智能片區(qū)·規(guī)劃實施智能“數(shù)字官”白皮書

(概要版)東南大學(xué)智慧城市研究院自然資源部城市仿真重點實驗室上海圖源素數(shù)字科技有限公司發(fā)布時間：2023年8月前言 1 2 3多專業(yè)統(tǒng)籌合作缺乏統(tǒng)一平臺與成果標準 3中微觀規(guī)劃繁多傳導(dǎo)聯(lián)動缺乏有效途徑 3空間多要素管控降維為碎片化的單薄指標 4多主體建設(shè)運營要求脫離規(guī)劃編制過程與成果 4多頻次治理問題需要系統(tǒng)性的實時體檢 5 6 6一體四元的場景 7五大核心應(yīng)用 智能數(shù)據(jù) 聯(lián)動空間 05展望與期待 1在國土空間生態(tài)文明框架下，城市發(fā)展建設(shè)被賦予諸多新內(nèi)涵。空間現(xiàn)代化治理體系的建立，以及智慧城市、韌性城市、未來城市的發(fā)展導(dǎo)向等，都對三維空間形態(tài)塑造提出了更高的要求：一方面，城市人居環(huán)境、公共空間場所以及外在景觀形象特征等，已成為城市參與區(qū)域競爭的重要展示窗口，亦是評價城市競爭力與吸引力的重要指標之一；另一方面，人們對于建設(shè)美好城市的訴求越來越強烈，面對激烈的市場競爭，品質(zhì)化、特色化、舒適宜人的空間體驗已然成為開發(fā)建設(shè)主體吸引人流、聚集人氣的重要手段。在信息與大數(shù)據(jù)時代的背景下，蓬勃發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)和物聯(lián)網(wǎng)、BIM、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進技術(shù)為城市管理與設(shè)計轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來契機，數(shù)字城市、數(shù)字社區(qū)、數(shù)字街道等概念與應(yīng)用層出不窮，城市信息化越來越受到人們的重視：如何進一步提高城市建設(shè)與管理的信息化、數(shù)字化水平已經(jīng)成為全球性的發(fā)展熱點。從學(xué)者、規(guī)劃師、城市管理部門基于多源大數(shù)據(jù)開展城市現(xiàn)象與問題的分析、監(jiān)測與預(yù)警；多部委多次發(fā)文鼓勵推進BIM空間信息模型)概念的提出，信息化、數(shù)字化技術(shù)的發(fā)展應(yīng)用為空間形態(tài)的設(shè)計、管控、治理提供了堅實的技術(shù)保障，逐步形成了以三維GIS與BIM技術(shù)為基礎(chǔ)，集成多源大數(shù)據(jù)，基于對城市數(shù)據(jù)的采集、挖掘、分析、整合和展示構(gòu)建的多尺度真實物質(zhì)城市數(shù)字鏡像，用于規(guī)劃決策、建設(shè)監(jiān)管與運營管理工作。隨著我國城市現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與發(fā)展，規(guī)劃的頂層設(shè)計與引領(lǐng)作用更加突顯，規(guī)劃的科學(xué)性、落地性與可實施性也被重點關(guān)注。由于國土空間規(guī)劃具有明顯的層級性，包括從宏觀整體到中、微觀片區(qū)乃至地塊，因此相應(yīng)的規(guī)劃意圖需要在不同層級間進行傳導(dǎo)、細化落實，以保證整體與局部間的協(xié)調(diào)與最優(yōu)。宏觀層面規(guī)劃重結(jié)構(gòu)而輕實施，實施層面的設(shè)計若無法有效落實整體規(guī)劃意圖，極易導(dǎo)致整體結(jié)構(gòu)的破壞——因此，片區(qū)規(guī)劃實施扮演著承上啟下、上通下達的角色，是實現(xiàn)規(guī)劃意圖有效傳導(dǎo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。