財(cái)政政策能力與預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系研究

財(cái)政政策能力與預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系研究一、財(cái)政政策能力的含義政策能力是政府能力的重要組成部分，是當(dāng)代政治學(xué)的一個(gè)新概念。阿爾蒙德和鮑威爾最早提出了“關(guān)于政治發(fā)展和政策能力的假設(shè)”，他們認(rèn)為“一個(gè)結(jié)構(gòu)上分化、文化上世俗化的政治體系，將日益增強(qiáng)其影響國(guó)內(nèi)外環(huán)境的能力”。在他們看來，政策能力是指政策改變環(huán)境的有效程度，它代表著政府在適應(yīng)和改變環(huán)境方面的成功程度。我國(guó)學(xué)者顧建光提出，所謂“政策能力”是指為調(diào)配必要的資源所做出的智慧的集體選擇，人們通過這種選擇來確定稀缺資源的配置，以使其符合實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的戰(zhàn)略方向。此定義強(qiáng)調(diào)了政策能力所體現(xiàn)的對(duì)政府有效治理而言極為重要的指導(dǎo)性功能和戰(zhàn)略性含義，它區(qū)別于“國(guó)家能力”和“行政能力”的概念，是后兩種能力發(fā)生效能的核心。按上述公共政策能力的定義和結(jié)構(gòu)框架，財(cái)政政策能力可定義為：財(cái)政政策改變經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境的有效程度，它代表著政府財(cái)政在適應(yīng)和改變經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境方面的成功程度。在不同的政府組織結(jié)構(gòu)和不同的政治環(huán)境中，財(cái)政政策能力的側(cè)重點(diǎn)是有所不同的。比如，注重政策反映民意的能力是民主政府關(guān)注的重點(diǎn)，而專制政府則更傾向于財(cái)政政策的汲取能力和調(diào)節(jié)能力。公共財(cái)政背景下的財(cái)政政策能力從性質(zhì)和條件上都與原來有所不同。長(zhǎng)期以來，我國(guó)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的干預(yù)都是很深的，財(cái)政政策能力是建立在以規(guī)則控制為主的行政能力基礎(chǔ)之上的，它不需要考慮行政組織與外部的關(guān)系和公民的反映。而公共財(cái)政背景下的財(cái)政政策能力，要超越過去僅僅圍繞國(guó)家為中心的政策能力，一方面要考慮公民意見和公民社會(huì)的變革趨勢(shì)，把社會(huì)問題和變革納入政策考慮范圍；另一方面要考慮資源能源消耗、環(huán)境保護(hù)等長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的問題。這就是說，公民財(cái)政背景下的財(cái)政政策能力越來越注重政策反映民意的能力，這是財(cái)政政策能力建設(shè)的一條主線。二、財(cái)政政策能力結(jié)構(gòu)分析根據(jù)戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)論，財(cái)政政策能力主要包括：財(cái)政政策問題的確認(rèn)能力、利益整合能力、財(cái)政政策規(guī)劃能力、財(cái)政政策執(zhí)行能力和政策評(píng)價(jià)能力。1．財(cái)政政策問題的確認(rèn)能力確認(rèn)政策問題是政策過程的起點(diǎn)。財(cái)政政策要解決的不僅是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長(zhǎng)等宏觀經(jīng)濟(jì)問題，還要解決各種社會(huì)問題并滿足公眾對(duì)公共物品的偏好。也就是說，財(cái)政問題的確認(rèn)能力不僅表現(xiàn)在宏觀問題的確認(rèn)上，還應(yīng)當(dāng)在微觀層面著眼于解決各種社會(huì)問題并向公眾提供符合其需要的公共物品。