供熱計量收費價格機制的合理性分析

供熱計量收費價格機制的合理性分析

1供熱計量收費與兩部制價格的制定熱量測量的初衷是根據(jù)測量數(shù)據(jù)進行收費，并實現(xiàn)“多熱少成本”。但經(jīng)過十余年的推動，各地采用分戶計量的方式并未取得成效。從技術(shù)路線上，根據(jù)既有結(jié)果和經(jīng)驗教訓，計量收費的方式應(yīng)該由分戶計量收費改為“分棟計量，按戶分攤”；此外，合理的供熱收費價格也是實現(xiàn)供熱計量收費的關(guān)鍵因素。部分北方地區(qū)供熱價格超過十年未調(diào)整或調(diào)整幅度極小，供熱成本的上升未能很好地傳導至收費熱價上。大部分地區(qū)計量供熱區(qū)域?qū)嵤┑氖莾刹恐茻醿r，但真正落實兩部制收費的企業(yè)極少。對各地平均耗熱量調(diào)研后可以得到當前熱耗水平下的兩部制熱價與原有面積熱價的差額，如圖1所示。當差額為正且較大時，熱力公司推行熱計量收費收入減少，推動熱計量收費的積極性受到影響；而當差額為負且較大時，居民接受度低。圖1反映了價格制定不合理現(xiàn)象普遍且部分地區(qū)較為嚴重。合理制定計量收費熱價，需要協(xié)調(diào)熱源廠、供熱企業(yè)和用戶等多方利益。為探究如何使供熱計量政策有效科學推行，本文對供熱計量收費價格的原理和方法進行探討。定價機制是推動市場化的重要機制之一。2017年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于北方地區(qū)清潔供暖價格政策的意見》，其中強調(diào)了供熱價格機制的完善，包括：1）完善集中供熱價格政策，可根據(jù)成本適當調(diào)整；2）試點推進市場化原則定價；3）加強供熱企業(yè)成本和價格監(jiān)管現(xiàn)有相關(guān)供熱的價格政策建議相對宏觀，沒有可操作的具體方法。目前也極為缺乏對供熱整體價格體系的研究，加上各地成本的差異等因素，很難梳理各個環(huán)節(jié)的價格。國際能源市場中，相對于電和燃氣的市場化進程，集中供熱的市場化進程普遍顯得緩慢。但是幾乎所有歐洲國家對區(qū)域供熱系統(tǒng)沒有管制，而只是針對各個末端用戶買熱的零售價格存在事先或事后的監(jiān)管良好的價格策略能夠幫助供熱系統(tǒng)實現(xiàn)供需之間的合理匹配，同時也能提高供熱系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的技術(shù)效率，篩選淘汰低效率企業(yè)，促進供熱市場良性發(fā)展。Lihailong對所有供熱的定價方式進行了綜述，總結(jié)得到幾乎所有地區(qū)供熱價格制定方法都是以成本定價為主2熱價收費制定不合理，導致熱企“吃老舊建筑”目前我國熱源躉售熱價和末端收費熱價均由政府管制，上下游價格之間缺乏成本上的聯(lián)動。但由于供熱的公共物品性質(zhì)，各地都采取補貼熱力公司的形式來解決供熱成本倒掛的問題。通常做法是以成本核算為依據(jù)，再根據(jù)收費價格與其差額進行補貼。這種補貼的方式從熱力公司和用戶兩個層面都有背公平化原則。對于用戶而言，直接補貼熱力公司最終反映在低熱價上，實際上高收入群體也享受了補貼，社會福利效率低。采暖能耗高的老舊建筑中的往往都是低收入群體，若按照建筑實際供暖能耗來計量收費的話，會嚴重激化社會矛盾。如圖2為赤峰市單一建筑類型的小區(qū)（共計1379萬m對于熱力公司而言，按照供熱面積補貼的方式也阻礙行業(yè)發(fā)展。如圖3所示，對部分地區(qū)已統(tǒng)計末端建筑類別的公司而言，所帶末端建筑類別構(gòu)成差異極大。如公司G和公司H所供熱范圍內(nèi)節(jié)能住宅與公建比例在50%以上，而公司A～公司D所帶的非節(jié)能建筑卻超過50%。同一地區(qū)多個熱力公司，也存在總體耗熱量的差異，如圖4所示。雖然熱耗一方面反映的是熱力公司的運營水平，但同時也是各公司所帶建筑末端類別的差異所導致。所以如果按照現(xiàn)行的熱價辦法，對于一個地區(qū)執(zhí)行統(tǒng)一面積計價方式。對供熱企業(yè)而言，就會導致部分熱企爭搶帶節(jié)能建筑，國企負擔老舊建筑，造成熱力行業(yè)的惡性競爭。承擔維護社會安穩(wěn)任務(wù)的國有熱力企業(yè)就會承擔較大的經(jīng)濟壓力，即便盡可能改善運行水平，也難以獲得經(jīng)濟收益。