本白皮書旨在探索如何使數(shù)字化技術(shù)有效地應(yīng)對片區(qū)規(guī)劃實施與管理的痛點與需求，創(chuàng)新打造一個新時期下的工作機制與范式。2“國土空間治理現(xiàn)代化，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是促進國土空間公平、高效、可持續(xù)利用，實現(xiàn)國土空間內(nèi)各地區(qū)相對均衡發(fā)展的有力保障”。新時代區(qū)域發(fā)展的主要矛盾和任務(wù)發(fā)生了根本性變化，對國土空間規(guī)劃與治理提出了新的要求，規(guī)劃管控的精細化、規(guī)建管的一體化、管控能力的智能化將成為政府、市場、社會三大主體的共同目標。從空間尺度與層級視角來看，規(guī)劃實施體系可分為宏觀層面、中觀層面和微觀層面三個層次。其中宏觀層面主要面向空間發(fā)展的宏觀政策和價值觀體系；微觀層面主要聚焦建筑、景觀等具象要素之間的關(guān)聯(lián)配比與空間組合關(guān)系——而作為宏觀與微觀尺度間的過渡，中觀層面不僅需要傳導(dǎo)宏觀規(guī)劃意圖，還需要對微觀體系進行有效指導(dǎo)。中觀層面的規(guī)劃實施主要針對片區(qū)級空間范圍，重點解決土地、空間、交通與環(huán)境等系統(tǒng)性問題?？傮w來說，片區(qū)規(guī)劃實施與管理方面呈現(xiàn)出如下幾大特點：片區(qū)規(guī)劃實施管理呈現(xiàn)出明顯的全過程特點，重點強調(diào)規(guī)劃的可操作性與落地性，從現(xiàn)狀評估、到規(guī)劃設(shè)計、再到最后的建設(shè)與運維，都需要在片區(qū)規(guī)劃實施中進行落位。全要素管控是實現(xiàn)片區(qū)精細化治理的重要途徑，需在廣泛適用的管控要素集合的基礎(chǔ)上，根據(jù)各層級、各地塊的特色管控要求，對各類要素進行不同強度、不同目標的分類分級管控。各片區(qū)相互間具有獨特的發(fā)展特點，帶來了多樣化的規(guī)建管需求。因此，實際工作中片區(qū)規(guī)劃實施不僅需要發(fā)揮承上啟下的作用，也面臨著管控要素多、周期長、效率低等多方面難點。本白皮書聚焦智能片區(qū)搭建規(guī)劃實施智能系統(tǒng)，利用信息化和數(shù)字化手段，既要把握好片區(qū)空間發(fā)展的結(jié)構(gòu)、功能等核心問題以找準工作目標、建立規(guī)則，也要進一步洞察地區(qū)發(fā)展規(guī)律和運行特征以打通規(guī)劃、建設(shè)、運維的互動關(guān)系。3日前，我國城鎮(zhèn)化進入中后期，城市建設(shè)的發(fā)展導(dǎo)向普遍呈現(xiàn)出新區(qū)建設(shè)與舊城更新同步推進的狀態(tài)，大量的新區(qū)建設(shè)覆蓋規(guī)劃到設(shè)計，再到建設(shè)和運營的全流程，整條路徑層級多、周期長、涉及部門多、要素廣，隨之在實際工作中顯露出諸多問題和痛點。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國范圍縣級以上城市在建的新城新區(qū)數(shù)量數(shù)百余個，且大城市、特大城市的新區(qū)建設(shè)更為集中，例如已經(jīng)批準設(shè)立的19個國家級新區(qū)。而城市內(nèi)部片區(qū)級的新區(qū)建設(shè)數(shù)量則更加龐大，如上海市的浦東前灘、徐匯濱江、臨港等，武漢市的長江新城、諶家磯、中法武漢生態(tài)城等，深圳市的前海、后海、超級總部灣等，南京市的河西魚嘴、紫東麒麟以及南部新城等。多專業(yè)統(tǒng)籌合作缺乏統(tǒng)一平臺與成果標準多專業(yè)統(tǒng)籌是片區(qū)綜合規(guī)劃的典型特點，也正因如此，常面臨多專業(yè)團隊合作缺乏統(tǒng)一工作平臺、成果難整合的問題。