傳統(tǒng)的公共行政模式課件

第二章傳統(tǒng)的公共行政模式一傳統(tǒng)公共行政的初創(chuàng)二傳統(tǒng)公共行政模式存在的問題第二章傳統(tǒng)的公共行政模式一傳統(tǒng)公共行政的初創(chuàng)1一傳統(tǒng)公共行政的初創(chuàng)

1、早期行政系統(tǒng)的特點(diǎn)2、傳統(tǒng)公共行政的產(chǎn)生：實(shí)踐描述3、傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)（1）威爾遜的政治行政兩分（2）韋伯的官僚制理論（3）泰羅的科學(xué)管理一傳統(tǒng)公共行政的初創(chuàng)1、早期行政系統(tǒng)的特點(diǎn)21、早期行政系統(tǒng)的特點(diǎn)“人格化的”國(guó)王或皇帝如何管理自己的國(guó)家和臣民以效忠于國(guó)王或大臣等特定個(gè)體為基礎(chǔ)（恩賜制）“政黨分肥制”：在一個(gè)新的政黨選舉獲勝后，從高層到基層的每一個(gè)職位都被獲勝政黨指定的人所占據(jù)。1、早期行政系統(tǒng)的特點(diǎn)“人格化的”3英國(guó)早期的文官制度——恩賜制由各部大臣或各部下屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人根據(jù)個(gè)人意愿任命文官。少數(shù)專業(yè)性較強(qiáng)的高級(jí)文官通過國(guó)王特許狀任命。某些高級(jí)文官也享有恩賜權(quán)，如印花稅務(wù)總監(jiān)本身是通過國(guó)王特許狀任命的，但他又享有任命本部門下級(jí)文官的權(quán)力。恩賜制不可避免地導(dǎo)致買賣官職、請(qǐng)人代官等腐敗現(xiàn)象。享有恩賜權(quán)的人往往利用手中的權(quán)力，向求職者索取傭金。1786年，海軍部審計(jì)員查理·米德爾頓直言不諱的宣稱：“在海軍部收取傭金早已是固定習(xí)慣，因此被人們視為是恩賜者法定收入一部分”。中高級(jí)文官很少親自履行份內(nèi)職責(zé)，通常雇他人代行職責(zé)。1780年的一次調(diào)查發(fā)現(xiàn)，賦稅審計(jì)員30年沒有過問過份內(nèi)工作。有的文官一方面把自己的工作交由代理人承擔(dān)，另一方面自己又接受另一份收益更豐厚的代理職務(wù)。如內(nèi)政部書記員布賴茨克用每年8鎊13先令的低價(jià)雇用了一名刀筆小吏代行職責(zé)，自己則擔(dān)任大法官?gòu)d高級(jí)文官威廉·弗雷澤的代理，每年收入為227鎊3先令。文官任期沒有任何限制，只要恩賜者滿意即可連任。那時(shí)文官實(shí)際上是常任的，許多文官的任期達(dá)30年以上，有的長(zhǎng)達(dá)50一60年。不同部門和職位的文官工資相差懸殊，有的幾十磅，有的上千磅。有的來自國(guó)王的俸祿，有的來自向服務(wù)對(duì)象收取的服務(wù)費(fèi)。英國(guó)早期的文官制度——恩賜制由各部大臣或各部下屬機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人4美國(guó)早期的行政政黨分肥制（Spoil）在選舉中獲勝的政治領(lǐng)袖根據(jù)政治觀點(diǎn)和貢獻(xiàn)分配政府職位。建國(guó)初期政府的精干，1801年，整個(gè)行政部門文官3000人。華盛頓人望品質(zhì)高，很少撤換官員。能夠在權(quán)力面前保持理性與謙卑的人是真正的偉人。第二任總統(tǒng)聯(lián)邦黨人約翰·亞當(dāng)斯離任前的“午夜任命”。第三任總統(tǒng)民主黨人托馬斯·杰斐遜上任后撤換了比其前兩任多出數(shù)倍的官員。惡果：機(jī)構(gòu)膨脹。1972-1861年，聯(lián)邦人口增加了8倍，但聯(lián)邦文官增加了50倍。腐敗叢生。1881年7月，加菲爾德總統(tǒng)被一名謀職未遂者謀殺。美國(guó)早期的行政52、傳統(tǒng)公共行政的產(chǎn)生：實(shí)踐描述傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)非人格化效率取向2、傳統(tǒng)公共行政的產(chǎn)生：實(shí)踐描述傳統(tǒng)公共行政的特點(diǎn)6（1）英國(guó)的實(shí)踐----十九世紀(jì)的改革（《諾思科特—特里維廉報(bào)告》）

