美國油氣法捕獲規(guī)則的移植與發(fā)展

美國油氣法捕獲規(guī)則的移植與發(fā)展

原油不僅是不可替代的石頭能源，也是與經(jīng)濟密切相關(guān)的重要戰(zhàn)略資源。1859年美國人埃德溫·德洛克(EdwinDrake)打出了世界上第一口機械化開采的油井,拉開了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的序幕一、形成初期的油氣法捕獲規(guī)則在美國法上,石油天然氣資源屬于不動產(chǎn)(Realty)的范疇,油氣開采視為是采礦(Mining)行為捕獲規(guī)則是伴隨著油氣資源產(chǎn)業(yè)以及相應(yīng)監(jiān)管法律制度發(fā)展過程中的一項重要產(chǎn)權(quán)制度,被美國各州普遍采用。捕獲規(guī)則也被稱為無限采掘權(quán)規(guī)則(UnlimitedRightofWithdrawal)從產(chǎn)生歷程看,捕獲規(guī)則作為美國普通法上的財產(chǎn)權(quán)制度最早在皮爾遜與波斯特(Pearsonvs.Post)一案中確立,起初適用于野生動物領(lǐng)域,此后又作為地下水資源領(lǐng)域的一項重要產(chǎn)權(quán)制度。在美國油氣法律形成與發(fā)展的初期,法院并沒有認識到石油天然氣的特殊性質(zhì),在尋找相關(guān)問題的答案時不可避免地類比其他更為熟悉的概念或事物———地下水資源和野生動物資源。當時關(guān)于地下水資源和野生動物資源產(chǎn)權(quán)糾紛的訴訟很少,案情也較為特殊并不具有普遍的代表性。隨著石油天然氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和技術(shù)的進步,美國財產(chǎn)法上既有關(guān)于產(chǎn)權(quán)糾紛的判例無法解決日益多樣化的油氣資源產(chǎn)權(quán)糾紛。美國油氣法上捕獲規(guī)則的形成及影響可以追溯到賓夕法尼亞州的一些早期判例,其中最早的判例是威斯特摩蘭天然氣公司與德威特(WestmorelandNaturalGasCo.v.DeWitt)一案。該案為油氣法捕獲規(guī)則的建立提供了重要基礎(chǔ):第一,將油氣資源產(chǎn)權(quán)糾紛類推適用野生動物領(lǐng)域的法律規(guī)則;第二,類推適用普通法上阿克頓與布倫德爾一案(Actonv.Blundell)所確立的地下水資源所有權(quán)規(guī)則。從法規(guī)范的構(gòu)造上看,形成初期的油氣法捕獲規(guī)則包含三方面內(nèi)容:第一,地表權(quán)利人有權(quán)在其土地上任意鉆探油井,開采地下蘊藏的油氣資源;第二,權(quán)利人可以任意支配開采出的油氣產(chǎn)品,即便是直接釋放到空氣中燃燒等浪費行為也不受限制;第三,采出的油氣即使是從相鄰?fù)恋刂铝鲃佣鴣?開采權(quán)人也無須承擔任何責任。基于油氣資源可流動的物理特性,在技術(shù)上無法確定其產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下,捕獲規(guī)則是最為切實可行的產(chǎn)權(quán)規(guī)則。二、解決了油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求油氣法捕獲規(guī)則的適用解決了油氣資源產(chǎn)權(quán)界定的難題,同時促進了油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但機械地將野生動物資源產(chǎn)權(quán)制度移植到石油天然氣領(lǐng)域,也導(dǎo)致了過度開采、資源浪費等問題。各州通過頒布相應(yīng)的配套立法對捕獲規(guī)則加以修改和完善,保證了油氣資源的有序合理開發(fā)。(一)美國聯(lián)邦最高法院對油氣法捕獲規(guī)則的修改如前所言,美國油氣法捕獲規(guī)則是從野生動物捕獲規(guī)則移植而來,其產(chǎn)生的法律效果是鼓勵油氣礦產(chǎn)權(quán)人盡可能地鉆探更多的油井,以防止其地下油氣資源被相鄰地塊權(quán)利人開采。然而,無論鉆井的動機是想獲取相鄰地塊下的油氣資源還是保護自己地下的油氣資源,過度鉆探油井都必然導(dǎo)致巨大的資源浪費和經(jīng)濟損失。正如美國著名油氣法學(xué)者哈迪(HardyGeorgeW.III)教授所曾指出的那樣,“從產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟結(jié)果來看,捕獲規(guī)則是美國法律歷史中最失敗的法律制度之一”。