片區(qū)綜合規(guī)劃不同專業(yè)團隊大多同步背對背開展規(guī)劃設(shè)計，并通過前期、中期及后期的協(xié)調(diào)會等方式進行多專業(yè)協(xié)同。由于缺乏統(tǒng)一的工作平臺，無法快速檢驗各專項設(shè)計之間的協(xié)同性，且一旦某團隊的方案發(fā)生修改，更難以直接快速判斷其它專項的方案是否需要調(diào)整。同時，由于各專業(yè)如規(guī)劃、建筑、交通、市政等專業(yè)工作各自獨立、標準不一，均按照各自的專業(yè)標準形成成果，一旦專項設(shè)計成果不滿足整合標準，就需花費大量人力與時間進行優(yōu)化調(diào)整，為跨區(qū)域、跨部門、跨技術(shù)協(xié)同決策帶來干擾，也對片區(qū)規(guī)劃實施運作產(chǎn)生影中微觀規(guī)劃繁多傳導(dǎo)聯(lián)動缺乏有效途徑規(guī)劃設(shè)計管控意圖能否在不同空間尺度、不同層級間有效傳導(dǎo)，是規(guī)劃管理部門需要重點落實的工作任務(wù)。在總體規(guī)劃編審?fù)瓿珊螅绾卧谧鹬噩F(xiàn)實、有序優(yōu)化的原則下，有效協(xié)調(diào)使用主體多、編制不夠科學(xué)規(guī)范的控制性詳細規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)力量薄弱、縣鄉(xiāng)缺乏聯(lián)動的村莊規(guī)劃，重設(shè)計輕管理的城市設(shè)計，落實規(guī)劃傳導(dǎo)體系在片區(qū)規(guī)劃管理中的實踐落地，是考驗城市規(guī)劃實施與管理成效的重要環(huán)節(jié)。4空間多要素管控降維為碎片化的單薄指標片區(qū)綜合規(guī)劃橫向到邊、縱向到底的特點，決定了其管控要素的全口徑、多維性，也極易被降維轉(zhuǎn)換為分散化的指標數(shù)字，難以直接轉(zhuǎn)化為管理語言。管控要素的碎片化除用地布局以外，產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、建筑布局、公服設(shè)施、道路交通、市政設(shè)施等專項要素的管控內(nèi)容呈現(xiàn)在規(guī)劃成果各章節(jié)的圖文中，規(guī)劃管理人員需要在一大摞設(shè)計說明書及文本圖冊中尋找審批的依據(jù)。管控要素的指標化城市空間的立體管控要求被降維為建筑高度、出入口、容積率等有限的幾個定量指標，不僅存在大量關(guān)鍵管控要素的缺失，而且已轉(zhuǎn)譯的要素也難以完整無損地反映規(guī)劃設(shè)計的控制要求，再加上實施過程的妥協(xié)，致使原有規(guī)劃管控意圖不斷打折。管控要素的立體空間缺位、整合考慮不足高品質(zhì)城市空間的塑造不能只靠單純的二維平面布局，更需要二三維融合、地上地下空間的一體化管理。在過去的工作中，重地面、輕地下的“偏科”情況常有發(fā)生，若繼續(xù)采用傳統(tǒng)的“平面布局+豎向指標”的規(guī)劃方式，已無法對地上與地下空間進行綜合利用與統(tǒng)籌布局，會導(dǎo)致地上地下空間脫節(jié)、地下空間規(guī)劃缺位、地下空間利用發(fā)展無序、缺少局部與整體的協(xié)調(diào)、空間品質(zhì)與景觀風貌考量缺位等問題。多主體建設(shè)運營要求脫離規(guī)劃編制過程與成果片區(qū)規(guī)劃實施“一竿子插到底”的特點決定了其終點并非規(guī)劃編制成果，而是涵蓋招商、建設(shè)及運營等多環(huán)節(jié)，然而目前規(guī)劃編制大多與招商運營呈現(xiàn)脫節(jié)狀態(tài)，項目實施過程中也仍存在不合規(guī)、不科學(xué)、不統(tǒng)一的問題。在規(guī)劃編制階段未考慮招商運營與市場需求一旦規(guī)劃方案難以滿足招商或建設(shè)運營需求，則采取被動調(diào)整的方式，不僅規(guī)劃的嚴肅性、科學(xué)性大打折扣，而且規(guī)劃管控意圖也有所折損。