英國海洋管理、保護與使用法的法律基礎(chǔ)

英國海洋管理、保護與使用法的法律基礎(chǔ)

英國是歐洲大陸西北海岸的一個島嶼。面積24.25萬平方公里，海岸線長1.7萬公里，人口60萬多萬人，其中約30%生活在距離海岸10公里的沿海地區(qū)。海洋對英國有著十分重要的意義。據(jù)英國2008年資料,英國海洋產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值占其GDP的6.8%,海運、海洋油氣開發(fā)、海洋可再生能源開發(fā)等主要海洋產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造100多萬個就業(yè)崗位;95%的國際貿(mào)易通過海洋運輸;漁業(yè)捕撈船7000多艘,總噸位居歐盟第二;海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值占歐盟海洋水產(chǎn)養(yǎng)殖產(chǎn)值的17%;海洋裝備制造業(yè)發(fā)達,60%以上產(chǎn)品出口海外。英國是歷史悠久的海洋國家。在管理方面,長期以來采用的是分散管理體制,負責(zé)制訂和實施涉海政策與法規(guī)的部門甚多,管理效率不高,執(zhí)法力量分散,海洋開發(fā)利用矛盾較為突出。近十多年來,由于世界海洋制度的變化和英國海洋事業(yè)的發(fā)展,舊有體制已明顯不能適應(yīng)英國海洋工作的需要,英國政府開始認真研究海洋政策與體制問題。進入新世紀后,英國正式啟動綜合性海洋法的制訂工作。經(jīng)過英國各界多年的努力,2008年英國政府發(fā)布《英國海洋管理、保護與使用法》(以下簡稱《英國海洋法》)(草案)。2009年11月12日英國王室批準《英國海洋法》,標志著這一受到英國各界廣泛關(guān)注的綜合性海洋法律正式進入英國法規(guī)體系。英國首相布朗指出,“2005年,英國政府承諾建立新的法律框架,以便有效地管理和保護海洋,讓公眾更好地享受英國的海洋與海岸。這一具有歷史意義和突破性的法律獲得通過,表明政府的承諾得到了兌現(xiàn)?！庇h(huán)境、食品與鄉(xiāng)村事務(wù)大臣希拉利·貝恩說:“我國的(海洋)水域?qū)儆谑澜缟献罘泵Φ乃?。新的海洋?guī)劃體系可以確保我們的海洋為所有使用者使用,同時也使我們的海洋生物得到有效保護,更好地生息繁衍。英國有壯觀的海岸,所有英國人都有權(quán)享受它。沿海地帶的道路讓我們每一個人都能靠近海岸,享受海岸的美麗,并通過發(fā)展旅游來促進經(jīng)濟的發(fā)展?！薄队Ｑ蠓ā窞橛⑿碌暮Ｑ蠊ぷ黧w系和進一步發(fā)展海洋事業(yè)奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。英國新海洋工作體系主要包括海洋綜合管理、海洋規(guī)劃、海洋使用許可證審批與管理、海洋自然保護、近海漁業(yè)與海洋漁業(yè)管理以及海岸休閑娛樂管理等多方面的內(nèi)容?！队Ｑ蠓ā愤@一綜合性海洋法規(guī)的問世,使英國海洋管理事業(yè)翻開了新的一頁,英國海洋工作將進入新的發(fā)展軌道。英國制訂海洋法的相關(guān)政策《英國海洋法》是英國海洋領(lǐng)域各相關(guān)部門和關(guān)心海洋事業(yè)的各界,包括科技界、產(chǎn)業(yè)界、民間組織和廣大公眾長期努力的結(jié)果。從20世紀90年代起,英國有關(guān)政府部門、科技界、海洋保護組織和廣大公眾就開始呼吁制訂綜合性海洋法。隨后,有關(guān)各方啟動相關(guān)研究,組織了許多討論會與座談會,編寫了一系列報告。2003年,英國政府發(fā)表了題為《變化中的海洋》的報告,建議用新的管理方法對各類海洋活動進行綜合管理和制訂綜合性海洋法。2005年,英國政府宣布將制訂新海洋法,隨后組織了一系列由有關(guān)各方代表參加的磋商、專題會與研討會。2006年,英國政府發(fā)布磋商結(jié)論報告,提出了綜合性海洋法應(yīng)涵蓋的內(nèi)容,并希望各界對英國在海洋領(lǐng)域應(yīng)遵循的戰(zhàn)略方向發(fā)表意見。2007年3月,英國政府發(fā)布海洋白皮書(即英國海洋法草案),提出了可持續(xù)地管理英國涉?