就微觀層面的財(cái)政政策問題確認(rèn)能力而言，公共項(xiàng)目的選擇首先是對(duì)社會(huì)問題的篩選。社會(huì)問題，不同于解決一般的技術(shù)問題。技術(shù)問題相對(duì)易于形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。社會(huì)問題則不然，人民對(duì)其所做出的判斷是否準(zhǔn)確，既取決于每個(gè)人不同的經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，還取決于個(gè)人倫理道德等價(jià)值觀念。這樣一來，對(duì)社會(huì)問題如果不能達(dá)成共識(shí)，那就很難就公共項(xiàng)目的優(yōu)先次序等做出正確的選擇。因此，財(cái)政政策問題確認(rèn)能力首先要求預(yù)算系統(tǒng)是開放的，能夠吸引預(yù)算各方（特別是公眾）廣泛參與預(yù)算決策。其意義在于：第一，能夠就預(yù)算支出所要解決的社會(huì)問題達(dá)成理解和共識(shí)，使預(yù)算決策更加科學(xué)；第二，使各參與方看到解決問題的前景，從而對(duì)預(yù)算更有信心；第三，廣泛的溝通和協(xié)商并吸納各方意見，更能獲得各方的理解和支持，能形成有力的預(yù)算環(huán)境。２．利益整合能力利益整合是把各種要求轉(zhuǎn)變成重大政策選擇的過程。在一個(gè)利益多元化的社會(huì)，不同的個(gè)體和不同的群體都有著不同的利益，對(duì)存在著差別的利益進(jìn)行整合是財(cái)政政策過程的一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)。從事利益整合的主體和結(jié)構(gòu)多種多樣，其中最關(guān)鍵點(diǎn)的主體是政黨和政府。按阿爾蒙德的說法，“政黨是當(dāng)代社會(huì)的專業(yè)化利益綜合結(jié)構(gòu)”。在我國(guó)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作、政治協(xié)商的政治制度下，執(zhí)政黨就是最重要的利益整合機(jī)構(gòu)，其他民主黨派通過政治協(xié)商制度將各自利益輸入到執(zhí)政黨的利益整合過程，表現(xiàn)在財(cái)政政策上就是財(cái)政資金的總量和結(jié)構(gòu)安排。特別財(cái)政資金的結(jié)構(gòu)安排，更反映了政黨間互動(dòng)乃至政治博弈的結(jié)果。同時(shí)，在利益整合過程中，政府組織也起到關(guān)鍵作用?！罢M織之所以重要，是因?yàn)樗绊懙秸h在利益綜合過程中所采取的方法策略（阿爾蒙德）”。事實(shí)上，除公共支出總量和結(jié)構(gòu)決策之外，我們所能感觸到的利益整合活動(dòng)絕大部門是由政府進(jìn)行的。財(cái)政做為政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主管部門，其利益整合能力強(qiáng)，形成普遍接受的公共選擇方案的可能性就高，這對(duì)于緩解政治系統(tǒng)壓力、降低政治成本、提高政府效率有非常重要的作用。相反，弱的利益整合能力則會(huì)導(dǎo)致政治系統(tǒng)的壓力及高昂的政治成本。利益整合，需要對(duì)公眾利益進(jìn)行區(qū)分。首先，公眾有“多數(shù)人”和“少數(shù)人”的區(qū)分。人民常用人口中的“多數(shù)”與“少數(shù)”來衡量社會(huì)公眾的數(shù)量結(jié)構(gòu)，很顯然，一個(gè)公共支出項(xiàng)目只有滿足多數(shù)社會(huì)成員的利益要求，才具有合法和合理性；其次，公眾有強(qiáng)勢(shì)團(tuán)體與弱勢(shì)團(tuán)體的區(qū)分。不同的利益集團(tuán)或群體由于掌握的政治、經(jīng)濟(jì)資源不同，其利益要求有的能夠得到重視，有的則不然。公共支出項(xiàng)目一定要對(duì)強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)，特別是由少數(shù)人組成的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的利益加以限制，對(duì)于具有政黨利益要求的弱勢(shì)集團(tuán)加以保護(hù)；再次，公眾利益也存在著整體和局部、短期和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的區(qū)分。