（StaffordNorthcoteandCharlesEdwardTrevelyan）斯坦福·諾思科特和查理斯·特里維廉是當(dāng)時(shí)的財(cái)政大臣格拉斯頓的助手。1853年，《關(guān)于建立英國(guó)常任文官制度的報(bào)告》統(tǒng)一規(guī)定被錄用文官的年齡標(biāo)準(zhǔn)。低級(jí)文官限制在17—21歲之間，高級(jí)文官限制在19—25歲之間。量才使用。根據(jù)文官個(gè)人文化程度和能力大小分別安排適當(dāng)?shù)墓ぷ?，做到各適其所，人盡其才，抄寫員等事務(wù)件工作雇用臨時(shí)職員擔(dān)任，讓能力強(qiáng)的高級(jí)文官?gòu)娜粘ｋs務(wù)中解脫出來，專心致力于更重要的政務(wù)工作。各部門的事務(wù)性文官實(shí)行統(tǒng)一的工資標(biāo)準(zhǔn)．以便于部門間相互調(diào)動(dòng)。實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)考試錄用制。功績(jī)晉升制度。（1）英國(guó)的實(shí)踐----十九世紀(jì)的改革（《諾思科特—特里維廉7（2）美國(guó)的實(shí)踐----十九世紀(jì)的改革（《彭德爾頓法》）1883年通過《彭德爾頓法》（PendletonCivilServiceAct），《一項(xiàng)管理與改善美國(guó)文官制度的法令》，彭德爾頓是一位民主黨參議員。（2）美國(guó)的實(shí)踐----十九世紀(jì)的改革（《彭德爾頓法》）8彭德爾頓法的內(nèi)容區(qū)分政治性任命官職與非政治性任命官職。選舉性官員，非行政部門的官員、須經(jīng)參議院同意而任命的官員以及政府雇傭的一般工人，均不在文官之列，文官不得進(jìn)行政治性捐款和參與任何政治活動(dòng)，不得因拒絕從事這類活動(dòng)而被免職。公開的競(jìng)爭(zhēng)性考試為選拔文官的手段，錄用官員須遵循從高分到低分的擇優(yōu)原則，視時(shí)機(jī)不斷增加這類職位。由總統(tǒng)提名經(jīng)參議院同意任命三人組成文官委員會(huì)，協(xié)助總統(tǒng)制訂有關(guān)文官制度的規(guī)則，并督促有關(guān)部門實(shí)行，在各州設(shè)立不少于3人的考試委員會(huì)，每年舉行兩次考試，其工作由文官委員會(huì)統(tǒng)籌。彭德爾頓法的內(nèi)容區(qū)分政治性任命官職與非政治性任命官職。選舉性93、傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)

（1）威爾遜的政治行政兩分（2）韋伯的官僚制理論（3）泰羅的科學(xué)管理3、傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)

