淺析我國(guó)城投公司的現(xiàn)狀及發(fā)展方向

淺析我國(guó)城投公司的現(xiàn)狀及發(fā)展方向

城市投資公司是地方政府在中國(guó)的分稅制改革和城市化發(fā)展背景下履行金融投資職能的產(chǎn)物。自20世紀(jì)90年代發(fā)展至今,幾乎每個(gè)縣(區(qū))都設(shè)立有城投類公司?？h(區(qū))城投公司為當(dāng)?shù)爻鞘薪ㄔO(shè)、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。進(jìn)入21世紀(jì)第二個(gè)10年,隨著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸顯及國(guó)家出臺(tái)系列金融政策,促使各級(jí)城投公司紛紛謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。但是,大部分地方城投公司仍處于摸索階段,特別是縣(區(qū))城投公司,仍停留在作為地方政府融資平臺(tái)的角色上,依然面臨造血功能差,甚至虧本經(jīng)營(yíng)的窘境。市場(chǎng)化改革日益推進(jìn),縣(區(qū))城投公司如何在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中存活,成功轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展,已迫在眉睫。一、區(qū)域區(qū)域投資公司發(fā)展(一)制下地方政府投融資代理的形式隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展,以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建設(shè)模式已不適應(yīng),城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理都面臨巨大壓力,城市建設(shè)投資公司應(yīng)運(yùn)而生。它們是行政府管理體制和財(cái)稅體制下的特殊產(chǎn)物,實(shí)質(zhì)是地方政府的融資代理人,習(xí)慣稱為政府投融資平臺(tái)或簡(jiǎn)稱地方平臺(tái)公司。城投公司在一些地方名為“×××城投公司”“×××城建公司”或“×××建投公司”等,文章所提G市某區(qū)建投公司就屬于這類城投公司。因它們都是由地方政府或其所屬機(jī)構(gòu)出資設(shè)立,擁有獨(dú)立法人資格,主要從事政府指定或委托的公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的融資、投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。發(fā)展到當(dāng)下這個(gè)階段的城投公司已基本具有比較成熟的運(yùn)作體系,組織框架較穩(wěn)定,一般擁有眾多子公司,甚至有的已形成集團(tuán)化發(fā)展格局。(二)公司的資金籌措縣(區(qū))城投公司作為地方政府投融資平臺(tái),在這些年地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。一是縣(區(qū))城投公司利用自己的特殊身份廣泛籌集資金,有效縮減政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金缺口,為推進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘泄I(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程創(chuàng)造條件。二是縣(區(qū))政府通過(guò)城投公司把國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、自然資源等有效整合,提高公共資源使用效率。三是城投公司把政府的投資、融資、項(xiàng)目規(guī)劃、運(yùn)營(yíng)管理、項(xiàng)目維護(hù)和監(jiān)管等重要職權(quán)有效整合,促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。(三)g市某行政區(qū)基礎(chǔ)融資能力的現(xiàn)狀G市某區(qū)建投公司成立于2009年,為直屬區(qū)政府管理,實(shí)行事業(yè)單位與國(guó)企兩塊牌子、一套人馬、合署辦公的管理模式。至2016年改組前,G市某區(qū)建投公司完成12個(gè)園區(qū)及市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),投資約4億元,利用銀行貸款累計(jì)約3億元。為該區(qū)籌集項(xiàng)目建設(shè)資金,實(shí)施城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了關(guān)鍵作用。面對(duì)近年新的政策環(huán)境,G市某區(qū)政府決定對(duì)該區(qū)建投公司進(jìn)行改革,以增強(qiáng)融資能力和向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體的公司化轉(zhuǎn)型。2016年上半年,G市某區(qū)人民政府出臺(tái)《某區(qū)建投公司改組方案》,將該區(qū)建投公司改組為區(qū)政府管理的國(guó)有企業(yè),財(cái)務(wù)獨(dú)立核算,撤銷原事業(yè)單位“建投辦”,實(shí)行政企分開,企業(yè)化運(yùn)作,市場(chǎng)化管理。改組一年多后,目前G市某區(qū)建投公司注冊(cè)資本1億元,全資子公司9家,孫公司2家,控股子公司1家,參股公司2家,初具集團(tuán)雛形。截至2017年末,G市某區(qū)建投公司新增銀行融資項(xiàng)目15個(gè),獲批銀行資金18.97億元,到位資金11.04億元。累計(jì)建設(shè)大小項(xiàng)目33個(gè),總投資34.24億元。