論行政審判白書作品的運行與隱憂

論行政審判白書作品的運行與隱憂

在法治中國時代，法治已經(jīng)成為國民政府的基本政治形式。司法和司法機構(gòu)在國家治理和社會管理方面的地位、作用和影響日益繁榮。行政審判作為保護公民權(quán)利、監(jiān)督行政機關(guān)、化解行政爭議、累積治理績效的制度裝置，其在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中亦發(fā)揮著不可或缺的治理功能。面對學(xué)界對行政審判制度存在諸多問題的批評與指摘，以“行政審判白皮書”這一柔性的治理機制導(dǎo)入行政審判制度，可以軟化剛性行政審判對行政權(quán)的單一性監(jiān)督方式，實現(xiàn)行政權(quán)與司法權(quán)之間的良性互動，彰顯行政審判白皮書的溝通理性特質(zhì)。通過比較法考察發(fā)現(xiàn)，在國外并沒有與其功能相對應(yīng)的訴訟制度或訴訟規(guī)則，因此，審判白皮書制度的中國本土性與原創(chuàng)性毋庸置疑。我國對司法建議的規(guī)定可以追溯到1956年7月13日《司法部關(guān)于人民法院在審理案件中如發(fā)現(xiàn)單位在工作中存在缺點不要用個別裁定應(yīng)用建議書的批復(fù)》,此后雖有反復(fù)，但是個案式的司法建議或行政審判白皮書制度日漸成為人民法院參與社會治理工程的重要途徑。該制度被學(xué)界譽為：“法治理性的權(quán)力間對話機制”一、制度功能的嬗變與時間一項司法制度所蘊涵的價值理念與制度功能并非一成不變的僵死教條，而是隨著該制度在實際運行過程中不斷彰顯其價值目標(biāo)，調(diào)試其原初功能，釋放其制度潛能，其制度功能往往會發(fā)生顛覆式的嬗變與躍遷。行政審判白皮書制度亦經(jīng)歷了從個案式建議到制度性溝通的功能嬗變，其已呈現(xiàn)超越個案的訴源治理功能，日漸成為人民法院與行政機關(guān)之間進(jìn)行權(quán)力溝通的公共平臺。(一)超越個案的訴權(quán)從司法實現(xiàn)定分止?fàn)幨交饧m紛的原初功能角度而言，司法權(quán)系一種個別化的權(quán)力運作模式，其旨在針對個案的是非曲直進(jìn)行依法裁判，其制度功能也在于通過個案的裁斷而恢復(fù)被矛盾糾紛扭曲的社會關(guān)系。然而，司法權(quán)雖然是一項被動性的權(quán)力樣態(tài)，但是司法權(quán)力天生具有的超越個案而形成規(guī)則的功能擴張性衍生出司法權(quán)的社會治理功能。司法權(quán)的社會功能旨在追求法律效果與社會效果的統(tǒng)一。司法權(quán)的功能主要表現(xiàn)但不限于解決紛爭、維護秩序、制衡權(quán)力、保障權(quán)利等方面。然而，法律效果與社會效果的統(tǒng)一在司法過程中的實現(xiàn)，既離不開法律的專業(yè)技術(shù)，也離不開社會的民主程序，因此，法律論證理論與民主的商談程序便雙雙匯入司法裁判之河。(二)權(quán)力溝通的理性選擇現(xiàn)代訴訟的本質(zhì)在于全面理性的規(guī)范溝通。行政審判白皮書制度正式通過白紙黑字的“白皮書”形式為司法權(quán)與行政權(quán)的在訴訟外交往提供了一個公開性、開放式的溝通平臺。因此，行政審判白皮書制度是我國行政訴訟中踐行溝通理性的鮮活事例，經(jīng)由批量指導(dǎo)的權(quán)力溝通或權(quán)力交往的方式形成溝通理性，使人民法院與行政機關(guān)之間制度性的溝通機制得以建立。正是通過行政審判白皮書這一溝通平臺，常態(tài)化的府院互動活動實現(xiàn)了從個案處理型府院互動形式到法治促進(jìn)型府院互動形式的躍遷，為實質(zhì)性化解行政爭議，回應(yīng)社會治理政策的變遷，提升國家治理效能貢獻(xiàn)了實踐智慧。二、建立并發(fā)揮優(yōu)勢的刑事審判選擇制度如果說人民法院在進(jìn)行行政審判工作之余，針對個案向行政機關(guān)所發(fā)出的司法建議是人民法院與行政機關(guān)之間進(jìn)行個別性互動的話，人民法院針對一段時期內(nèi)行政審判工作中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在問題，而向行政機關(guān)制作并發(fā)出的行政審判白皮書則是批量式的制度互動形式。