農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策

農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)存在的問(wèn)題及對(duì)策

受城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略的大力支持，中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)進(jìn)入了快速發(fā)展階段。十八屆三中全會(huì)提出制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙是城鄉(xiāng)二元土地困境,必須要進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革讓廣大農(nóng)民共同分享現(xiàn)代化成果、平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但是在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)中,農(nóng)民并不是市場(chǎng)交易的中享有真正權(quán)利的明確主體,而政府作為唯一寡頭壟斷著農(nóng)村土地一級(jí)市場(chǎng),農(nóng)民除了有限地征地補(bǔ)償金之外,并沒(méi)有享有土地的任何增值收益,更不要說(shuō)實(shí)現(xiàn)平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程一級(jí)共同分享現(xiàn)代化果實(shí)。如果通過(guò)我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的不斷完善,能夠真正完成農(nóng)村土地的市場(chǎng)化和資本化,讓農(nóng)民能夠作為農(nóng)地入市的交易主體繞過(guò)政府直接與征地人對(duì)話,使得農(nóng)地直接進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易,這樣一方面可以減少交易成本、提高農(nóng)民議價(jià)能力,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比重;另一方面還有利于擴(kuò)大建設(shè)用地的供給平臺(tái),抑制房?jī)r(jià)的虛高增勢(shì),進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略。一、土地發(fā)展權(quán)制度與當(dāng)今的中國(guó)一樣,美國(guó)在20世紀(jì)中葉也曾今經(jīng)歷了一個(gè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程迅速加快的高速發(fā)展時(shí)期。迅速擴(kuò)張的城市版圖以及城市人口迅猛增加帶來(lái)了政府與農(nóng)民、農(nóng)民與市民、聯(lián)邦政府與地方政府之間種種不堪其憂的社會(huì)矛盾。出于保護(hù)耕地均衡城鄉(xiāng)發(fā)展等目的的考慮,美國(guó)政府決定在土地法律體系中配置“土地發(fā)展權(quán)”,并且確立“土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有者”的私權(quán)性質(zhì),從而引入土地發(fā)展權(quán)制度。土地發(fā)展權(quán)的概念最早來(lái)源于英國(guó),它是指發(fā)展土地的權(quán)利,對(duì)土地除了耕種之外進(jìn)行再開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)與土地的所有權(quán)、使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)等權(quán)利一樣,是土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利束諸項(xiàng)權(quán)利中的一項(xiàng)。要考慮設(shè)置土地發(fā)展權(quán)制度,就必須要考慮到土地發(fā)展權(quán)與其他土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的區(qū)分。以“土地變更使用類(lèi)別”為界,之前一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值以及已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利屬于土地所有權(quán)的范圍,而此后變更土地使用類(lèi)別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)的權(quán)利范疇。與最早設(shè)立公權(quán)性質(zhì)的土地發(fā)展權(quán)的英國(guó)不同,美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度有以下三個(gè)特點(diǎn):1.土地發(fā)展權(quán)是國(guó)家所有的權(quán)利美國(guó)當(dāng)初引入英國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度之初,就變更了權(quán)利性質(zhì)。土地發(fā)展權(quán)在權(quán)利歸屬上有著“歸國(guó)家和政府所有”和“歸土地原所有權(quán)人所有”這兩種模式。英國(guó)基于“公平性”及“可行性”的要求,確立了土地發(fā)展權(quán)歸屬于國(guó)家所有的性質(zhì)。美國(guó)為了保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平性,要求以及美國(guó)國(guó)體的本質(zhì)要求,充分強(qiáng)調(diào)了土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性,規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有者所有。土地發(fā)展權(quán)和土地的其他權(quán)利一樣都屬于原土地所有者所有,無(wú)論他們是通過(guò)何種方式將土地發(fā)展權(quán)出售或者轉(zhuǎn)讓,土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性確保了他們合法權(quán)利不受侵犯保證了他們?cè)诮灰走^(guò)程中核心利益。在美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的土地資產(chǎn)市場(chǎng)中土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性是確保土地資產(chǎn)市場(chǎng)合理運(yùn)營(yíng)的基本前提,政府可以以公共事宜的管理者出現(xiàn)在土地資產(chǎn)市場(chǎng)中,但絕對(duì)排斥其充當(dāng)土地市場(chǎng)交易主體的角色。