公司在推進(jìn)G市某區(qū)的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程發(fā)揮了積極的作用,解決了大量的項(xiàng)目建設(shè)資金難問(wèn)題。二、縣區(qū)城投公司轉(zhuǎn)型中遇到的問(wèn)題盡管縣(區(qū))城投公司在地方城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮了巨大作用,但由于融資規(guī)模的急劇膨脹、企業(yè)內(nèi)部管理機(jī)制不健全以及缺乏有效監(jiān)督管理等原因,縣(區(qū))城投公司在轉(zhuǎn)型發(fā)展中也逐漸暴露出一系列風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題。(一)法人治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)市場(chǎng)化和行政化是城投公司轉(zhuǎn)型中的矛盾,這使它們成為最特殊的國(guó)企。比如G市某區(qū)建投公司雖然已通過(guò)改組的方式成為市場(chǎng)主體,有獨(dú)立法人資格,但實(shí)際上,其管理機(jī)制還是沿用行政事業(yè)單位的一套辦法,經(jīng)營(yíng)決策和財(cái)務(wù)政策受制于區(qū)政府,仍按照政府管理模式來(lái)管理企業(yè),企業(yè)主體功能定位不明確,缺乏獨(dú)立經(jīng)營(yíng)能力,法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)。(二)盈利局面不佳大部分縣(區(qū))城投公司仍以承擔(dān)公益項(xiàng)目融資和建設(shè)職能為主,目前,也在積極嘗試多元化發(fā)展,涉足一些競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),開展產(chǎn)業(yè)投資。但是因?yàn)樽陨斫?jīng)營(yíng)效率及競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題,加之,承擔(dān)公益性項(xiàng)目沒(méi)有什么收益,自身償債能力不足,所以,許多城投公司處于保本或虧本狀況。如G市某區(qū)建投公司改組后大膽涉足了文化旅游、物業(yè)、商品混凝土、污水處理等領(lǐng)域,但都因人員、資金、經(jīng)驗(yàn)不足及付費(fèi)政策配套不到位等影響,沒(méi)有打開盈利面,仍維持財(cái)政輸血的境況。G市的其他幾個(gè)縣(區(qū))城投狀況也是類似。(三)政府向金融機(jī)構(gòu)融資雖然G市某區(qū)建投公司2016年中改組,經(jīng)債權(quán)銀行及監(jiān)管部門認(rèn)定退出平臺(tái)管理,成為“一般類公司”,但是它為政府項(xiàng)目融資的職能仍是重頭戲。近一年半來(lái),該建投公司通過(guò)區(qū)政府顯性或隱性擔(dān)保向銀行等各類金融機(jī)構(gòu)融資18.7億元,比G市某區(qū)前十年融資總額還要多。然而,改組時(shí)政府承諾劃撥的水廠、土地、景區(qū)等有效資產(chǎn)沒(méi)有兌現(xiàn),經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)缺乏,公司負(fù)責(zé)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的項(xiàng)目沒(méi)有可靠收益,如此,公司承擔(dān)了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。初步統(tǒng)計(jì),G市某區(qū)建投公司未來(lái)三年還本付息額分別為6700萬(wàn)、7200萬(wàn)和9500萬(wàn)元。再有,公司正投資的14個(gè)項(xiàng)目均處于建設(shè)期,未來(lái)幾年還需大規(guī)模資金投入。這最終導(dǎo)致公司陷入“依靠政府財(cái)政和融資維持平衡”“借新賬還舊賬”的狀態(tài),財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高。三、加快轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性(一)需要改變1.自有資金嚴(yán)重不足以G市某區(qū)建投公司為例,2016、2017年在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資超過(guò)30億元,申請(qǐng)融資額度約32億元,需配套資金7.5億元,已用資金未來(lái)三年還本付息超2.6億元。但是,公司改組后股東(地方財(cái)政)實(shí)際到位資金只有1000萬(wàn)元,項(xiàng)目建設(shè)自有資金嚴(yán)重不足。而且,現(xiàn)有大部分債務(wù)均為政府信用債務(wù),公司既無(wú)穩(wěn)定的償債來(lái)源(這兩年公司整體收入總共就是1000萬(wàn)元左右),G市某區(qū)財(cái)政投入資金也不足(近三年財(cái)政收入維持每年7-8億元),許多項(xiàng)目尚未實(shí)施回購(gòu)政策,致使G市某區(qū)建投公司存在高投資、高負(fù)債、低回報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)。2.經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)偏少首先,G市某區(qū)建投公司改組時(shí)區(qū)政府承諾的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)比如污水處理廠、水廠、林場(chǎng)及商業(yè)用地逐步置入建投公司,但后因涉及各部門利益問(wèn)題,資產(chǎn)歸集至今未能實(shí)現(xiàn),公司經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)偏少。3.