面積熱價對熱力公司缺乏公平性，而現(xiàn)在各地所執(zhí)行的計量收費價格又難以過渡。若由建筑差異引起的收費差異問題無法解決，則供熱計量收費無法在一個地方得到全面推廣。3價格方法和價格確定3.1供熱系統(tǒng)用戶以建筑為單位的供熱成本組成，其結(jié)果就是讓用戶合理負擔電力生產(chǎn)的固定成本，成為市場兩部制定價是能源或其他準公共物品的一種常見定價方式，以“容量+使用”的收費框架分別對應(yīng)企業(yè)的固定成本和可變成本，但是兩部制價格的收費對象并不一定是居民。以電力行業(yè)為例，大部分省份執(zhí)行兩部制定價的對象都是受電變壓器容量在315kVA及以上的大工業(yè)用戶。其目的是：（1）發(fā)揮價格的杠桿作用，促使客戶提高設(shè)備利用率；（2）讓客戶合理負擔電力生產(chǎn)的固定成本。此外地方政府在電力電價過程中主要是對兩個價格進行監(jiān)管，一是發(fā)電企業(yè)的標桿電價，二是各類用戶的價格。向社會公布的標桿電價明確了電價水平，一方面為投資決策提供信號，另一方面可以通過該價格來調(diào)整電力投資結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。因為標桿電價的存在，企業(yè)對利潤的追求促使企業(yè)倒推標桿造價、標桿生產(chǎn)成本，通過加強內(nèi)部管理控制成本。電力行業(yè)的兩部制僅限于大工業(yè)用戶。為何集中供熱需要對居民采用兩部制熱價呢？因為集中供熱系統(tǒng)中，只要用戶選擇供熱，則就是以建筑為單位接入熱網(wǎng)。由于建筑保溫工作只針對外圍護結(jié)構(gòu)而不包含內(nèi)墻，所有用戶之間不具有分割性和排他性。所以供熱用戶就以整棟建筑為一個單位，相當于集合且不可分割的“大用戶”，需要供熱企業(yè)為之配備設(shè)備容量，固定成本也就隨之產(chǎn)生。這也說明了為何要對停熱用戶收取費用，實際上停熱費還應(yīng)該在基礎(chǔ)熱價的價格上補充一部分費用作為對其他用熱用戶耗熱量增加的彌補。3.2城市公司推動結(jié)構(gòu)與可變成本的建筑差異參考住建部科技中心《供熱價格與計量收費的理論與實踐》給出的兩部制熱價計算方法，定價思路基本準確，但部分環(huán)節(jié)值得商榷。文中兩部供熱價格制定流程中，可變成本和固定成本都是來自于典型供熱公司數(shù)據(jù)，其中可變成本根據(jù)城市的平均耗熱指標進行修正對于可變成本，首先如前文所述，各個熱力公司由于末端建筑差異，該可變成本（元/m對于固定成本，以地方典型的固定成本確定當?shù)氐幕緹醿r思路正確。但是固定成本的傳導機制缺失，近年來人工成本和環(huán)保的成本逐漸上升，都未能很好的反映在熱價上。最后就是設(shè)定固定成本和可變成本比例，這是極不合理的步驟，也是當前各地定價不合理的主要原因。兩部制定價應(yīng)該取消所謂的比例，直接根據(jù)成本測算結(jié)果制定。以上是當時制定方法存在的問題，而各地都只在部分安裝計量表的區(qū)域推行兩部制價格，導致價格改革始終處于試點和過渡階段，目前仍然沒有任何一個城市是全面推行兩部制熱價。3.3制定兩部制定價的成本類別圖5為供熱系統(tǒng)的運行參數(shù)與成本分類，購熱成本與熱源類型有關(guān)，目前常見熱源為熱電聯(lián)產(chǎn)，鍋爐房和工業(yè)余熱。供熱企業(yè)的可變成本主要于生產(chǎn)以及輸配熱量時產(chǎn)生，與之相關(guān)的包括外購熱源和自備熱源的燃料成本以及輸配過程中的水、電消耗。通過文獻和實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)供熱公司通常將固定成本分為7類，如表1所示，包括職工薪酬、固定資產(chǎn)折舊、財務(wù)費用、管理費用、維修維護費用、環(huán)保投入、其他費用。但是在統(tǒng)計數(shù)據(jù)時發(fā)現(xiàn)，不少熱力公司將維修維護費用歸為其他費用或者將其二者全部統(tǒng)計在管理費用內(nèi)。環(huán)保成本主要是對于鍋爐的排放改造，現(xiàn)許多熱力公司都是全部采用外購熱源，因此也沒有環(huán)保成本項。圖6和圖7是根據(jù)文獻統(tǒng)計的當?shù)囟嗉覠崃镜某杀緲?gòu)成，也可以看到其他費用（含維修費用）所占比例相對較小。固定成本中占比最多的是折舊費用，其次是人員薪酬，再次是管理和財務(wù)費用。