2.土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移美國(guó)政府對(duì)于美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的設(shè)立基于對(duì)于美國(guó)土地的行政劃分,政府劃定了“土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓區(qū)”(SendingAreas)以及“土地發(fā)展權(quán)的受讓區(qū)”(ReceivingAreas),并且通過(guò)兩種模式運(yùn)行,即土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(TransferofDevelopmentRight簡(jiǎn)稱(chēng)TDR)、土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)(PurchaseofDevelopmentRight簡(jiǎn)稱(chēng)PDR)。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移是在1968年美國(guó)紐約市的《界標(biāo)保護(hù)法》(Landmarkpreservationlaw)中首次被具體規(guī)定出來(lái),它是在市場(chǎng)機(jī)制環(huán)境下由土地所有者將其土地的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人,從“土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓區(qū)”轉(zhuǎn)移到“土地發(fā)展權(quán)的受讓區(qū)”,土地發(fā)展權(quán)受讓人支付給土地原所有者經(jīng)過(guò)雙方商議協(xié)定好的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格從而獲得土地發(fā)展權(quán)。而土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)則是由美國(guó)各州及地方政府公共資金(如:農(nóng)地保護(hù)基金、財(cái)政撥款等)和非公共資金(非營(yíng)利性組織、企業(yè)或者個(gè)人的捐款)通過(guò)從土地所有者手中購(gòu)買(mǎi)土地發(fā)展權(quán)的方式將該土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手里,從而保護(hù)了農(nóng)耕用地以及城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。美國(guó)土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度已經(jīng)形成了一條比較完善的運(yùn)作體系,主要包含以下幾個(gè)部分:申請(qǐng)與初步審查、綜合評(píng)估與價(jià)格確定、簽約、備案與監(jiān)督等。3.美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的市場(chǎng)機(jī)制在市場(chǎng)機(jī)制的設(shè)計(jì)中進(jìn)行了由于美國(guó)國(guó)體的本質(zhì)要求,美國(guó)憲法規(guī)定“公民的私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯”,而土地發(fā)展權(quán)也是作為一種“神圣不可侵犯的”私權(quán)歸屬于土地的原所有者。不管美國(guó)聯(lián)邦政府還是州政府,出于保護(hù)自然資源還是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃的目的,美國(guó)的土地發(fā)展權(quán)制度運(yùn)作一定是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)體系中進(jìn)行的。首先,對(duì)于土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)說(shuō),土地發(fā)展權(quán)按照轉(zhuǎn)讓方和受讓方協(xié)定的土地發(fā)展價(jià)格從政府規(guī)劃的轉(zhuǎn)讓區(qū)流轉(zhuǎn)到受讓區(qū),沒(méi)有受到任何來(lái)自于政府的強(qiáng)制性政策壁壘的干擾,完全在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作機(jī)制下完成流轉(zhuǎn)。政府只做了規(guī)劃轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓權(quán)這樣的基礎(chǔ)性服務(wù)工作。其次,雖然政府參與了整個(gè)土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度的運(yùn)行和操作,但是關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的申請(qǐng)與初步審查、綜合評(píng)估與價(jià)格確定以及簽約等環(huán)節(jié)都處處在市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行環(huán)境中完成。甚至政府在最初從土地原有者手里征購(gòu)?fù)恋匕l(fā)展權(quán)所用的資金,都有相當(dāng)一部分來(lái)源于市場(chǎng)機(jī)制的籌集方式,比如基金、發(fā)行債券。二、土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性與美國(guó)的土地私有制不同,我國(guó)的土地資源一直被列入公有產(chǎn)權(quán)形式。政府通過(guò)“征地—賣(mài)地”模式獲得城鎮(zhèn)化的巨額資本,而只支付給農(nóng)民一次性的有限的征地補(bǔ)償金,卻忽視了農(nóng)民也應(yīng)具有參與土地用作非農(nóng)用開(kāi)發(fā)之后所產(chǎn)生的增值收益分配的權(quán)利。相對(duì)于美國(guó)土地發(fā)展權(quán)的私有性質(zhì)而言,我國(guó)法律雖然從未明確提出“土地發(fā)展權(quán)”這一概念,更沒(méi)有涉及到土地發(fā)展權(quán)的歸屬問(wèn)題,但實(shí)際上在國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地的諸多管制之下,我國(guó)農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)卻近乎采取了土地發(fā)展權(quán)國(guó)有模式。