公司管理模式以G市某區(qū)建投公司為例,公司副總以上高管是政府從機(jī)關(guān)事業(yè)單位選拔委派,管理人員的市場(chǎng)意識(shí)跟不上,沒(méi)有完全脫離政府管理模式,管理工作憑行政經(jīng)驗(yàn)和政府指示來(lái)進(jìn)行,管理者重行政輕經(jīng)營(yíng)。公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)沒(méi)有充分發(fā)揮作用。另外,公司管理制度沒(méi)有健全,流程繁瑣,尤其是薪酬體系及激勵(lì)機(jī)制跟不上市場(chǎng)形勢(shì),專業(yè)人才用人留人措施不夠。再者,企業(yè)文化建設(shè)落后,團(tuán)隊(duì)建設(shè)不足,行政作風(fēng)濃郁,信息化水平不高,公司運(yùn)營(yíng)效率低。(二)規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制近年來(lái),國(guó)家對(duì)地方政府融資行為不斷出臺(tái)系列政策,縣(區(qū))城投公司也必須采取應(yīng)對(duì)措施以求生存發(fā)展。1.為有效遏制和防范伴隨各級(jí)城投公司所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn),2010年,隨著國(guó)發(fā)19號(hào)等文陸續(xù)下發(fā),國(guó)家財(cái)政部、發(fā)改委、銀監(jiān)會(huì)等對(duì)地方投融資平臺(tái)的各類融資行為作出了限定,公益性設(shè)施與土地整理貸款停止受理。2.2014年,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)的發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》中明確指出,“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制,剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”。3.2017年,國(guó)家財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)),要求全面組織開展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作,切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理,進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。同年,財(cái)政部《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)[2017]87號(hào))發(fā)布,提出嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù),嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理,嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。四、推行工業(yè)化改革需要因果報(bào)應(yīng)時(shí)間和代價(jià)以G市某區(qū)建投公司為例,該區(qū)政府對(duì)建投公司謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的初衷是美好的,實(shí)施企業(yè)化改組,然而轉(zhuǎn)型是系統(tǒng)工程,能否成功受諸多因素影響,要實(shí)現(xiàn)良好轉(zhuǎn)型需付出時(shí)間和代價(jià)。(一)要有最適的栽植城投公司脫胎于地方政府,跟政府像母子關(guān)系,既有依賴性又有獨(dú)立性,既要培植又要放手。基于國(guó)家政策要求、地方政府訴求和企業(yè)自身發(fā)展需要,筆者認(rèn)為未來(lái)縣(區(qū))城投公司應(yīng)加快向帶有融資性質(zhì)的一般性國(guó)企轉(zhuǎn)型,由融資平臺(tái)向城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)體轉(zhuǎn)型,把整合資源、打造城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)商作為城投公司未來(lái)發(fā)展的新定位。(二)通過(guò)“政企分開”深化改革縣(區(qū))城投公司首要任務(wù)是盡快丟掉融資平臺(tái)的帽子,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律,加快角色意識(shí)轉(zhuǎn)換。其次是通過(guò)“政企分開”根據(jù)深化國(guó)企改革的要求進(jìn)行分類改革。第三是合理利用配置政府和市場(chǎng)資源,構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的盈利模式。縣(區(qū))城投公司要從企業(yè)行為入手,多算經(jīng)濟(jì)賬,以供水、供氣、房產(chǎn)、土地、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)為依托,迅速投入市場(chǎng)、建設(shè)現(xiàn)代企業(yè)制度、謀求股權(quán)多元化、開展資本經(jīng)營(yíng),實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的雙贏。(三)各區(qū)區(qū)投資公司的轉(zhuǎn)型與發(fā)展建議1.調(diào)整完善企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離體制一是縣(區(qū))政府除履行出資人職責(zé)以外,不干預(yù)城投公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),堅(jiān)持政企分開,從制度上明確企業(yè)與政府的關(guān)系,積極支持城投公司依法自主經(jīng)營(yíng),減輕企業(yè)行政職能負(fù)擔(dān)。