在建設(shè)實施階段缺乏智慧化輔助首先，現(xiàn)有審批應(yīng)用系統(tǒng)相互獨立自成體系，不同管理對象的數(shù)據(jù)協(xié)同性不同，導(dǎo)致資源本底不清、管控要求不明，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)重復(fù)錄、重復(fù)報。其次，面向不同管理對象，相關(guān)業(yè)5務(wù)之間缺乏部門協(xié)同、業(yè)務(wù)聯(lián)動的“規(guī)劃條件一土地供應(yīng)一設(shè)計方案一施工圖監(jiān)管”閉環(huán)管理機制，審批業(yè)務(wù)有待進一步精簡融合。最后，規(guī)劃實施管控仍大量依賴人工經(jīng)驗判斷，缺乏智能化管理手段，多維信息分析難度大、耗時長，不利于審批提質(zhì)增效。多頻次治理問題需要系統(tǒng)性的實時體檢片區(qū)綜合規(guī)劃需結(jié)合建設(shè)實施情況做出動態(tài)調(diào)整，因此實時評估與及時反饋是保證片區(qū)綜合規(guī)劃有效性的重要手段，然而現(xiàn)有規(guī)劃評估針對城市發(fā)展中的低頻次“慢問題”診斷與高頻次“快問題”,系統(tǒng)性及實時性不足。針對低頻次“慢問題”診療的系統(tǒng)性不足目前的片區(qū)綜合規(guī)劃評估大多以用地功能、建設(shè)項目的規(guī)劃實現(xiàn)程度為標尺，以此作為評價規(guī)劃好壞的重要標準，卻缺乏對于規(guī)劃方案與實施環(huán)境的適應(yīng)性評價，且大多采取“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的被動調(diào)整，未將規(guī)劃調(diào)整反饋至規(guī)劃體系并做出系統(tǒng)性應(yīng)對。針對高頻次“快問題”診斷的實時性不足現(xiàn)有的片區(qū)綜合規(guī)劃評估多為規(guī)劃編制前的被動式工作，缺乏對城市發(fā)展過程中問題識別與狀態(tài)辨析，隨著城市系統(tǒng)中的信息和物質(zhì)要素的流動速率提高，為適應(yīng)城市系統(tǒng)不斷增強的高頻屬性，有必要將被動式的體檢評估轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃邮降膶崟r體檢，從而實現(xiàn)規(guī)劃隨城市發(fā)展變化的動態(tài)調(diào)優(yōu)。6近年來，數(shù)字中國建設(shè)加快推進?！笆奈濉币?guī)劃綱要中提出“加快數(shù)字化發(fā)展，建設(shè)數(shù)字中國”的要求，并對打造數(shù)字經(jīng)濟新優(yōu)勢、加快數(shù)字社會建設(shè)步伐、提高數(shù)字政府建設(shè)水平以及營造良好的數(shù)字生態(tài)作出明確部署。2022年10月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于進一步加強國土空間規(guī)劃編制和實施管理的通知》,強調(diào)國土空間規(guī)劃實施的監(jiān)督管理，要求建立國土空間規(guī)劃監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)各級規(guī)劃編制、審批、修改、實施全過程在線管理。規(guī)劃實施智能系統(tǒng)充分響應(yīng)國家部委最新要求，踐行一體化協(xié)同式的規(guī)劃統(tǒng)籌、實現(xiàn)精細化管控的建設(shè)實施、引導(dǎo)多要素效益綜合的片區(qū)運營，化身智能化的“數(shù)字官”。