在分級(jí)決策的財(cái)政體制中，往往存在著決策主體為了局部利益而損害整體利益、為短期利益而損害長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的情況，這在改革開放后的財(cái)政政策時(shí)間中屢見不鮮。財(cái)政政策能力要能夠整合上述利益集團(tuán)的利益紛爭(zhēng)，在財(cái)政決策中體現(xiàn)出對(duì)短期和長(zhǎng)期、整體和局部利益的全面考慮。否則，將嚴(yán)重?fù)p害財(cái)政政策的有效性。財(cái)政政策能力所要求的利益整合能力，要求能對(duì)上述公共利益關(guān)系進(jìn)行科學(xué)的衡量和把握，在公共項(xiàng)目決策中體現(xiàn)出對(duì)多數(shù)人利益、對(duì)弱勢(shì)團(tuán)體利益和對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局利益的傾斜?？紤]到預(yù)算系統(tǒng)所處的復(fù)雜的政治、行政、文化等預(yù)算環(huán)境，達(dá)到這個(gè)要求是不容易的。３．財(cái)政政策規(guī)劃能力所謂“規(guī)劃”，是對(duì)未來整體性、長(zhǎng)期性、基本性問題的思考，并設(shè)計(jì)未來整套行動(dòng)方案。財(cái)政政策規(guī)劃的主要任務(wù)有兩個(gè)：一是確定一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期財(cái)政活動(dòng)的目標(biāo)和重點(diǎn)；二是擬定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)方案，并從多各備選方案中進(jìn)行擇優(yōu)。政策目標(biāo)是財(cái)政政策所希望取得的結(jié)果或完成的任務(wù)。如果沒有政策目標(biāo)，政策方案是無法確定的。但目標(biāo)不明確，也同樣會(huì)削弱政策解決問題的能力。圍繞問題設(shè)定的目標(biāo)往往籠統(tǒng)，有待進(jìn)一步具體化。其方法有兩種：一是可采取目標(biāo)樹方法，即從總目標(biāo)開始，逐級(jí)向下分解為更低層次的子目標(biāo)，從而找出財(cái)政政策系統(tǒng)內(nèi)所含各目標(biāo)之間的關(guān)系；二是量化，給目標(biāo)定出必須實(shí)現(xiàn)的數(shù)量界限。這樣可以使整體目標(biāo)與局部目標(biāo)、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)、但目標(biāo)與多目標(biāo)等分析得較為清楚。政策目標(biāo)一經(jīng)確定，要具有穩(wěn)定性，不能朝令夕改，尤其是不能隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更迭而頻繁變動(dòng)；同時(shí)，政策目標(biāo)又要伴隨環(huán)境的變化具有應(yīng)變能力。為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采用的手段和措施，統(tǒng)稱為備選方案。擬定可供選擇的備選方案，通過對(duì)比選擇得到最能解決政策問題的方案，是財(cái)政政策能力的核心。決策理論中的“霍布森選擇（Hobsonchoice）”，即“形式上有多種方案的選擇，而實(shí)質(zhì)上只有一個(gè)方案的選擇”，在公共支出項(xiàng)目決策中應(yīng)該嚴(yán)禁出現(xiàn)。為保證備選方案的擬定、設(shè)計(jì)和選擇，需要對(duì)備選方案進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，預(yù)測(cè)結(jié)果如何有取決于預(yù)算分析人員的經(jīng)驗(yàn)、資料與其他信息，以及預(yù)測(cè)技術(shù)等等?？梢?