（1）威爾遜的政治行政兩分10（1）伍德羅·威爾遜的政治行政兩分

（W.Wilson，1913-1921，1856-1924）1887年，發(fā)表《行政學(xué)研究》（TheStudyofAdministration）。美國(guó)第28任總統(tǒng)。威爾遜為公共行政學(xué)的建立奠定了理論基石，他的貢獻(xiàn)在于提出了政治與行政兩分原則（DichotomyofPoliticsandAdministration）。這一原則的確立不僅促進(jìn)了行政學(xué)同政治學(xué)的分離，而且，后經(jīng)古德諾(FrancJ.Goodnow)的系統(tǒng)發(fā)展，成為產(chǎn)生廣泛影響的公共行政理論。在政治行政兩分原則的基礎(chǔ)上，威爾遜闡述了他的“人事行政思想”，為政在人：堅(jiān)強(qiáng)有力的政務(wù)官和效能精干的文官系統(tǒng)。威爾遜還論述了行政管理中的創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問題。他精辟地闡明了公共行政學(xué)的內(nèi)涵以及基本原則，因而威爾遜被認(rèn)為是公共行政學(xué)的開山鼻祖。（1）伍德羅·威爾遜的政治行政兩分

（W.Wilson，111◆應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離

◆應(yīng)將政策與嚴(yán)格執(zhí)行政策的行政任務(wù)分離

◆政治領(lǐng)域（制定政策）與行政領(lǐng)域（執(zhí)行政策）分離可以解決許多政黨分贓制的弊病。傳統(tǒng)的公共行政模式課件12行政管理是政府工作中顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是政府的執(zhí)行，政府的操作，就是政府工作中最顯眼的部分，并且具有與政府本身同樣悠久的經(jīng)歷。就行政與政治的關(guān)系而言，一方面，行政不同于政治，行政管理的問題并不屬于政治問題。政治是重大而且?guī)毡樾缘氖马?xiàng)方面的國(guó)家活動(dòng)，而在另一方面，行政管理則是國(guó)家在個(gè)別和細(xì)微事項(xiàng)方面的活動(dòng)。政治是政治家的特殊活動(dòng)范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治。行政與政治又密切相關(guān)。行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域。行政科學(xué)是政治科學(xué)的最新成果。政治科學(xué)是大約兩千二百年前就開始了的一門學(xué)問。行政科學(xué)是我們本世紀(jì)的產(chǎn)物，并且?guī)缀跏俏覀冞@一代的產(chǎn)物。行政管理是政府工作中顯著的一部分，它就是行動(dòng)中的政府；它就是13政治與行政兩分國(guó)家和政府被分解為兩種職能及過程：一是政治領(lǐng)域，其職能是制定政策和法律；二是行政領(lǐng)域，其職能是執(zhí)行法律和政策。二者分別為政治過程和行政過程。前者居于主導(dǎo)地位，后者是對(duì)前者的執(zhí)行，后者所包含的組織機(jī)構(gòu)及程序是傳統(tǒng)公共行政研究的對(duì)象。因此，傳統(tǒng)公共行政理論所要建構(gòu)的是政治中立的行政官員制度，強(qiáng)調(diào)行政官僚應(yīng)恪守價(jià)值中立原則，公務(wù)員不應(yīng)該有明顯的政治傾向；公務(wù)員的主要任務(wù)是執(zhí)行政治領(lǐng)導(dǎo)者的決策，并且應(yīng)該相信這些決策的正確性；行政部門處于政治領(lǐng)導(dǎo)的正式控制之下，由常任的、中立的官員任職，不偏不倚地為任何政黨服務(wù)，并執(zhí)行政治官員制定的政策。政治與行政兩分國(guó)家和政府被分解為兩種職能及過程：一是政治領(lǐng)域14在傳統(tǒng)的行政模式中，特別是議會(huì)制中，政治控制表現(xiàn)為：（1）責(zé)任與義務(wù)的明確關(guān)系。（2）政策問題與行政問題是嚴(yán)格分離的。（3）行政被認(rèn)為是匿名的、中立的，也就是說任何決策或政策都與個(gè)人無關(guān)。政治官員和公務(wù)員的領(lǐng)域是分離的。在傳統(tǒng)的行政模式中，特別是議會(huì)制中，政治控制表現(xiàn)為：（1）責(zé)15（2）馬克斯·韋伯的官僚制理論