從一般情況來看,對野生動物資源的捕獲并不會產(chǎn)生相鄰權(quán)的問題,但油氣資源性質(zhì)存在不穩(wěn)定、可流動的特點,油氣開采必然會對礦藏之上其他權(quán)利人產(chǎn)生直接或間接的影響。海格一案的判決充分體現(xiàn)了捕獲規(guī)則的無限制采掘權(quán)利與礦藏之上多重所有權(quán)之間的矛盾沖突。美國聯(lián)邦最高法院在俄亥俄石油公司訴印第安納州(OhioOilCo.v.Indiana)一案中的判決對于油氣法捕獲規(guī)則發(fā)展具有里程碑式的意義。該案中確立了捕獲規(guī)則可以被州資源保護制定法修改和制約。在俄亥俄石油公司一案中,法院的判決認為礦藏之上權(quán)利的不可分割性意味著每個礦產(chǎn)權(quán)利人都享有礦藏之上的財產(chǎn)性權(quán)益,該權(quán)益的保障既可以通過州政府治安權(quán)(StatePolicePower)美國產(chǎn)油州本可以按照俄亥俄石油公司一案或制造商石油天然氣公司一案的判決來重新定義普通法上的捕獲規(guī)則。然而,美國聯(lián)邦最高法院和印第安納州最高法院判決的依據(jù)并沒有被各州司法判例普遍采用。適用未被修改的捕獲規(guī)則導(dǎo)致了油氣資源在物質(zhì)上和經(jīng)濟上的浪費,并且侵害了礦產(chǎn)權(quán)利人的相鄰權(quán)。各個州的立法委員會采用制定監(jiān)管法規(guī)的形式來修改普通法上的捕獲規(guī)則。通過這種方式的目的在于達到雙重目標:防止資源浪費和保障相鄰權(quán)。因此,美國油氣法上確認和保障相鄰權(quán)的主要途徑來自于立法程序而非司法程序。(二)美國其他執(zhí)法規(guī)則中的捕獲規(guī)則針對普通法捕獲規(guī)則適用所導(dǎo)致的不合理開采、資源浪費等問題,美國各州相繼頒布多種監(jiān)管制定法對捕獲規(guī)則進行修改和限制,主要有:強制聯(lián)營規(guī)則、禁止浪費規(guī)則、井間距規(guī)則。1.強制聯(lián)營制定法美國油氣法著名學(xué)者BruceM.Kramer在《油氣聯(lián)營法》一書中提到,“美國油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展得出一個必然的結(jié)論:沒有政府適當?shù)母深A(yù),法制、經(jīng)濟和技術(shù)無法實現(xiàn)相互協(xié)調(diào),進而難以保證油氣礦藏合理且高效地開發(fā)”為了提高油氣開采效率以保障礦藏之上公共利益,各州紛紛頒布了強制聯(lián)營的制定法,以解決個別較小不動產(chǎn)權(quán)益主體拒絕將自己的不動產(chǎn)權(quán)益與他人聯(lián)合導(dǎo)致無法實現(xiàn)一體化開采的問題。目前美國有33個州頒布了強制聯(lián)營制定法?？傮w來看,這些制定法普遍規(guī)定監(jiān)管機構(gòu)有權(quán)強制油氣礦藏的整體或部分聯(lián)營開發(fā),只要該礦藏之上一定比例的礦產(chǎn)權(quán)人共同提出申請方案即可,少數(shù)礦產(chǎn)權(quán)人的反對不能阻止礦藏的聯(lián)營開發(fā)。美國一些產(chǎn)油州沒有直接的強制聯(lián)營制定法,例如德克薩斯州自愿聯(lián)營是被允許的,但沒有法定權(quán)力強制聯(lián)營。在這些無強制聯(lián)營制定法的州,監(jiān)管機構(gòu)和法院都不得強制礦產(chǎn)權(quán)利主體聯(lián)營。然而,州監(jiān)管機構(gòu)可以通過間接的方式實現(xiàn)該目的,即要求油氣開采運營中的某些具體操作事項必須通過合作的方式完成,例如復(fù)壓(Repressuring),由此提供了一種強制性的激勵措施促進聯(lián)營在美國聯(lián)邦政府層面,根據(jù)1920年頒布的《礦產(chǎn)租賃法》(MineralLeasingAct),聯(lián)邦油氣礦產(chǎn)租賃權(quán)委托內(nèi)務(wù)部行使。在1930年,美國修改《礦產(chǎn)租賃法》將聯(lián)邦土地上油氣資源開采強制聯(lián)營的權(quán)力也授予內(nèi)務(wù)部行使。聯(lián)邦政府相關(guān)部門大力宣傳該法案,并推出了用于聯(lián)邦土地上油氣開采聯(lián)合經(jīng)營的聯(lián)營協(xié)議范本。