，財(cái)政政策規(guī)劃能力對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政系統(tǒng)提出了很高的要求：一方面，公共項(xiàng)目支出要在縱向上實(shí)現(xiàn)年度目標(biāo)和長(zhǎng)期目標(biāo)的協(xié)調(diào)，在橫向上實(shí)現(xiàn)各組織機(jī)構(gòu)之間、各項(xiàng)目之間的目標(biāo)的協(xié)調(diào)，這要求財(cái)政系統(tǒng)具有宏觀的視野和高潮的運(yùn)籌能力，同時(shí)也要有很高的橫向協(xié)調(diào)能力；另一方面，預(yù)算分析員的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)儲(chǔ)備以及財(cái)政信息系統(tǒng)的完善度，又影響到備選方案的設(shè)計(jì)和選擇４．財(cái)政政策執(zhí)行能力在對(duì)多種方案進(jìn)行比較和選擇之后，政策就進(jìn)入執(zhí)行階段。財(cái)政政策執(zhí)行能力，表現(xiàn)為財(cái)政活動(dòng)的參與者能否成功地運(yùn)用各種政策工具來實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)的能力。當(dāng)然，政策執(zhí)行能力也與財(cái)政系統(tǒng)的靈活性和應(yīng)變能力有關(guān)。在現(xiàn)代財(cái)政制度安排中，財(cái)政政策的執(zhí)行基本上是由財(cái)政部門及行政事業(yè)單位等官僚機(jī)構(gòu)來完成的，這意味著現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu)的組織和效率將對(duì)財(cái)政政策的執(zhí)行能力產(chǎn)生決定性的影響。阿爾蒙德將官僚機(jī)構(gòu)的重要性歸結(jié)為兩個(gè)方面：一方面，“官僚機(jī)構(gòu)壟斷了政治體系的輸出”，各種由政治程序制定的政策、法律法規(guī)都是通過官僚系統(tǒng)來實(shí)施的；另一方面，“一項(xiàng)普遍政策得以貫徹到什么程度，通常取決于官僚對(duì)它的解釋，以及取決于他們實(shí)施該項(xiàng)政策的興致和效率”。這就是說，官僚機(jī)構(gòu)的能力和素質(zhì)決定了政策的執(zhí)行能力。在財(cái)政政策實(shí)踐中，官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部斗爭(zhēng)，缺乏競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的低效率。官僚本身的低素質(zhì)都嚴(yán)重制約著政策執(zhí)行能力的提升。因此，各國(guó)政府把建立和保持一個(gè)反應(yīng)靈敏、高度負(fù)責(zé)、富有效率和能力強(qiáng)大的官僚機(jī)構(gòu)做為政府改革的主要目標(biāo)。５．財(cái)政政策評(píng)價(jià)能力傳統(tǒng)上，財(cái)政政策的研究是不太注重政策評(píng)價(jià)的，這導(dǎo)致財(cái)政體系較低的政策評(píng)價(jià)能力。事實(shí)上，政策評(píng)價(jià)是政策過程的一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行完畢并不是政策過程的終結(jié)，無論是否達(dá)到預(yù)定的政策目標(biāo)，政策實(shí)施都會(huì)產(chǎn)生某種客觀的結(jié)果，這種結(jié)果會(huì)反饋到新一輪的政策過程中，對(duì)新的政策過程產(chǎn)生影響。通過政策評(píng)價(jià)，財(cái)政政策制定者能夠?qū)φ哌^程的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全面考察和分析，對(duì)政策價(jià)值進(jìn)行綜合判斷，以決定財(cái)政政策未來的走向，包括是否延續(xù)、是否需要進(jìn)行調(diào)整、是否需要終止等。杰克·普拉諾對(duì)此分析到：“評(píng)價(jià)不是反省的。除了為完成了的和進(jìn)行中的活動(dòng)提供判斷的根據(jù)外”，它“還是與分配資源、改進(jìn)操作和未來活動(dòng)的方向有關(guān)的政策計(jì)劃過程的一部分”。政策評(píng)價(jià)能力是政策能力的一個(gè)重要組成部分。