（MaxWeber,1864-1920）德國(guó)社會(huì)學(xué)家、宗教學(xué)家、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家，組織理論之父，《新教倫理和資本主義精神》、《社會(huì)和經(jīng)濟(jì)組織的理論》。開始于這樣一個(gè)問題：人們?yōu)槭裁磿?huì)服從命令，會(huì)按他們被告知的那樣去行事?于是便產(chǎn)生了合法統(tǒng)治與權(quán)威類型的問題。任何一個(gè)組織都是以某種形式的權(quán)威為基礎(chǔ)的。組織的基礎(chǔ)——統(tǒng)治與權(quán)力，最優(yōu)的組織結(jié)構(gòu)——官僚行政組織。所處的時(shí)代：在德國(guó)工業(yè)化高速發(fā)展的進(jìn)程中，舊的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在迅速瓦解，新的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在成長(zhǎng)之中——皇權(quán)統(tǒng)治業(yè)已崩潰，以家庭為基礎(chǔ)的舊企業(yè)體系正在解體；與此同時(shí)，新型工業(yè)化大企業(yè)發(fā)展迅速，國(guó)家、軍隊(duì)、政黨等其他社會(huì)組織也獲得了巨大的發(fā)展。此時(shí)一個(gè)非常重要的問題就是使組織合理化，越是大型組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展，越要求管理合理化，以此為新的資木主義國(guó)家政府管理和企業(yè)管理提供所需的效率。（2）馬克斯·韋伯的官僚制理論

（MaxWeber,18616傳統(tǒng)的公共行政模式課件17組織的類型神秘型組織（卡里斯瑪，charisma）——魅力型權(quán)威組織成員堅(jiān)決服從領(lǐng)袖的命令。組織內(nèi)部管理的非專業(yè)化。組織缺乏日常、合理的經(jīng)濟(jì)支持。組織具有強(qiáng)烈的革命性。組織的不穩(wěn)定性。魅力的平凡化：