雖然在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃戰(zhàn)略的推動(dòng)下,我國(guó)土地資產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)較以前有了很大的發(fā)展,但是依然存在著四大矛盾:1.土地發(fā)展權(quán)評(píng)估缺失在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)機(jī)制中,價(jià)格的確定受價(jià)值評(píng)估的影響,而資產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估,不能由政府一方強(qiáng)制決定。對(duì)于城市的國(guó)有土地的資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估基本由具有相應(yīng)資格的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)完成,而面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展,尚未充分把土地發(fā)展權(quán)考慮進(jìn)來(lái)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估已經(jīng)阻礙了農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。在面對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷開(kāi)發(fā),農(nóng)民具有很高的參與熱情,但是并不知道自己擁有的土地權(quán)利除了使用權(quán)、承包權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)之外還應(yīng)該擁有哪些權(quán)利,更不知道如何去計(jì)算和評(píng)估自己所擁有的土地資產(chǎn)包含土地發(fā)展權(quán)在內(nèi)的綜合價(jià)值。由于農(nóng)民對(duì)于土地資產(chǎn)價(jià)值評(píng)估缺乏理性認(rèn)識(shí),從而造成了一些農(nóng)地撂荒閑置、宅基地空置的現(xiàn)象。同時(shí),農(nóng)村集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也由于無(wú)法將已擁有的集體土地資產(chǎn)價(jià)值準(zhǔn)確評(píng)估,所以缺乏抵押貸款的基本條件,從而出現(xiàn)了融資困難的局面。2.征地程序不規(guī)范我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度是以政府為主體的土地管理制度,農(nóng)村土地管理機(jī)制較為薄弱,主要體現(xiàn)在“流程不規(guī)范”以及“土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制不完善”這兩個(gè)方面。《土地管理法》及《土地管理法實(shí)施條例》中明確指出我國(guó)征地程序包含申請(qǐng)、審批、公告、實(shí)施等環(huán)節(jié),甚至還規(guī)定了被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和上訴權(quán)。但是由于政府在征地過(guò)程中既是權(quán)利的主體,又是行使管理權(quán)力的管理部門(mén),造成了程序到具體實(shí)施的階段,很多流程規(guī)定難以發(fā)揮實(shí)際效力。同時(shí),由于政府在征地制度中并未提及農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán),以至于農(nóng)村在征地程序過(guò)程中缺少參與權(quán)、議價(jià)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)矛盾產(chǎn)生時(shí)農(nóng)民無(wú)意成了絕對(duì)的受害方,糾紛解決機(jī)制的缺失使得農(nóng)民在現(xiàn)有的農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)中常常連有限的權(quán)利也無(wú)法保障。另外,土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制不完善也是阻礙農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展的一個(gè)因素。由于土地監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制不完善,一些腐敗群體成為了集體建設(shè)用地市場(chǎng)的“偷渡者”,用各種違法手段規(guī)避中央和省級(jí)政府的規(guī)劃管制,達(dá)到用“以地生財(cái)”的私人目的。3.土地流轉(zhuǎn)中介作用有限資產(chǎn)化的矛盾金融體系的完善程度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的主要衡量指標(biāo)之一。我國(guó)現(xiàn)在的農(nóng)村土地金融服務(wù)體系已不能滿足農(nóng)村土地資產(chǎn)化的需求。存在著來(lái)自?xún)煞矫娴拿?一是土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)的欠缺,我們知道在美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度中引入了“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移銀行”來(lái)實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)中介作用,同時(shí)也穩(wěn)定了土地資產(chǎn)市場(chǎng)。而在我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)還沒(méi)有完善成熟的條件下,雖然一些地區(qū)已在積極培育土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu),但是還沒(méi)有形成規(guī)范統(tǒng)一的“土地流轉(zhuǎn)銀行”,分散的土地中介無(wú)法達(dá)到農(nóng)村土地資產(chǎn)化和市場(chǎng)化的需求。