然而，行政審判白皮書制度的地位隆升與發(fā)展歷程昭示出：即使是當(dāng)今最正式最權(quán)威的司法制度，其亦可能在誕生之時仍處于司法制度的邊緣地帶，隨著其制度功能的不斷擴張與迅速生長，才逐步從司法邊緣地帶走到司法制度中心。(一)行政訴訟司法建議的中心制度司法建議制度是深具中國特色的訴訟法律制度。具體到行政訴訟領(lǐng)域中，有學(xué)者斷言：行政訴訟司法建議已然從邊緣化的地位上升為行政審判的中心制度。(二)行政爭議解決機制不合理隨著現(xiàn)代國家從夜警國家到福利國家的治理重心與職能轉(zhuǎn)變，行政任務(wù)的日漸增多，各種行政爭議紛至沓來。然而現(xiàn)有包括行政復(fù)議與行政訴訟在內(nèi)的行政爭議解決機制無法勝任從訴訟源頭上發(fā)揮實質(zhì)性化解行政爭議的制度功能。所謂“實質(zhì)性解決行政爭議”,主要包括行政訴訟程序終結(jié)后未再啟動新的法律程序與行政實體法律關(guān)系經(jīng)由行政訴訟程序獲得實質(zhì)處理。三、實踐檢視：行政審判白領(lǐng)式運作的實踐反思行政審判白皮書作為一項實踐性較強的權(quán)力溝通形式，僅僅對其進(jìn)行紙上談兵式的理論梳理并不能真正窺探到其真實運行狀況。職是之故，對其運行狀況進(jìn)行實踐性檢視則是重新發(fā)現(xiàn)該制度內(nèi)設(shè)的價值目標(biāo)與功能發(fā)揮狀況的重要途徑。對行政審判白皮書制度運行的實踐研究表明，運動式推進(jìn)造成行政審判白皮書發(fā)布熱，獨白式運作蘊含回饋乏力與實踐隱憂。因此，行政審判白皮書制度運行績效仍徘徊在孤芳自賞與琴瑟和鳴之間。(一)運動式推進(jìn)行政審判白領(lǐng)按照通常的理解，法院的首要功能在于給特定爭議提供特定的裁決，以便使它們得到有序解決，從而避免可能導(dǎo)致社會分裂的爭斗。雖然，最高人民法院已經(jīng)發(fā)文對各級法院發(fā)布行政審判白皮書進(jìn)行政策規(guī)制與技術(shù)指導(dǎo)，但是各級法院基于參與社會治理、提升法院形象、累積司法公信等因素考量，仍競爭性地開展包括行政審判白皮書在內(nèi)的各類案件審判白皮書發(fā)布活動。盡管如此，這種運動式推進(jìn)行政審判白皮書的實踐做法，一方面表達(dá)了人民法院在行政訴訟程序之外延伸審判職能，主動尋求與行政機關(guān)合作，旨在實現(xiàn)訴訟源頭治理的實質(zhì)性化解行政爭議的制度功能。另一方面也旨在滿足行政機關(guān)對司法知識與司法治理經(jīng)驗的法治需求，助推法治政府建設(shè)的有益之舉。另外，這種運動式的集中推進(jìn)造成法院系統(tǒng)發(fā)布行政審判白皮書成為一道靚麗的法治風(fēng)景線，然而這種表面的繁榮之下面臨著無可奈何的現(xiàn)實困境，也蘊涵著該制度有待實現(xiàn)的制度理想。簡言之，自娛自樂式的行政審判白皮書發(fā)布熱潮并不能完全發(fā)揮從源頭預(yù)防和解決糾紛的實質(zhì)性化解行政爭議的最初夢想。因此，行政審判白皮書呈現(xiàn)出在發(fā)布熱與功能冷之間的繁榮景象。(二)現(xiàn)有的行政審判白領(lǐng)制度存在的問題盡管各地各級法院紛紛發(fā)布行政審判白皮書，一時間造成行政審判白皮書遍地開花的繁榮景象。但是這種表面繁榮之下潛藏著難以回避的問題。從溝通理性的視角審視我國行政審判白皮書制度，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行行政審判白皮書制度存在著單向度、選擇性、單一性發(fā)布的現(xiàn)實困境，致使該制度難以在自治性與合法性之間取得反思性平衡。在這個意義上講，行政審判白皮書制度在一定程度上淪為法院自娛自樂、孤芳自賞的獨角戲。通過實證觀察，我們發(fā)現(xiàn)行政審判白皮書制度面臨但不限于以下問題：其一，合法性危機問題。因行政審判白皮書制度缺乏成文法律依據(jù)，其合法性飽受質(zhì)疑，雖然在實踐中其表現(xiàn)活躍，但是難以掩飾其身份焦慮問題。其二，白皮書質(zhì)量低下問題。現(xiàn)有行政審判白皮書形式與內(nèi)容幾乎千篇一律，并無有效創(chuàng)新，而且各個法院之間發(fā)布的行政審判白皮書存在相互抄襲乃至雷同問題，這嚴(yán)重減損了行政審判白皮書制度的合法性與有效性。其三，行政機關(guān)反映冷漠與回饋乏力問題。