對(duì)出口退稅機(jī)制存在的問(wèn)題剖析及建議

對(duì)出口退稅機(jī)制存在的問(wèn)題剖析及建議

現(xiàn)行出口退稅機(jī)制經(jīng)過(guò)不斷地改革和完善，呈現(xiàn)-出以下主要特點(diǎn)：加強(qiáng)了征稅和退稅的銜接，進(jìn)一步遏制了騙取出口退稅問(wèn)題的發(fā)生；建立了中央與地方共同負(fù)擔(dān)出口退稅額的體制，大大緩解了出口退稅規(guī)模不斷擴(kuò)大與中央財(cái)政獨(dú)自承載難以為繼的矛盾；出口退稅已從過(guò)去單純促進(jìn)企業(yè)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)變?yōu)檎{(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿，有效地強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度。當(dāng)然，隨著原有矛盾的逐步解決，新的問(wèn)題又漸漸衍生出來(lái)。目前出口退稅機(jī)制的主要問(wèn)題已不僅僅局限在出口退稅政策和出口退稅管理方面.而是與外貿(mào)體制、稅收制度、財(cái)政收入分享體制、退稅財(cái)政分擔(dān)辦法以及退稅機(jī)關(guān)的職權(quán)等密切相關(guān)。本文擬在對(duì)問(wèn)題產(chǎn)生的原因做深入剖析的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的政策建議。

一、現(xiàn)行出口退稅機(jī)制存在問(wèn)題的原因剖析

(一)各級(jí)財(cái)政不堪出口退稅重負(fù)的原因

實(shí)行新的出口退稅機(jī)制之前，出口退稅全部由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)。隨著我國(guó)出口的逐年增長(zhǎng)，中央財(cái)政面臨難以為繼的局面，欠退稅數(shù)額越積越多，為此，2004年1月1日起，我國(guó)實(shí)行了新的出口退稅分擔(dān)機(jī)制。經(jīng)過(guò)不到1年的運(yùn)行實(shí)踐，盡管新的分擔(dān)辦法實(shí)行后中央仍然承擔(dān)90%左右的出口退稅，但無(wú)論發(fā)達(dá)地區(qū)還是不發(fā)達(dá)地區(qū)，都急切呼吁難以承擔(dān)超基數(shù)25%的出口退稅，這說(shuō)明地方財(cái)政承擔(dān)出口退稅的能力更弱?；谶@種情況，2005年政府下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善中央與地方出口退稅負(fù)擔(dān)機(jī)制的通知》(國(guó)發(fā)[2005]25號(hào))文件，將超基數(shù)的出口退稅中央與地方的分擔(dān)比例由75：25調(diào)整為：，至此中央財(cái)政將承擔(dān)全部出口退稅的95%左右.矛盾再次集中到中央。然而造成各級(jí)政府難以負(fù)擔(dān)出口退稅的主要原因并不是分擔(dān)比例的確定，而是出口退稅總體額度太大。目前，增值稅占整個(gè)稅收收入的比重已經(jīng)達(dá)到40%以上，而每年出口退稅就占增值稅收入的20%以上。如此高的比重，使得出口退稅必-然受到稅收收入形勢(shì)的嚴(yán)重影響，各級(jí)財(cái)政也必然為此背上沉重的負(fù)擔(dān)。進(jìn)一步分析，財(cái)政不堪重負(fù)表面上是由于出口退稅額度較大并呈大幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)造成的，更深層次的原因是稅制設(shè)計(jì)的問(wèn)題，即增值稅稅率過(guò)高造成增值稅收入占整個(gè)稅收收入的比重太大。由于我國(guó)出口退稅是按“征多少、退多少”的基本原則執(zhí)行的，“退多少”又取決于“征多少”，所以隨著稅收收入的逐年迅猛增長(zhǎng)，出口退稅額度將會(huì)越來(lái)越大，發(fā)生新的欠退稅問(wèn)題在所難免。同時(shí)，如此高的出口退稅也極易誘發(fā)出口騙稅行為，給稅收管理帶來(lái)相當(dāng)大的難度。