聯(lián)邦政府參與聯(lián)營的程序大致如下:首先,簽訂一份聯(lián)營協(xié)議,是聯(lián)邦政府與其他參與主體共同簽訂的聯(lián)合開發(fā)與運營涉及公共土地之下油氣礦藏的合同;其次,聯(lián)營協(xié)議遞交美國內(nèi)務(wù)部土地管理局,需要獲得授權(quán)官員的審批,審批的基礎(chǔ)是公共利益的需要和可行性以及對自然資源的適當保護;最后,美國內(nèi)務(wù)部土地管理局對于批準聯(lián)營方案有較為寬泛的行政權(quán)力,任何其認為對公共利益保護必要、可行并且不損害各方油氣產(chǎn)權(quán)權(quán)益的強制聯(lián)營方案都可以批準同意2.油氣法上的浪費美國各州早期的油氣保護立法僅禁止油氣開發(fā)者物質(zhì)上的、有形的(Physical)浪費行為。但隨著采油地塊浪費問題的不斷出現(xiàn),油氣立法對于浪費的內(nèi)涵也在不斷拓展。美國各州制定法對于浪費的定義通常包含部分或全部以下種類的活動:(1)允許石油或天然氣由一個地層流向另一個地層;(2)采用低效率的油氣比運營油井;(3)注水淹沒仍有一定產(chǎn)油能力的地層;(4)導(dǎo)致地表浪費或損失;(5)導(dǎo)致地下浪費,包括超過最大采收率運營油井;(6)制造火災(zāi)隱患;(7)允許油氣井浪費性燃燒;(8)鉆探作業(yè)產(chǎn)生的物質(zhì)浪費;(9)允許套管頭天然氣從油井中泄露;(10)以浪費為目的使用油氣。美國司法實踐進一步拓展了油氣法上的浪費概念,將自然環(huán)境因素也納入浪費的構(gòu)成要素之中。在密歇根石油公司訴自然資源委員會一案中(MichiganOilCo.v.NaturalResourcesCommission)密歇根州自然資源委員會否決了原告密歇根石油公司的鉆井許可,理由是鉆井可能影響一群駝鹿的遷徙,構(gòu)成制定法上的浪費。根據(jù)該州資源保護制定法,自然資源委員會可以基于鉆井可能造成浪費而拒絕做出鉆探許可。原告認為對浪費概念的界定應(yīng)當限制在石油天然氣工業(yè)領(lǐng)域,但法院否決了該項訴請。法院認為自然資源委員會有權(quán)考慮環(huán)境和其他因素決定是否做出鉆井許可。禁止浪費規(guī)則限制了油氣礦產(chǎn)權(quán)利人的開發(fā),從一定程度上剝奪了他人財產(chǎn)權(quán),實踐中依據(jù)該規(guī)則作出的行政行為的合憲性也受到了挑戰(zhàn)。在米勒兄弟與自然資源部門一案(MillerBrothersv.DepartmentofNaturalResources)中礦產(chǎn)權(quán)人訴稱,該資源保護部門禁止在密西根州諾爾杜斯沙丘地區(qū)開發(fā)油氣資源等于征收其財產(chǎn)而沒有任何補償。該資源保護部門之前做出決定,認為由于該地區(qū)地表條件的特殊性,任何油氣開發(fā)行為必然構(gòu)成《密西根石油天然氣法》中規(guī)定的浪費行為。該案法院認為該決定屬于逆向征收(InverseCondemnation)3.控制井間距和掘進美國油氣法捕獲規(guī)則沒有對礦產(chǎn)權(quán)利人鉆井數(shù)量和油井選址的限制,導(dǎo)致礦產(chǎn)權(quán)利人為了最大限度地搶先開發(fā)油氣資源,盡可能多地鉆探油井,造成不合理開采和資源浪費。自美國資源保護運動開始,控制井間距和鉆探被認為是有效保護油氣資源不可或缺的方式。美國第一個制定井間距規(guī)則的州是德克薩斯州,該州將資源保護立法權(quán)授予鐵路委員會(RailroadCommission)行使。德克薩斯州在1919年頒布的井間距制定法規(guī)定油氣井之間的距離不得少于300英尺,油氣井與相鄰?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)邊界的距離不得少于150英尺。三、美國油氣法捕獲規(guī)則對我國立法的啟示他山之石,可以攻玉。盡管我國與美國在石油天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、立法模式等方面存在較大差異,但美國油氣法捕獲規(guī)則及其配套立法對于完善我國油氣資源礦業(yè)權(quán)重疊下的聯(lián)合開發(fā)制度、油氣上游產(chǎn)業(yè)市場準入制度以及油氣開采監(jiān)管制度具有重要的借鑒價值。