二是農(nóng)民作為農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng)的主體具有強(qiáng)烈的融資需求,卻沒(méi)有完善的農(nóng)村土地金融服務(wù)體系來(lái)提供相應(yīng)的金融服務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)農(nóng)村融資方式主要來(lái)自于農(nóng)村信合以及民間借貸,在農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)不斷發(fā)展的環(huán)境下,單一的農(nóng)村信貸方式已經(jīng)無(wú)法滿足日益旺盛的農(nóng)村土地資金需求市場(chǎng)。三、關(guān)于政治建議1.完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)從美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度的成功經(jīng)驗(yàn),我們得出確立土地發(fā)展權(quán)的私人歸屬、引入市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段,加強(qiáng)政府的土地管理地位是保護(hù)自然資源、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、均衡土地增值收益、建立起完善的農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的可行性路徑。想要我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)能夠不斷完善,應(yīng)該要做的是完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ):首先,我國(guó)應(yīng)該配置土地發(fā)展權(quán)。在我國(guó)現(xiàn)行的土地政策里,由于政府對(duì)于土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷,政府雖然沒(méi)有明確在法律中提及土地發(fā)展權(quán)概念,但實(shí)際上中國(guó)政府卻通過(guò)征地政策和一系列的強(qiáng)制性土地政策牢牢地將我國(guó)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移和交易掌握在自己手里,不論是作為土地所有者的集體還是作為用益物權(quán)人的農(nóng)民個(gè)人,都沒(méi)有權(quán)利去實(shí)現(xiàn)土地使用目的的變更以及參與土地的增值收益。所以想要真正實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的完全市場(chǎng)化機(jī)制、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利,就有必要借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度中的一些具體辦法,在我國(guó)相關(guān)法律中配置土地發(fā)展權(quán),不斷完善我國(guó)農(nóng)村資產(chǎn)市場(chǎng),真正實(shí)現(xiàn)讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。其次,確立農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)屬性。2.土地市場(chǎng)的管理者角色農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場(chǎng)化進(jìn)程不斷加快,要求政府逐漸退出一級(jí)土地市場(chǎng),將越位行為回歸到政府應(yīng)有的在職責(zé)范圍內(nèi)。農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)的不斷完善需要?jiǎng)?chuàng)新土地管理機(jī)制以及良性推進(jìn)制度變遷。在這里,政府的角色轉(zhuǎn)化就顯得尤為重要,從以往的土地市場(chǎng)的主體角色轉(zhuǎn)化為以下三種角色:第一,土地市場(chǎng)的管理者。我國(guó)政府應(yīng)借鑒美國(guó)政府的做法,政府出面確定土地發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)讓區(qū)和受讓區(qū):建立以“保護(hù)類(lèi)區(qū)域”作為“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓”和以“開(kāi)發(fā)類(lèi)區(qū)域”作為“土地發(fā)展權(quán)的受讓區(qū)”所形成的區(qū)域間土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。3.評(píng)估機(jī)制有待健全首先,價(jià)格是市場(chǎng)的靈魂,農(nóng)村土地資產(chǎn)的不斷發(fā)展離不開(kāi)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制的不斷完善,農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)格評(píng)估的合理性安排是我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)建設(shè)平穩(wěn)發(fā)展的前提保障。我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制還很不健全,雖然國(guó)土資源部發(fā)布的《征地區(qū)片測(cè)算指導(dǎo)性意見(jiàn)》以及《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)測(cè)算指導(dǎo)性意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)了“同地同價(jià),保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益和保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)相結(jié)合”。但是,主要基于農(nóng)業(yè)用途的核算方法,使得農(nóng)村土地價(jià)值嚴(yán)重被低估、農(nóng)民的合法權(quán)利受到侵害,其中一個(gè)很重要的原因就是并沒(méi)有將農(nóng)村土地的發(fā)展權(quán)考慮進(jìn)來(lái)。4.建立土地中介,完善農(nóng)地資產(chǎn)市場(chǎng)的中介金融服務(wù)城鄉(xiāng)二元土地困局是阻礙我國(guó)農(nóng)村土地資產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展的重要障礙。集體土地所有者、使用者權(quán)利缺失和計(jì)劃行政過(guò)度干預(yù),必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村集體土地被隔離在土地市場(chǎng)