(二)發(fā)達(dá)地區(qū)額外承擔(dān)了部分出口退稅的原因

實(shí)施新的出口退稅機(jī)制后，外貿(mào)出口較多的發(fā)達(dá)地區(qū)普遍反映，由于采購(gòu)地與出口地不同，造成發(fā)達(dá)地區(qū)額外承擔(dān)了部分出口退稅，地方財(cái)政難以承受。對(duì)此普遍看法是由于出口退稅基數(shù)確定的不盡合理造成的。從實(shí)際看，發(fā)達(dá)地區(qū)額外承擔(dān)了部分出口退稅，確實(shí)是其外貿(mào)部門從內(nèi)地不發(fā)達(dá)地區(qū)采購(gòu)貨物出口量較大，發(fā)達(dá)地區(qū)很容易突破中央核定的出口退稅基數(shù)，繼而地方財(cái)政要額外承擔(dān)部分出口退稅。但筆者認(rèn)為，關(guān)鍵原因不在于出口退稅基數(shù)確定的合理與否，而在于外貿(mào)體制改革沒(méi)能適時(shí)跟進(jìn)。即實(shí)施外貿(mào)代理制這項(xiàng)改革嚴(yán)重滯后造成的。如果對(duì)外貿(mào)企業(yè)全面實(shí)行代理制，就不會(huì)出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)替不發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)部分出口退稅的問(wèn)題。由于實(shí)施外貿(mào)代理制改革不是一蹴而就的，因此即使目前在政策上能夠解決發(fā)達(dá)地區(qū)替不發(fā)達(dá)地區(qū)多承擔(dān)部分出口退稅問(wèn)題，那么相應(yīng)的矛盾也會(huì)轉(zhuǎn)嫁到不發(fā)達(dá)地區(qū)。因此其現(xiàn)實(shí)的直接原因是中央與地方財(cái)政收入格局和出口退稅分擔(dān)辦法不合理造成的。

(三)出口退稅進(jìn)度困擾著稅務(wù)機(jī)關(guān)的退稅部門

2004年以來(lái)，為了保證新的出口退稅機(jī)制的順利實(shí)施，國(guó)家稅務(wù)總局不斷加大出口退稅進(jìn)度考核力度，以實(shí)現(xiàn)對(duì)出口企業(yè)的及時(shí)退稅.應(yīng)退盡退。盡管2004年全年出口退稅進(jìn)度取得了令人滿意的結(jié)果.但各地退稅部門卻為此做出了超乎尋常的努力，這說(shuō)明出口退稅進(jìn)度并沒(méi)有機(jī)制上的根本保障。從稅務(wù)機(jī)關(guān)退稅部門的職能上看，由于出口退稅工作涉及稅務(wù)、海關(guān)、外匯、財(cái)政等多個(gè)部門，稅務(wù)機(jī)關(guān)退稅部門僅僅負(fù)責(zé)出口退稅的受理、審核、審批等工作，雖然其審批出口退稅事實(shí)上是在行使財(cái)政支出職能，但由于沒(méi)有具體出口退稅財(cái)政資金的支配權(quán)，在其職責(zé)范圍內(nèi)就無(wú)法保證審批后及時(shí)退稅、應(yīng)退盡退。從出口退稅所需財(cái)政資金上看，雖然國(guó)家明確規(guī)定從2003年起海關(guān)代征的進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收收入增量首先用于出口退稅，但實(shí)際情況是，2004年海關(guān)代征進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收增收917億元，而2004年出口退免稅2億元，其中退稅億元；2005年前三季度海關(guān)代征環(huán)節(jié)稅收增長(zhǎng)緩慢，僅增收315億元，而出口退免稅達(dá)到2億元，其中退稅1億元。這部收入增量遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了出口退稅的支出需要。對(duì)地方財(cái)政而言，雖然也要求對(duì)出口退稅資金做出預(yù)算安排，但由于受局部利益的限制和其他剛性支出的擠壓.往往不可能做到全額或及時(shí)退付。因此，筆者認(rèn)為.出口退稅財(cái)政資金沒(méi)有機(jī)制上的保障可能會(huì)衍生新的欠退稅。

二、改進(jìn)和完善現(xiàn)行出口退稅機(jī)制的對(duì)策建議

(一)適當(dāng)下調(diào)增值稅法定稅率，為減少出口退稅額奠定制度基礎(chǔ)