其中維修維護費用、環(huán)保投入、其他費用因各地存在統(tǒng)計范圍差異，而大部分地區(qū)這三項均占比較小，可以統(tǒng)一歸為管理費用。最終確定制定兩部制熱價的主要成本可以分為如表2所示的8類。與上述8項成本類別統(tǒng)計有關(guān)的成本用量定額參數(shù)如圖8所示?？勺兂杀咀罱K結(jié)果為元/GJ，所有運行的相關(guān)參數(shù)都應(yīng)該參考GB/T51161-2016《民用建筑能耗標準》，再根據(jù)地區(qū)的先進水平確定。固定成本如財務(wù)和管理費用、折舊費用的折舊系數(shù)，由全行業(yè)的典型值確定。部分參數(shù)如熱力公司的熱源比例，設(shè)備容量等則可以根據(jù)地方統(tǒng)計的實際情況確定。在將各項成本計算完成后，即得到了可變成本和固定成本，再根據(jù)對住宅和公建的稅率與利潤率的差別即可分別得到二者的兩部制熱價。3.4城市集中供熱價格的市場化運作前文給出了兩部制熱價的確定方法，對可變成本和固定成本的分類、范圍都給出了明確的定義?；诔杀镜膬刹恐贫▋r方法，是在對熱力公司成本監(jiān)審基礎(chǔ)上，限定利潤率上限，保證集中供熱作為準公共物品“保本微利”的特性。但是以往成本的確定過程中，一直忽略了不同熱力公司建筑末端對于熱耗和燃料費用的影響，也就使得熱力公司的盈利情況不能真實反映其運營水平。若采用計量收費，則計量價格部分應(yīng)直接與購熱價格（或自備熱源產(chǎn)熱成本）及時聯(lián)動，再加上輸熱產(chǎn)生的成本，此時熱力公司承擔的是集中熱源熱量到用戶的輸配任務(wù)，熱源的成本波動也能及時傳導給用戶。如圖9所示為未來我國城市集中供熱價格的體系得構(gòu)想。各地有關(guān)部門可以根據(jù)上文中的方法確定標桿熱價，標桿熱價與標桿電價的區(qū)別在于對象是熱網(wǎng)與用戶的收費價格。在形成標桿熱價后，對供熱企業(yè)而言，用戶用熱量的差異并不會對其造成損失，僅通過數(shù)據(jù)計量和收費來識別用戶差異。熱力公司為提高利潤一方面盡可能降低運營成本，另一方面會與熱源處協(xié)商更低的躉售熱價。對于用戶而言，當采用“分棟計量，按戶分棟”時，都是以樓棟為單位收費，且收費跟用熱量相關(guān)，在兩部制熱價下能夠真正加強用戶的節(jié)能意識。對政府而言，通過標桿熱價篩選落后企業(yè)，促進供熱企業(yè)公平競爭并向市場化過渡，也能夠通過對躉售熱價的監(jiān)督實現(xiàn)對供熱價格的調(diào)節(jié)。該價格體系下，由于按照實際熱量收費，政府可以將以往對熱力公司的補貼直接轉(zhuǎn)向為對用戶的補貼。例如可以成立建筑改造專項基金來“精準扶貧”。建議成立獨立的建筑節(jié)能改造專項基金，對于2000年以前修建的高能耗房屋高出標準的熱費，由基金承擔。在把“熱”商品化的同時，也將供熱企業(yè)完全推向市場，把對低收入群體的救濟支援的功能從供熱企業(yè)中分離出來。熱力公司自負盈虧，不再承擔維護社會安定、保證民生的任務(wù)。同時，供熱企業(yè)也就不能再要求政府補貼，真正實現(xiàn)市場化運作，以提高企業(yè)效益為目標追求節(jié)能降耗。在此之后保證低收入群體供暖水平的義務(wù)，就全部讓獨立的專項基金來承擔，之前出于公共事業(yè)給予熱力公司的補貼則全部轉(zhuǎn)交給基金?；鹨簿涂梢栽谘a貼熱費與投入建筑節(jié)能改造之間權(quán)衡，這樣就能夠根據(jù)棟表的數(shù)據(jù)實現(xiàn)“精準扶貧”，使原有的供熱補貼能夠完全落在社會低收入或弱勢群體上。4．供熱兩部制價格測算方法本文介紹了現(xiàn)有供熱計量收費價格存在的問題和產(chǎn)生的影響，并對既有兩部制熱價確定環(huán)節(jié)中的部分問題進行分析。實行供熱計量收費政策的前提必須是制定合理的價格機制?；诂F(xiàn)有問題出發(fā)，以兩部制定價原理為基礎(chǔ)，并將其合理應(yīng)用在供熱價格制定中。本文根據(jù)文獻調(diào)研確定了供熱兩部制熱價中可變成本和固定成本的范圍與邊界，建立了兩類成本的測算方法。根據(jù)實際情況進行了將成本核算簡化，確定了成本組成的框架，最終得到了供熱兩部制價格的確定方法，可以作為供熱行業(yè)主管部門定價的參考。供熱計量收費的目的是遏制“過量供熱”，推動“建筑保溫改造”。供熱計量收費政策必須是在一個地區(qū)全面執(zhí)行，但無論