(一)油氣資源開發(fā)開發(fā)企業(yè)推動礦業(yè)權(quán)重疊我國現(xiàn)行法律規(guī)定礦產(chǎn)資源歸國家所有,國家通過設(shè)立礦業(yè)權(quán)實現(xiàn)對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。而礦業(yè)權(quán)設(shè)立的方式具有單一性,即礦業(yè)權(quán)的種類根據(jù)礦產(chǎn)資源的種類進行劃分,礦業(yè)權(quán)區(qū)塊劃分主要采取按平面區(qū)域劃分礦區(qū)范圍。但由于地質(zhì)構(gòu)造的復(fù)雜性決定了礦種分布的復(fù)雜性,同一地層或上下地層之間往往以共生、伴生等形式存在多種礦產(chǎn)資源。因此,地質(zhì)構(gòu)造的復(fù)雜性和礦業(yè)權(quán)設(shè)立方式的單一性決定了礦業(yè)權(quán)重疊不可避免。目前,根據(jù)我國礦權(quán)實地核查數(shù)據(jù)顯示,截止到2010年6月,我國礦權(quán)交叉重疊總數(shù)達到10070個,占調(diào)查發(fā)現(xiàn)問題礦權(quán)總數(shù)的9.31%礦業(yè)權(quán)的疊加不僅會帶來地表土地使用權(quán)的沖突、地下通過權(quán)的沖突等問題,同時也會導(dǎo)致重復(fù)勘探、不合理開發(fā)等資源浪費的問題。油氣勘探開發(fā)企業(yè)側(cè)重于常規(guī)油氣開發(fā),不重視非常規(guī)資源的開發(fā),而且開發(fā)水平不高,不少地方仍存在打井無設(shè)計、開發(fā)無方案的現(xiàn)象,導(dǎo)致資源浪費。同時,缺乏對伴生、共生的礦產(chǎn)資源實行綜合開發(fā)。而美國油氣法上的強制聯(lián)營規(guī)則對于解決油氣礦業(yè)權(quán)疊加問題具有重要的借鑒意義。美國油氣法上的強制聯(lián)營規(guī)則是基于公共利益的考量,為提高油氣開采效率,防止不合理開采造成資源浪費而對礦產(chǎn)權(quán)利施加的限制。根據(jù)物權(quán)社會化理論,油氣資源礦業(yè)權(quán)性質(zhì)上屬于物權(quán)是私權(quán)的范疇,但因油氣資源對人類生存發(fā)展的重要性使得該物權(quán)之上承載著社會性的限制。物權(quán)利用的社會性決定了物權(quán)社會化,給物權(quán)利用負擔義務(wù)的限制是社會化的基本形式。(二)大量資本加入油氣上游產(chǎn)業(yè)美國油氣法上的捕獲規(guī)則雖然導(dǎo)致了無序開采、資源浪費等問題,但為美國早期油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了極大的促進作用,吸引大量資本涌入油氣開發(fā)產(chǎn)業(yè),推動了油氣產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步。所以鼓勵資本進入油氣上游產(chǎn)業(yè),能夠促進油氣資源的勘探開發(fā),緩解能源危機。但為了避免出現(xiàn)美國油氣產(chǎn)業(yè)早期無序、過度開采導(dǎo)致資源浪費和環(huán)境污染的悲劇,有序合理地勘探開采油氣資源,需要完善油氣上游產(chǎn)業(yè)的市場準入制度。目前我國油氣上游產(chǎn)業(yè)的勘探、開發(fā)領(lǐng)域,基本形成了寡頭壟斷的市場格局。(三)提高了油氣開發(fā)效率,減少了資源浪費石油天然氣產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展離不開國家的有效監(jiān)管。美國油氣法捕獲規(guī)則的發(fā)展史也是油氣開發(fā)監(jiān)管的立法史。強制聯(lián)營規(guī)則、禁止浪費規(guī)則、井間距規(guī)則等捕獲規(guī)則配套立法的實施,提高了油氣開發(fā)效率,減少了資源浪費。我國《礦產(chǎn)資源法》第9條、《礦產(chǎn)資源法實施細則》第24條原則性規(guī)定了礦產(chǎn)資源的開發(fā)應(yīng)當統(tǒng)一規(guī)劃、有效保護、合理開采和綜合利用。但在油氣勘探開發(fā)實踐中,存在著開發(fā)方案不合理、注水水質(zhì)不達標、鉆井液污染等原因?qū)е率唾Y源遭到破壞或浪費的現(xiàn)象。我國未來的《石油天然氣》立法應(yīng)當在保障油氣開采率、禁止資源浪費等方面細化并完善油氣資源開采監(jiān)管制度。1.開采率的要求油氣開采率包括油氣采收率、油氣回收率和共伴生資源綜合利用率三項指標,是評價油氣開采企業(yè)資源開發(fā)利