；顒雍捅Ｗo英國海洋環(huán)境與資源的立法措施與管理措施建議,其中主要包括:成立代表英國政府實施海洋管理職能的海洋管理組織;建立新的海洋規(guī)劃制度;建立新的海洋開發(fā)活動許可證制度;設(shè)立靈活和目標明確的海洋自然資源保護機制和改進海洋漁業(yè)管理。針對海洋法草案,英國各界向政府提出了8千多條建議,其中82%對海洋法草案表示支持。2008年4月,英國政府正式公布《海洋法草案》,并圍繞《海洋法草案》組織深入研究、審議和廣泛的公眾磋商。2008年12月初,《英國海洋法》正式提交英國議會審議。2009年11月12日,英國王室正式批準《英國海洋法》。為了推動《英國海洋法》的出臺,英國許多組織為此付出了長期的艱苦努力,有的組織所做的努力甚至長達幾十年,例如英國Ramblers協(xié)會自1935年成立以來,就一直在為推動相關(guān)立法工作,讓公眾接近和進入海岸地區(qū)并享受其美麗而做出不懈的努力。由于《英國海洋法》受到各政黨、環(huán)境保護組織、產(chǎn)業(yè)界和公眾的歡迎和支持,因此英國媒體認為,該法有望得到有效實施和經(jīng)受住時間的考驗。配方的符合國際法英國政府指出,《英國海洋法》是根據(jù)國際和歐盟的一系列法規(guī)和文獻的精神制訂的,符合國際法與歐盟法規(guī)和國際實踐?！队Ｑ蠓ā芬罁?jù)的主要國際與地區(qū)法律和文獻有:(一)其他保護機構(gòu)(1)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》。英國是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》締約國,該公約建立了新的領(lǐng)海、毗連區(qū)、大陸架和專屬經(jīng)濟區(qū)制度,規(guī)定了各國在這些區(qū)域的權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任,為各國管理涉?；顒犹峁┝藦V泛的法律框架?！豆s》內(nèi)容涵蓋了與海洋有關(guān)的諸多領(lǐng)域,包括海洋資源與環(huán)境保護、海洋科學(xué)研究、海洋經(jīng)濟與商業(yè)開發(fā)活動以及海洋爭端的解決等。(2)《21世紀議程》和《生物多樣性公約》等。根據(jù)1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀議程》、1993年生效的《生物多樣性公約》和2002年南非約翰內(nèi)斯堡《可持續(xù)發(fā)展宣言》及《可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議實施計劃》,英國承諾到2010年有效控制生物多樣性下降速度,推進基于生態(tài)系的管理方法,到2012年建立起保護區(qū)網(wǎng)絡(luò),爭取到2015年恢復(fù)枯竭的魚類資源等。此外,英國加入了許多與海洋環(huán)境與資源保護有關(guān)的國際組織,例如積極參與國際捕鯨委員會工作,支持該委員會暫停商業(yè)性捕鯨活動;英國也是北大西洋鮭魚保護組織的成員,積極推進對北大西洋鮭魚的保護與管理。(3)《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》。英國是《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》的積極推進者。該公約的重點關(guān)注領(lǐng)域是海洋生物多樣性與生態(tài)系統(tǒng)保護、海洋富營養(yǎng)化、有害物質(zhì)污染、與海洋石油與天然氣開發(fā)有關(guān)的海洋環(huán)境問題、放射性物質(zhì)污染以及海洋環(huán)境監(jiān)測與評價等。根據(jù)《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》要求,英國承諾制訂北海生態(tài)質(zhì)量目標,保護瀕?；蛘跍p少的物種,加強對海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響的人類活動的管理。此外,英國還大力加強海洋保護區(qū)建設(shè),強化保護區(qū)管理和發(fā)展海洋保護區(qū)網(wǎng)絡(luò)。(4)其他。