三、政策能力與預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)系1．管理與財(cái)政政策問題確認(rèn)能力績(jī)效管理是一種注重結(jié)果的管理模式，將其引入預(yù)算管理領(lǐng)域?qū)⑹诡A(yù)算的重心由傳統(tǒng)預(yù)算模式下的“爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)投入”轉(zhuǎn)移到對(duì)預(yù)算資金要解決什么社會(huì)問題、實(shí)現(xiàn)什么目標(biāo)和效果的重視上，從而大大強(qiáng)化了政策問題在決策中的地位。預(yù)算績(jī)效管理還是一種開放的，能夠吸引各方廣泛參與的預(yù)算管理模式。它強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出所要解決的社會(huì)問題其輕重緩急必須在決策者管理者以及公眾之間進(jìn)行積極而充分的討論和協(xié)調(diào)。這種各方廣泛參與的預(yù)算模式，能夠就預(yù)算支出所要解決的社會(huì)問題達(dá)成理解和共識(shí)，能保證預(yù)算支出最大程度地用于提供公眾最迫切需要的公共物品、解決公眾最需要解決的社會(huì)問題上。從這個(gè)意義上講，預(yù)算績(jī)效管理的開放性和參與性能有效提升財(cái)政政策問題的確認(rèn)能力。２．績(jī)效管理與財(cái)政政策的利益整合能力公共選擇理論認(rèn)為，政府是帶有不同的具體利益內(nèi)容同時(shí)又抱有個(gè)人利益最大化追求的個(gè)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的舞臺(tái)。在政府機(jī)制框架下，人們遵循著經(jīng)濟(jì)人動(dòng)機(jī)規(guī)律，在彼此的經(jīng)濟(jì)交往中，既有矛盾，又有合作，驅(qū)使政府機(jī)制運(yùn)行的動(dòng)力就來自于個(gè)人的逐利行為；如果機(jī)制的架構(gòu)是適宜的話，那么通過這一適宜的機(jī)制架構(gòu)會(huì)有助于將分散的個(gè)人助理行為導(dǎo)向全民利益的最大化。公共選擇理論在財(cái)政政策實(shí)踐中具有重要的借鑒意義：其一，財(cái)政政策的產(chǎn)生機(jī)制從根本上說是一個(gè)公共選擇機(jī)制，其動(dòng)力來自于不同利益集團(tuán)和個(gè)人的逐利行為?，F(xiàn)實(shí)中的財(cái)政政策顯然就包含著不同社會(huì)利益及矛盾的對(duì)立和統(tǒng)一。因此，制定財(cái)政政策時(shí)，政府應(yīng)重視人與人之間存在的客觀利益矛盾對(duì)財(cái)政政策的制約，從而使制定出來的財(cái)政政策更為合理可行。這種能力即財(cái)政政策的利益整合能力。其二，財(cái)政政策的具體確定，在相當(dāng)程度上依賴于現(xiàn)存的政府決策機(jī)制，而政府決策機(jī)制的具體設(shè)計(jì)在很大程度上影響著財(cái)政政策的利益整合能力和政策的有效性。如何改進(jìn)政府決策機(jī)制，是使財(cái)政決策更加有效的關(guān)鍵所在。相對(duì)于傳統(tǒng)預(yù)算管理，預(yù)算績(jī)效管理是一種預(yù)算決策機(jī)制上的創(chuàng)新，它所提供的強(qiáng)大的管理決策功能不僅能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算管理的科學(xué)化，也能夠有效地整合預(yù)算各參與方的利益關(guān)系，提升財(cái)政政策的利益整合能力。首先，預(yù)算績(jī)效管理是一種更加民主的預(yù)算管理模式。它在預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)都融入了民主決策的因素，體現(xiàn)了對(duì)預(yù)算各參與方（特別是普通公眾）的利益的普遍關(guān)注，這對(duì)于消除預(yù)算各參與方之間的利益沖突，提升財(cái)政政策的利益整合能力有重要的作用。