筆者看到G市某區(qū)政府已出臺(tái)《某區(qū)財(cái)政局監(jiān)管企業(yè)“三重一大”決策制度》《某區(qū)國(guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)報(bào)告管理暫行辦法》,但真正做到所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離,讓企業(yè)走市場(chǎng)化道路,仍需要通過(guò)不斷實(shí)踐調(diào)整完善。二是建議縣(區(qū))政府取消對(duì)城投公司高級(jí)管理者的行政級(jí)別,即便從黨政機(jī)關(guān)選派人員到縣(區(qū))城投公司任職的管理者,應(yīng)不再保留原黨政機(jī)關(guān)身份,配套市場(chǎng)化的薪酬機(jī)制,讓它們成為企業(yè)人、市場(chǎng)人,以增強(qiáng)管理者的市場(chǎng)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和責(zé)任意識(shí),專注于公司的企業(yè)化運(yùn)作,切實(shí)提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率。甚至,可以探索引入職業(yè)經(jīng)理人管理模式。三是在市場(chǎng)化運(yùn)作原則下,縣(區(qū))政府繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)城投公司支持。比如,在涉及政府民生工程如市政工程、綠化工程、道路建設(shè)等項(xiàng)目方面在同等情況優(yōu)先考慮城投公司。2.加強(qiáng)資源整合,創(chuàng)新融資方式,增強(qiáng)城市資產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)力一是整合縣(區(qū))范圍內(nèi)的車站、停車場(chǎng)、充電站、棚戶區(qū)改造、安置小區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)道路建設(shè)、市政設(shè)施工程、綠化工程、礦產(chǎn)資源、土地開發(fā)等方式,促進(jìn)縣城投公司的規(guī)模與實(shí)力得到充實(shí)壯大,控制力和影響力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。二是城投公司可以通過(guò)政府獲得土地、礦產(chǎn)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等政府性優(yōu)良資源,充分利用股權(quán)市場(chǎng)中的收購(gòu)、兼并、重組、控股、交易、轉(zhuǎn)讓等資產(chǎn)管理手段,盤活城市資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)的保值增值。三是創(chuàng)新融資模式,積極介入PPP,提升業(yè)務(wù)專業(yè)能力、投融資能力以及運(yùn)營(yíng)管理能力;高位嫁接,引入社會(huì)資本,服務(wù)城市建設(shè);利用PPP打造市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)主體,實(shí)現(xiàn)外延式發(fā)展。四是建立穩(wěn)定償債機(jī)制。縣(區(qū))城投公司應(yīng)統(tǒng)籌下屬各業(yè)務(wù)板塊的營(yíng)收,按照適當(dāng)比例,以月為單位從經(jīng)營(yíng)性收入中拿出部分收益作為企業(yè)償債基金,構(gòu)建起穩(wěn)定的償債機(jī)制。3.強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè),實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展管理的互聯(lián)互通一是盡快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,完善法人治理結(jié)構(gòu)。從制度上明確集團(tuán)公司與各個(gè)業(yè)務(wù)子公司之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,明確董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層之間的關(guān)系,建立決策有序、監(jiān)督有效、相互制衡的法人治理格局。二是明確發(fā)展戰(zhàn)略,構(gòu)建有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬激勵(lì)體系。搭建公司目標(biāo)、計(jì)劃及預(yù)算管理機(jī)制;完善集團(tuán)公司和各個(gè)子公司的崗位設(shè)計(jì)、人才錄用、績(jī)效考核等薪酬激勵(lì)體系。三是推進(jìn)企業(yè)文化建設(shè)。打造以先進(jìn)地區(qū)企業(yè)為標(biāo)桿,不失地方城投特色的企業(yè)文化,加強(qiáng)團(tuán)隊(duì)建設(shè),樹立作風(fēng)硬朗、富有凝聚力、拼搏精神和創(chuàng)新意識(shí)的企業(yè)形象。四是開展信息化建設(shè)。啟用辦公、考核、項(xiàng)目管理等信息化系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)上通下達(dá)、資源共享、協(xié)調(diào)一致,從而達(dá)到提高辦公效率,降低辦公成本。五是立足現(xiàn)有主業(yè),發(fā)展多元化,完成產(chǎn)業(yè)布局,優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。通過(guò)政府增資,以資本為紐帶,通過(guò)參股、控股、股權(quán)收購(gòu)、企業(yè)兼并重組等方式,逐步完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政公用、土地開發(fā)