英國積極參加許多非政府層面的國際涉海組織的活動,遵循這些涉海組織的各種規(guī)定,其中包括積極推進國際海洋考察理事會的工作。國際海洋考察理事會的主要職能之一是負責(zé)協(xié)調(diào)和促進北大西洋(包括鄰近的波羅的海和北海等海域)的海洋科學(xué)考察與研究。(二)歐盟政策、法規(guī)與條令(1)歐盟根據(jù)《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》制訂的一系列政策、法規(guī)與條令。根據(jù)《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》,歐盟制訂了一系列政策、法規(guī)與條令,目的在于加強對各類涉海活動以及這些活動對海洋環(huán)境造成的影響的管理,涵蓋范圍包括:海洋環(huán)境與資源保護、漁業(yè)管理、污染預(yù)防與治理、海洋可再生能開發(fā)管理和水質(zhì)保護等。這些法規(guī)與條令在保護海洋和提高海洋環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。與此有關(guān)的歐盟政策、法規(guī)與條令主要有:《歐盟共同漁業(yè)政策》《歐盟可再生能指令》《海洋船舶航運油料法》《鳥類保護指令》《生境保護指令》《濱海浴場水質(zhì)指令》《貝類水質(zhì)指令》《城市污水處理指令》《水資源框架指令》《環(huán)境影響評價指令》《戰(zhàn)略環(huán)境評價指令》。(2)《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》。2008年,歐盟發(fā)布了《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》,要求歐盟成員國采取有效措施,確保海洋水域達到“良好的環(huán)境狀況”。為此,成員國必須采用基于生態(tài)系的管理方法,掌握和了解海洋環(huán)境狀況以及人類給海洋環(huán)境造成的影響,制訂并實施為實現(xiàn)上述目標服務(wù)的有效措施。為了落實《歐盟海洋戰(zhàn)略框架指令》,英國不斷加強各部門和各領(lǐng)域的協(xié)調(diào),并加強與其他成員國的合作。(3)《歐盟海洋綜合政策藍皮書》。2007年,歐盟頒布《海洋綜合政策藍皮書》,確定了歐盟在海洋領(lǐng)域的政策目標。該藍皮書涉及從海洋綜合管理、海洋規(guī)劃、海洋資源與環(huán)境保護到船舶航運等諸多領(lǐng)域,為歐盟及其成員國推進海洋工作提供了全面的指導(dǎo)性框架。海洋漁業(yè)合作區(qū)5.《英國海洋法》由11部分組成:(1)海洋管理組織;(2)專屬經(jīng)濟區(qū)、其他海洋區(qū)域與威爾士漁業(yè)區(qū)域;(3)海洋規(guī)劃;(4)海洋許可證;(5)海洋自然保護;(6)近海漁業(yè)管理;(7)其他海洋漁業(yè)事務(wù)與管理;(8)海洋執(zhí)法;(9)海岸休閑與娛樂;(10)其他;(11)補充條款?！队Ｑ蠓ā分饕M成部分的要點:(一)成立英國海洋管理組織《英國海洋法》第一部分就英國海洋管理組織的設(shè)置、性質(zhì)與職能等做了明確規(guī)定。依據(jù)該法,英國政府將成立全面負責(zé)海洋管理工作的“英國海洋管理組織”,以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展等海洋領(lǐng)域的諸多目標。該組織將采用綜合、統(tǒng)一和連貫的管理方法,減少管理層次,提高管理效率,促進信息資源共享,實現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)?；c現(xiàn)代化的海洋管理。1、海洋管理組織“海洋管理組織”的主要職能是:(1)組織編制海洋規(guī)劃與海洋計劃;(2)審批海洋使用許可證;(3)負責(zé)海洋自然保護;(4)海洋執(zhí)法;(5)海洋漁業(yè)管理;(6)海洋應(yīng)急事件處理;(7)海洋可持續(xù)發(fā)展問題咨詢與建議。2、性質(zhì)和屬性英國“海洋管理組織”是一個肩負管理職能的公共機構(gòu),受主管海洋事務(wù)的大臣領(lǐng)導(dǎo),通過大臣向英國議會報告工作。3、員工分配及辦公室英國“海洋管理組織”的工作人員屬公務(wù)員系列;本部設(shè)在英格蘭東北部港口城市紐卡斯爾。