之所以存在行政機關(guān)對現(xiàn)有的行政審判白皮書制度缺乏參與動力問題。一方面源于行政審判白皮書撰寫質(zhì)量不高、粗制濫造，無法有效發(fā)揮規(guī)范行政機關(guān)依法行政，進(jìn)而達(dá)到從源頭上預(yù)防和化解行政爭議的制度功能，致使行政機關(guān)對行政審判白皮書缺乏興趣而怠于回應(yīng)；另一方面源于在我國的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，行政權(quán)一直處于強勢的主導(dǎo)地位，而司法權(quán)則處于相對弱勢地位，基于權(quán)力慣性與權(quán)力勢差，行政權(quán)對司法權(quán)在訴訟內(nèi)的監(jiān)督與訴訟外的合作缺乏互動意愿，致使行政機關(guān)對人民法院發(fā)布的行政審判白皮書缺乏參與熱情與回饋動力。其四，白皮書公開程度不足。當(dāng)前人民法院單獨發(fā)布或法院與政府共同發(fā)布的行政審判白皮書，大多處于一經(jīng)發(fā)布即被束之高閣的狀態(tài)，甚至法院與政府內(nèi)部的工作人員都難得一見行政審判白皮書的廬山真面目，更遑論社會公眾了。例如H省高級人民法院自2009年起已經(jīng)連續(xù)9年發(fā)布行政審判白皮書，但是上述行政審判白皮書的知悉范圍并不大。然而，行政審判白皮書作為一項人民法院與行政機關(guān)之間府院互動的交流機制，公開性是其應(yīng)有的內(nèi)涵。因此，行政審判“白皮書”不應(yīng)成為法院與政府之間私下互動的“耳語”“悄悄話”,而是應(yīng)當(dāng)成為向公眾開放或邀請公眾參與乃至引入第三方評價機制的司法權(quán)與行政權(quán)之間的公開論壇與溝通平臺。四、靜態(tài)的制度體系與動態(tài)的執(zhí)行能力黨的十八屆三中全會將推進(jìn)“國家治理體系和治理能力”兩者的現(xiàn)代化共同作為全面深化改革的總目標(biāo)。國家治理體系和治理能力表征為靜態(tài)的國家制度體系與動態(tài)的制度執(zhí)行能力，其作為一個有機整體，靜態(tài)的制度體系與動態(tài)的執(zhí)行能力相互配合才能完成治理任務(wù)達(dá)致善治。而善治是國家治理的理想狀態(tài)，實質(zhì)上是官民之間在公共生活中的合作，其理想目標(biāo)就是公共利益的最大化。(一)堅持本質(zhì)，解決行政糾紛的原始作用法律通過對法定權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行權(quán)威性歸類來解決糾紛，使得法院日漸成為一種最為權(quán)威的糾紛解決機制。(二)司法權(quán)的國家化運作針對當(dāng)前部分法院發(fā)布行政審判白皮書，而行政機關(guān)回饋乏力問題。發(fā)掘并釋放行政審判白皮書制度的溝通理性，促進(jìn)人民法院與行政機關(guān)之間的良性互動成為當(dāng)前改革完善行政審判白皮書制度的重要路徑選擇。在國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)與制度框架中，司法權(quán)是一項溝通政治國家與市民社會之間關(guān)系的權(quán)力樣態(tài)。司法權(quán)通過裁判個案糾紛的形式累積形成裁判規(guī)則，達(dá)致型構(gòu)社會秩序的溝通功能。因此，司法權(quán)正是在國家性與社會性的二元結(jié)構(gòu)中得以存在并配置運作的。司法權(quán)作為一項國家權(quán)力或中央事權(quán)，通過司法技術(shù)的專門化、司法管轄范圍的廣泛化和司法組織的高度國家化而體現(xiàn)出來。然而，司法的國家化甚至國家壟斷化需要回答司法權(quán)得以存在的核心問題：司法權(quán)是組織和解決司法問題而具有存在理由的，而司法問題卻必須是解決社會糾紛，亦即現(xiàn)代司法權(quán)的行使必須以有效地解決社會糾紛而獲得其存在的正當(dāng)性。形式上的反思行政審判白皮書制度作為一項具有濃郁中國特色訴訟外的權(quán)力交往機制與溝通平臺。自誕生之日起發(fā)揮著延伸司法審判職能，深度參與訴訟源治理，從源頭化解潛在矛盾與現(xiàn)實糾紛的合作治理功能。然而，該制度也面臨著價值流失功能失調(diào)與合法性危機等現(xiàn)實問題。行政審判白