組織的類型神秘型組織（卡里斯瑪，charisma）18傳統(tǒng)型組織——傳統(tǒng)型權(quán)威通過血緣關(guān)系建立在遺傳下來的制度和習(xí)俗的基礎(chǔ)上。組織權(quán)力來源于傳統(tǒng)的固有尊嚴(yán)——口含天憲。組織權(quán)力的集中性與行使的任意性——君叫臣死，臣不得不死。組織缺乏有效的行政管理。組織行為缺乏經(jīng)濟(jì)理性的考慮。強(qiáng)烈的守舊性。傳統(tǒng)型組織——傳統(tǒng)型權(quán)威19法理型組織——理性-法律型權(quán)威建立在合法性和合理性的基礎(chǔ)上，是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展所需要的組織類型。嚴(yán)格的效率取向。注重法律與程序。專業(yè)知識(shí)與技術(shù)的重要性更為突出。在適用上的普遍性。法理型組織——理性-法律型權(quán)威建立在合法性20官僚行政組織（bureaucracy）體現(xiàn)勞動(dòng)分工原則，有明確的等級(jí)和詳細(xì)的規(guī)則制度的一種非人格化的組織模式。六項(xiàng)原則：規(guī)則導(dǎo)向：明確劃分機(jī)構(gòu)與人員的職責(zé)權(quán)限，并由各種規(guī)則----法律或行政規(guī)章來加以規(guī)定，組織與管理依據(jù)大家都遵守的規(guī)章和程序進(jìn)行。等級(jí)制：每個(gè)下級(jí)應(yīng)當(dāng)接受上級(jí)的控制和監(jiān)督；按職位高低規(guī)定人員之間的命令與服從關(guān)系，形成層級(jí)節(jié)制的控制體系。非人格化：嚴(yán)格的公私分開，決定與命令形成文件下達(dá)，以文件“檔案”作為管理的基礎(chǔ)；規(guī)則和控制的實(shí)施具有一致性，避免攙雜個(gè)人和雇員的個(gè)人偏好。職業(yè)化：擔(dān)任公務(wù)是一種“職業(yè)”，公職管理遵循一般性的規(guī)定，它通常以全面而熟練的訓(xùn)練為先決條件；管理者是職業(yè)化的官員而不是他所管理單位的所有者，他們領(lǐng)取固定的工資并在組織中追求他們職業(yè)生涯的成就。全職化：擔(dān)任公務(wù)是一種全職的工作，不像以前那樣是一種次要的活動(dòng)。專業(yè)化：公務(wù)管理需要專門的技術(shù)知識(shí)，這是一種專門技術(shù)性學(xué)問；所有的組織成員都是依據(jù)經(jīng)過培訓(xùn)、教育、或正式考試取得的技術(shù)資格選拔的。官僚行政組織（bureaucracy）體現(xiàn)勞動(dòng)21韋伯的官僚組織結(jié)構(gòu)韋伯的官僚組織結(jié)構(gòu)22官僚行政組織：非常注重理性和效率，體現(xiàn)了理性、法制與科學(xué)精神。首先，理性官僚制通過發(fā)揚(yáng)理性精神，克服管理過程中的感情因素，從而保證組織按一套系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，理性官僚制高揚(yáng)法制精神，貶抑人治因素，能使組織關(guān)系的行為克服混亂，實(shí)現(xiàn)有序化。再次，理性官僚制高揚(yáng)科學(xué)精神，拋棄經(jīng)驗(yàn)管理，拋棄了經(jīng)驗(yàn)管理過程中的人治因素，避免了任性專斷和感情用事，把知識(shí)、技術(shù)和效率置于重要地位，使得官僚制“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)……能達(dá)到最佳的效果?！薄凹兇鈴募夹g(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度?！惫倭判姓M織：非常注重理性和效率，體現(xiàn)了理性、法制與科學(xué)精神23（3）泰羅（1856-1915）的科學(xué)管理從基層走上領(lǐng)導(dǎo)崗位，大部分時(shí)間在賓州的米德韋爾和伯利恒鋼鐵公司度過，是一位有著清教徒背景的機(jī)械工程師。代表作《科學(xué)管理原理》。背景：勞資對(duì)立，效率低下，工人磨洋工。動(dòng)作試驗(yàn)：生鐵裝運(yùn)試驗(yàn)、確定鐵鍬大小的試驗(yàn)、金屬切削試驗(yàn)。（3）泰羅（1856-1915）的科學(xué)管理從基層走上領(lǐng)導(dǎo)24泰羅于1893年在伯利恒鋼鐵公司當(dāng)顧問時(shí)，研究如何把使用鐵路車場(chǎng)的勞動(dòng)力加以制度化。鐵路車場(chǎng)工人的工作是把駛?cè)胲噲?chǎng)的車皮上的礦石、石灰石和沙子等原料卸下來，然后把制成品裝上車皮準(zhǔn)備運(yùn)走。這是一件簡(jiǎn)單的工作：工人抬起一塊重為92磅的“鐵錠”，然后踏著一塊木板走上車皮，把鐵錠裝上車皮運(yùn)走。他著手確定一個(gè)工人在從事繁重的體力勞動(dòng)時(shí)需要多長(zhǎng)時(shí)間休息的規(guī)律，他發(fā)現(xiàn)搬運(yùn)生鐵的工人每天只能用42％的時(shí)間從事繁重的搬運(yùn)勞動(dòng)，其余的58％的時(shí)間是不負(fù)重的，或者說實(shí)際上沒搬運(yùn)鐵塊。在泰羅開始推行他的方法前，工人們平均每人每天向車皮上裝運(yùn)12.5長(zhǎng)噸的生鐵(1長(zhǎng)噸＝2240磅)。泰羅經(jīng)過認(rèn)真的觀察分析計(jì)算出，一個(gè)好的搬運(yùn)工每天應(yīng)該能夠搬運(yùn)47長(zhǎng)噸生鐵，而且不會(huì)危害健康。他精心地挑選了一名工人開始實(shí)驗(yàn)，對(duì)這位工人發(fā)出指示，如搬起鐵塊、開步走、放下鐵塊、坐下休息等等。到下班時(shí)間，這名工人如期地把47長(zhǎng)噸生鐵塊搬上了火車，而且從這以后，他每天都搬運(yùn)47長(zhǎng)噸。泰羅據(jù)此把工作定額一下提高了將近3倍。泰羅于1893年在伯利恒鋼鐵公司當(dāng)顧問時(shí)，研究如何把使用鐵路25