目前出口退稅額度太大是形成財(cái)政利益沖突的主要矛盾。退稅率決定著退稅額，而征稅率又是退稅率的基本前提。增值稅法定稅率是1994年稅制改革時(shí)，為保證當(dāng)時(shí)財(cái)政收入規(guī)模，在總體稅負(fù)不升不降的原則下經(jīng)測(cè)算確定的。從理論上講，增值稅是中性稅種，如果征稅率過(guò)高、征收額過(guò)大勢(shì)必扭曲市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，抑制整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度。經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)財(cái)政收入規(guī)模翻了幾番，稅收收入連年大幅度超收，現(xiàn)實(shí)的財(cái)政收入狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，已經(jīng)為調(diào)低增值稅法定稅率創(chuàng)造了充分必要的條件。因此建議，適當(dāng)下調(diào)稅率5個(gè)百分點(diǎn)，將現(xiàn)行增值稅的三檔稅率中的17%和13%兩檔稅率合為一檔稅率，以利于增值稅的鏈條管理；在增值稅收入減少的同時(shí)，逐步凸顯所得稅作為主體稅種的作用，并為市場(chǎng){經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展減輕稅收壓力.同時(shí)也為下調(diào)出口退稅率創(chuàng)造前提；取消部分貨物增值稅零稅率等優(yōu)惠政策，保證增值稅征收有更為寬泛的稅基。以保持宏觀稅負(fù)的基本穩(wěn)定。

(二)重新確定增值稅收入分享比例，增強(qiáng).地方財(cái)政負(fù)擔(dān)出口退稅能力

按照分稅制財(cái)政體制的規(guī)定，地方財(cái)政分享25%的增值稅收入，加上超收部分30%的增值稅收入和中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，事實(shí)上只有40%左右的增值稅收入能夠成為地方可支配的財(cái)力，地方政府的財(cái)政支付能力總體而言是比較弱的。從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，有必要重新調(diào)整增值稅收入及其超收部分的分享比例，適當(dāng)調(diào)高地方的分享比例，這既能調(diào)動(dòng)地方組織稅收收入的積極性，又能增加地方可支配的財(cái)力。筆者認(rèn)為，通過(guò)調(diào)整增值稅收入分享比例，使地方新增2000億元～3OOO億元左右的財(cái)力較為合適。

(三)改革出口退稅分擔(dān)辦法，建立“誰(shuí)出口、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的對(duì)稱機(jī)制

實(shí)行新的出口退稅機(jī)制后。中央財(cái)政負(fù)擔(dān)基數(shù)內(nèi)出口退稅、超基數(shù)部分%的出口退稅，事實(shí)上并沒(méi)有徹底改變中央財(cái)政在出口退稅上的“大鍋飯”性質(zhì)。因此，應(yīng)該建立“誰(shuí)出口、誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的對(duì)稱機(jī)制?；巨k法是：改中央承擔(dān)基數(shù)內(nèi)出口退稅為地方承擔(dān)基數(shù)內(nèi)出口退稅，改超基數(shù)部分分別負(fù)擔(dān)為中央全額承擔(dān)；對(duì)外貿(mào)企業(yè)收購(gòu)?fù)馐?市)貨物出口而發(fā)生的出口退稅，在外貿(mào)體制改革未完全到位前，暫由中央先行墊付，年終按照中央、采購(gòu)地和出口地共同負(fù)擔(dān)原則結(jié)算。這種辦法的最大好處是：地方在出口經(jīng)濟(jì)管理和出口退稅方面的主體權(quán)責(zé)更加明確，在出口退稅臨界基數(shù)時(shí)不會(huì)產(chǎn)生逆向行為，甚至?xí)懈蟮姆e極性。但這種機(jī)制能夠有效運(yùn)作的前提是：要適當(dāng)調(diào)低增值稅法定稅率，從而調(diào)低其退稅率，減少退稅額度：提高增值稅收入中地方分享比例。增強(qiáng)地方出口退稅資金的支付能力。同時(shí)，由于近兩年各地出口結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，必須依據(jù)財(cái)力格局調(diào)整后的實(shí)際情況，對(duì)原來(lái)的

出口退稅基數(shù)進(jìn)行重新核定，保證出口退稅基數(shù)與各級(jí)財(cái)政的財(cái)力相適應(yīng)。

(四)建立出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金，確保出口退稅全額及時(shí)退付

2005年國(guó)家預(yù)算安排了3298億元的出口退稅計(jì)劃。對(duì)如此大的支出額度，沒(méi)有硬性的預(yù)算安排和穩(wěn)定的資金保障是難以執(zhí)行的。特別是各級(jí)地方財(cái)政，直接涉及能否全額及時(shí)退付出口退稅，有必要建立出口退稅財(cái)政專項(xiàng)準(zhǔn)備金，其額度應(yīng)該不低于全年出口退稅基數(shù)，中央承擔(dān)的超基數(shù)部分由中央財(cái)政及時(shí)調(diào)劑。另外，出口退稅管理是一