(二)改變海域劃分方法過去,英國按用途把海洋分為漁業(yè)區(qū)、海洋污染區(qū)、可再生能源區(qū)、二氧化碳儲存區(qū)等?！队Ｑ蠓ā奉C布后,將按照1982年《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定,將英國海域劃分為領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架等,改變了英國長期以來與國際不接軌的海洋區(qū)域劃分方法?！队Ｑ蠓ā返诙糠中荚O(shè)立英國專屬經(jīng)濟區(qū),并指出,英國專屬經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立,可以使英國根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》提出自己的權(quán)利主張并承擔(dān)相關(guān)義務(wù)?！队Ｑ蠓ā愤€規(guī)定了威爾士海洋漁業(yè)區(qū)域劃分方法。英國專屬經(jīng)濟區(qū)界限的確定有待與周邊國家談判。(三)海洋保護與利用的管理方法與長期目標為了扭轉(zhuǎn)目前英國的分散式海洋管理局面,《英國海洋法》為英國建立了戰(zhàn)略性海洋規(guī)劃體系。該體系的第一階段工作將是編制海洋政策,確立海洋綜合管理方法,確定海洋保護與利用的短期與長期目標;第二階段將制訂一系列海洋規(guī)劃與計劃,以幫助各涉海領(lǐng)域落實海洋政策。《英國海洋法》規(guī)定,英國政府負責(zé)規(guī)劃的海域范圍為200海里內(nèi)的海域和200海里以外大陸架區(qū)域(但不包括蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭的近海區(qū)域,這些近海區(qū)域歸三個地區(qū)行政機構(gòu)管理)。英國中央政府管轄海域的規(guī)劃職能由英國海洋管理組織承擔(dān),因此英國“海洋管理組織”也被稱為“海洋規(guī)劃與計劃主管部門”。(四)可持續(xù)發(fā)展指標體系設(shè)計海洋許可證審批與發(fā)放的目的在于促進經(jīng)濟、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,以實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展目標?！队Ｑ蠓ā穼υ械暮Ｑ笤S可證審批發(fā)放法規(guī)進行了合并與簡化,建立了新的海洋許可證制度。經(jīng)過修改后的許可證制度將更合理,審批更為系統(tǒng)與統(tǒng)一。(五)自然保護水平《英國海洋法》為保護海洋野生動植物增加了一些新的條款,以便提高英國的海洋自然保護水平。具體目標為:扭轉(zhuǎn)英國海洋生物多樣性的下降趨勢;促進海洋生物多樣性的恢復(fù);提高海洋生態(tài)系統(tǒng)的運行功能和對環(huán)境變化的應(yīng)變能力;在決策過程中更多地考慮海洋自然保護問題;更好地履行英國在歐盟和國際上做出的海洋自然保護承諾。(六)近海漁業(yè)發(fā)展政策與管理措施漁業(yè)與海洋環(huán)境管理是《英國海洋法》的重點領(lǐng)域之一。該法提出了更為有效的管理與保護措施,以實現(xiàn)海洋環(huán)境與生態(tài)系統(tǒng)的有效管理和促進近海漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展,提高生產(chǎn)效益與管理效率。為了提高近海漁業(yè)管理的現(xiàn)代化水平,英格蘭將成立近海漁業(yè)保護與管理局,以替代原來的海洋漁業(yè)委員會。(七)海洋漁業(yè)立法本部分由四方面的內(nèi)容組成:(1)洄游性魚類與淡水魚類;(2)貝類;(3)娛樂性垂釣和對1967年《海洋漁業(yè)法》的修改;(4)對過時和重復(fù)的漁業(yè)法規(guī)的處理?！队Ｑ蠓ā芬?guī)定了對商業(yè)性捕撈許可證的收費標準,但同時提出,收費時應(yīng)考慮英國捕撈業(yè)的國際競爭力和不同捕撈業(yè)之間的公平性問題?！队Ｑ蠓ā妨信e了9部過時的漁業(yè)法規(guī),處理辦法是依據(jù)提高管理效率的原則,或廢除,或簡化,或合并。