺膰?guó)家主權(quán)性權(quán)力和權(quán)利的功能角度來(lái)看,所有權(quán)應(yīng)