產(chǎn)品概述當下，“智慧城市”和“智慧大腦”都已是大家耳熟能詳?shù)脑~匯，規(guī)劃實施智能系統(tǒng)不是僅僅將新技術(shù)和新系統(tǒng)簡單地放到城市中，而是為“規(guī)劃一建設(shè)一運營"全過程提供“伴隨式”智能輔助，兼顧規(guī)劃統(tǒng)籌與統(tǒng)籌規(guī)劃，深入探究規(guī)劃、建設(shè)和運營的真實痛點，運用技術(shù)和系統(tǒng)解決實際問題。為了解決目前規(guī)劃實施缺乏多專業(yè)訴求統(tǒng)籌、缺乏有效內(nèi)容傳導(dǎo)管理、缺乏市場聯(lián)動銜接等問題，規(guī)劃實施智能系統(tǒng)通過運用云原生、物聯(lián)感知、智能數(shù)據(jù)、虛擬現(xiàn)實等技術(shù)，搭建一個底層平臺、五個核心應(yīng)用和N個智慧擴展，為規(guī)劃設(shè)計方、規(guī)劃管理方、實施運營方提供一體化設(shè)計、一體化管控、一體化運營和一體化評估的工作平臺。7一體四元的場景針對片區(qū)綜合規(guī)劃統(tǒng)籌與實施運營的痛點、難點，通過數(shù)字賦能，促進業(yè)務(wù)管理模式變革，形成設(shè)計、管控、運營、評估四個一體化的工作新范式。聚焦實施層面規(guī)劃，促進各類規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)；強化規(guī)劃引領(lǐng)，落實規(guī)劃管理內(nèi)容的全面貫通和有效落地，推動中觀層面規(guī)劃管理和實施的“科學(xué)化、精細化、智能化”,實現(xiàn)空間規(guī)劃數(shù)字驅(qū)動，提升國土空間治理能力。一體化設(shè)計片區(qū)綜合規(guī)劃具有橫向到邊、縱向到底的特點，管控要素在空間尺度和時間過程上呈現(xiàn)全口徑、多維性、全過程延伸的發(fā)展趨勢。以"空間+"為核心，注重管理對象從物理空間8統(tǒng)籌地上地面地下空間利用融匯各項規(guī)劃設(shè)計控制要求統(tǒng)籌地上地面地下空間利用融匯各項規(guī)劃設(shè)計控制要求規(guī)劃融合成果同步多元協(xié)作H產(chǎn)業(yè)策劃片區(qū)綜合規(guī)劃融合9規(guī)劃與數(shù)字化陪伴式同步整合機制協(xié)同平臺一體化管控地上地面地地上地面地下過去多維時空精細管控全過程動態(tài)智能管控發(fā)展謀劃要素統(tǒng)籌招商互動&&空間分批開發(fā)計劃傳導(dǎo)聯(lián)動實施反饋動態(tài)決策各級管控傳導(dǎo)聯(lián)動規(guī)劃實施交互反饋五大核心應(yīng)用以三維空間數(shù)字沙盤實現(xiàn)對全域全要素的精細化管控，將規(guī)劃、建設(shè)、運營全周期的核心指標和數(shù)據(jù)圖形化、圖表化，以可視化數(shù)據(jù)駕駛艙的形式展示當前的動態(tài)，提高數(shù)據(jù)可塑性，提升綜合決策能力，構(gòu)建一體化、可視化全信息決策艙。在后總規(guī)時代的當不，規(guī)劃管理工作的重心已由從總體規(guī)劃轉(zhuǎn)向詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃、城市設(shè)計。通過建立規(guī)劃實施一張網(wǎng)，一竿子插到底，打通國土空間上調(diào)查監(jiān)測、空間規(guī)劃、用地報批、土地供應(yīng)、規(guī)劃許可、工程建設(shè)、確權(quán)登記、執(zhí)法監(jiān)察等各項業(yè)務(wù)活動，以規(guī)劃編制、審批、修改、實施、監(jiān)督等全過程為重點，同時延伸與其他業(yè)務(wù)條線協(xié)同，以關(guān)鍵環(huán)節(jié)為抓手，清晰追溯每個空間的“前世今生”,構(gòu)建一個一處動、處處動的數(shù)字關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。