(八)以提高執(zhí)法力度而非單一執(zhí)法手段,引入其他執(zhí)法協(xié)作執(zhí)法《英國海洋法》指出,為了公正和認真落實涉海法規(guī),必須大力加強海洋執(zhí)法工作。為了建立合理而強有力的海洋執(zhí)法體系,將由新成立的“海洋管理組織”統(tǒng)一負責(zé)和協(xié)調(diào)海洋執(zhí)法工作。在許可證發(fā)放與海洋自然保護的執(zhí)法方面,將按照英國2008年《管理執(zhí)法與懲處法》的規(guī)定,引入經(jīng)濟懲處措施。在海洋漁業(yè)執(zhí)法方面,將仿照歐盟的辦法,針對英國國內(nèi)的漁業(yè)違法行為,引入行政懲罰制度。在執(zhí)法區(qū)域和分工方面,《英國海洋法》規(guī)定,英格蘭的海洋漁業(yè)與自然保護執(zhí)法范圍為近海海域(從海岸線算起6海里內(nèi)的海域)和河口區(qū)域,主要負責(zé)部門是“海洋管理組織”,環(huán)境保護部門和近海漁業(yè)保護機構(gòu)也承擔(dān)相關(guān)任務(wù)。環(huán)境部門主要負責(zé)淡水漁業(yè)和遷移性魚類的管理執(zhí)法,近海漁業(yè)管理部門主要負責(zé)地方漁業(yè)管理執(zhí)法和在捕撈活動對海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響時的執(zhí)法,如果涉及國家漁業(yè)管理問題,執(zhí)法牽頭部門仍為“英國海洋管理組織”。威爾士有關(guān)涉海部門和環(huán)境部門負責(zé)的執(zhí)法區(qū)域也是離海岸線6海里內(nèi)的近海和河口?！队Ｑ蠓ā穼ζ渌Ｓ虻膱?zhí)法工作也做了相關(guān)規(guī)定。(九)英國的海岸休閑娛樂習(xí)慣英國研究報告稱,在英國,不允許人們靠近或因道路問題而無法靠近的海岸區(qū)約占30%。英國人有到海邊活動和娛樂休閑的傳統(tǒng)習(xí)慣?！队Ｑ蠓ā返诰挪糠謱ｉT就海岸地區(qū)的開放與利用問題做了明確規(guī)定,其中包括海岸附近道路的建設(shè)與管理問題。英國海洋管理的產(chǎn)權(quán)制度《英國海洋法》由11大部分共325條組成,主要特點有:(1)既有宏觀的指導(dǎo)性條款,也包含一些比較微觀的實施措施,可操作性強。一般國家的海洋法主要包含一些戰(zhàn)略層面的內(nèi)容,很少涉及具體實施措施方面的規(guī)定。但《英國海洋法》則不同,除戰(zhàn)略層面的指導(dǎo)性條款外,還包含許多具有可操作性的條款。因此,該法除了對英國海洋工作有普遍指導(dǎo)意義外,也為管理部門提供了不少可供具體操作的程序。(2)可持續(xù)發(fā)展原則貫徹在《英國海洋法》的始終。英國政府把可持續(xù)發(fā)展作為國家的基本國策,這在《英國海洋法》中有充分的體現(xiàn)?！队Ｑ蠓ā吩S多章節(jié)都突出了可持續(xù)發(fā)展原則,規(guī)定各項海洋工作不僅要重視經(jīng)濟效益,還必須重視環(huán)境與社會效益,不僅重視近期利益,更要考慮子孫后代的長遠利益,實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境與社會的協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展。(3)重視綜合管理。該法第一部分就圍繞英國海洋綜合管理問題做出了許多規(guī)定,其他許多部分和章節(jié)也都強調(diào)綜合管理與協(xié)調(diào),依靠綜合管理來統(tǒng)籌處理海洋事務(wù)。英國政府認為,海洋領(lǐng)域應(yīng)推進基于生態(tài)系的綜合管理,全面和綜合地考慮各類問題,并在涉及的各種問題間求得平衡與協(xié)調(diào)。(4)注重生物多樣性保護。英國政府認為,努力保護和發(fā)展英國的生物多樣性并為保護全球生物多樣性做出貢獻,是英國應(yīng)盡的義務(wù)?！队Ｑ蠓ā返谖宀糠?海洋自然保護)、第六部分(近海漁業(yè)資源管理)和第七部分(其他海洋漁業(yè)事務(wù)與管理)均涉及生物多樣性保護問題,其他部分的許多章節(jié)也有相關(guān)內(nèi)容。(5)強調(diào)公開、透明,鼓勵公眾參與決策與管理?！队Ｑ蠓ā吩诓簧?/p>