重要觀點(diǎn)（1）標(biāo)準(zhǔn)化工作，意指發(fā)現(xiàn)“一種最佳工作方式”（2）實(shí)行廣泛而嚴(yán)密的控制，為維持所有這些標(biāo)準(zhǔn)提供保證泰羅（1856-1915）的科學(xué)管理重要觀點(diǎn)泰羅（1856-1915）的科學(xué)管理26管理制度——泰羅制制定科學(xué)的操作方法，合理利用工時(shí)，提高工效。實(shí)行建立在“調(diào)查”基礎(chǔ)上的差別計(jì)件制。對(duì)工人進(jìn)行科學(xué)的選擇、培訓(xùn)和提高。制定科學(xué)的工藝規(guī)程，并用文件形式固定下來。將管理和勞動(dòng)分離，管理工作稱為計(jì)劃職能，勞動(dòng)稱為執(zhí)行職能。將科學(xué)管理運(yùn)用于公共部門，就產(chǎn)生了官僚制。管理制度——泰羅制制定科學(xué)的操作方法，合理利用工時(shí)，提高工效27傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)在國(guó)家體制或政府體制層面，區(qū)分兩種基本功能：政治與行政二分（威爾遜）→劃定了公共行政活動(dòng)的范圍在政府組織形式層面，建立官僚制（韋伯）→劃定了公共行政的組織結(jié)構(gòu)模式在政府的具體運(yùn)作中，采取科學(xué)管理（泰羅）→劃定了公共行政具體運(yùn)作的方式傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)在國(guó)家體制或政府體制層面，區(qū)分兩種基本28傳統(tǒng)公共行政模式的基本原理

（1）官僚制（2）存在一個(gè)最佳的工作方式（3）通過官僚制組織提供服務(wù)（4）政治與行政二分法（5）認(rèn)為激勵(lì)個(gè)體公務(wù)員的力量是公共利益（6）公共行政是一種特殊的活動(dòng)形式，它需要一支職業(yè)官僚隊(duì)伍（7）公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)是行政性的，也就是說，執(zhí)行由他人提供的指令而無須為結(jié)果承擔(dān)個(gè)人責(zé)任。（休斯，公共管理導(dǎo)論（第三版），1）傳統(tǒng)公共行政模式的基本原理

（1）官僚制（休斯，公共管理導(dǎo)論29二傳統(tǒng)公共行政模式存在

的問題

1、政治行政兩分的問題2、“最佳工作方式”的問題3、官僚制的問題二傳統(tǒng)公共行政模式存在

的問題1、政治行政兩分30政治行政兩分的問題1．將政治官員與行政人員、政策與行政進(jìn)行嚴(yán)格分離從一開始就是不現(xiàn)實(shí)的。2．在實(shí)際的政府行為中,政治與行政總是結(jié)合在一起而無法分離的，政治與行政必然是相互關(guān)聯(lián)的。政治行政兩分的問題1．將政治官員與行政人員、政策與行政進(jìn)行嚴(yán)31“最佳工作方式”的問題1．使行政人員可以為其行為結(jié)果逃避責(zé)任。2．在實(shí)踐中，不存在“最佳工作方式”，存在的只是眾