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，它注重吸收決策者、管理者以及公眾的多方的意見；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，它試圖改變傳統(tǒng)預(yù)算過于僵硬的弊端，賦予各個(gè)層面的執(zhí)行者自主決策的權(quán)利；在預(yù)算評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，它將各方面的信息特別是公眾的反映納入到預(yù)算評(píng)價(jià)體系中；在預(yù)算報(bào)告環(huán)節(jié)，它力圖使預(yù)算更加公開透明，并向相關(guān)利益各方報(bào)告預(yù)算的執(zhí)行效果而不僅僅是收支數(shù)。其次，預(yù)算績(jī)效管理能夠有效地解決公共選擇理論所提出的“官僚問題”和“政府失靈”問題，為目前普遍存在的“官民利益沖突”提供了良好的解決機(jī)制。為解決“官僚問題”和“政府失靈”問題，公共選擇理論提出了“分權(quán)以降低官僚的權(quán)利”、“建立競(jìng)爭(zhēng)以改變激勵(lì)”以及“在官僚決策層恢復(fù)發(fā)揮個(gè)人積極性的制度”等憲政改革主張，這些主張與績(jī)效管理所秉承的“分權(quán)”、“激勵(lì)”、“競(jìng)爭(zhēng)”理念是一致的。３．預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政政策的規(guī)劃能力財(cái)政政策問題確定之后，即進(jìn)入政策規(guī)劃階段。依前所述，財(cái)政政策規(guī)劃的主要任務(wù)有兩點(diǎn)：一是確定一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期財(cái)政活動(dòng)的目標(biāo)和重點(diǎn)；二是擬定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的行動(dòng)方案，并從多各備選方案中進(jìn)行擇優(yōu)?？?jī)效管理是將預(yù)算視為整個(gè)管理循環(huán)的一個(gè)環(huán)節(jié)，將計(jì)劃、預(yù)算、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)聯(lián)系起來。在此，預(yù)算就不僅僅是考慮資金分配的事了，為了資金分配，整個(gè)預(yù)算體系要考慮目標(biāo)問題（包括組織互動(dòng)的長(zhǎng)期戰(zhàn)略目標(biāo)和年度目標(biāo)），要考慮項(xiàng)目或活動(dòng)計(jì)劃問題（包括項(xiàng)目的擇優(yōu)），要圍繞項(xiàng)目或活動(dòng)需要的財(cái)務(wù)資源進(jìn)行預(yù)算。從而，預(yù)算績(jī)效管理與傳統(tǒng)預(yù)算管理相比體現(xiàn)出非常強(qiáng)的政策規(guī)劃能力。４．預(yù)算績(jī)效管理與財(cái)政政策執(zhí)行能力預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)“績(jī)效責(zé)任”制度，從而在預(yù)算管理中注入一種以結(jié)果為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制，這是一種有利于提升官僚機(jī)構(gòu)及其雇員的效率的制度安排?！皩?duì)預(yù)算支出的績(jī)效負(fù)責(zé)”，一方面可以有效地解決傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)因?yàn)槿狈Ω?jìng)爭(zhēng)“壓力”而導(dǎo)致的低效率；另一方面又可以解決傳統(tǒng)預(yù)算“對(duì)規(guī)則負(fù)責(zé)”而導(dǎo)致的預(yù)算系統(tǒng)僵化問題，因而相對(duì)于傳統(tǒng)預(yù)算而言是一種有較強(qiáng)政策執(zhí)行能力的高校的預(yù)算系統(tǒng)。預(yù)算績(jī)效管理強(qiáng)調(diào)“自主權(quán)”和“靈活性”，秉承了新公共管理運(yùn)動(dòng)中的“分權(quán)”理念，賦予組織以靈活的應(yīng)變能力和創(chuàng)新精神。它解決了傳統(tǒng)預(yù)算管理中由