依托協(xié)同網(wǎng)，統(tǒng)籌編調(diào)協(xié)同，有序優(yōu)化完善各類規(guī)劃；依托傳導(dǎo)網(wǎng)，聚焦規(guī)劃傳導(dǎo)，促進空間協(xié)調(diào)統(tǒng)一；依托管控網(wǎng)，強化引領(lǐng)管控，落實規(guī)劃管理內(nèi)容的貫通落地。圍繞穩(wěn)經(jīng)濟、促發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展重點工作任務(wù)，以“項目跟著規(guī)劃走、要素跟著項目走”原則為指引，加強規(guī)劃與資源要素利用的融合，精準面向規(guī)劃實施，滿足輔助規(guī)劃審批、保障規(guī)劃管控、符合規(guī)劃實施等多重需求。以規(guī)劃統(tǒng)籌為主要路徑，系統(tǒng)性地整合實施層面規(guī)劃到建設(shè)項目之間的銜接。摸清規(guī)劃要素家底，統(tǒng)籌各級各類管控要素，連接融合空間上的每個細節(jié)，形成實施性管控藍圖；整合要素保障資源，反映可用、可供、可配置的空間要素狀態(tài)，有效整合各類增量、存量和流量，不斷提升自然資源要素供給的能力；科學(xué)研判要素預(yù)算，支持對謀劃初期的項目進行空間系統(tǒng)性預(yù)研，提升規(guī)劃供給能力，增強要素配置精準性；優(yōu)化要素保障供給，加強規(guī)劃要求與土地利用、強度調(diào)節(jié)、價格機制等用地政策的融合，從過去的“守門員、裁判員”,轉(zhuǎn)向兼顧“發(fā)球員、引導(dǎo)員”,優(yōu)化自然資源要素保障方式；管控要素利用質(zhì)量，注重局部方案與區(qū)域系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)協(xié)同情況，通過數(shù)字化管控，確保規(guī)劃實施過程不甩項、不走樣，實現(xiàn)高質(zhì)量場景營造。招商運營一攬通聚焦優(yōu)化營商環(huán)境、激發(fā)市場活力等需求，集"發(fā)展計劃-產(chǎn)業(yè)規(guī)劃精準招商-項目評估-運營服務(wù)"全流程一攬子服務(wù)，助力解決在區(qū)域建設(shè)發(fā)展中所面臨的問題。統(tǒng)籌規(guī)劃落地謀劃，綜合考慮存量提升、產(chǎn)業(yè)引進、活力打造、空間政策等策略，引導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計和項目建設(shè)有序?qū)嵤?；精準支撐招商引資，“讓數(shù)據(jù)多跑路、AI輔助決策”,精準獲取招商線索，搶占招商先機；優(yōu)化完善服務(wù)保障，將服務(wù)保障融入到云上招商、洽談推介、項目簽約、生產(chǎn)落地等全過程，形成全方位訴求回應(yīng)閉環(huán)；增強提升運營效益，跟蹤建設(shè)后續(xù)運行動態(tài)，形成全流程質(zhì)效提升閉環(huán)。評估優(yōu)化一觸達規(guī)劃實施評估決策的根本目的在于不斷優(yōu)化改進規(guī)劃，對規(guī)劃實施情況進行動態(tài)反饋并提供評估決策服務(wù)，已逐步演化為規(guī)劃實施和管理的重要保障機制。從側(cè)重單一的“結(jié)果評判”向關(guān)注多元的“動態(tài)反饋”的改變，進一步遵循“第一原理法則”,圍繞規(guī)劃編制的成果及其所依據(jù)的目標和原則在實施過程中是否得到貫穿、是否合理，以及規(guī)劃的要求和意圖如何轉(zhuǎn)化到實施主體來開展。把脈規(guī)劃實施效果，對“規(guī)劃藍圖-實施結(jié)果”的一致性進行評價；推演調(diào)整成效優(yōu)化，通過開放式交互模擬，對“規(guī)劃-決策”進行未來預(yù)演；協(xié)同工作會商調(diào)度，匯聚片區(qū)綜合發(fā)展中各協(xié)作主體，推進可視化協(xié)同治理。在一個底