城市總體規(guī)劃目標(biāo)體系淺談

城市總體規(guī)劃目標(biāo)體系淺談一、國(guó)內(nèi)城市總體規(guī)劃目標(biāo)體系二、國(guó)外城市總體規(guī)劃目標(biāo)體系三、比較與啟示《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》2020年，把上海初步建成國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金貿(mào)易中心之一，基本確立上海國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心城巿的地位，基本建成上海國(guó)際航運(yùn)中心，發(fā)揮上海國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)扇面輻射轉(zhuǎn)換的紐帶作用，進(jìn)一步促進(jìn)長(zhǎng)江三角洲和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的共同發(fā)展?！侗本埑鞘锌傮w規(guī)劃（2004-2020）》按照中央對(duì)北京做好"四個(gè)服務(wù)"的工作要求，強(qiáng)化首都職能，以建設(shè)世界城市為努力目標(biāo)，不斷提離北京在世界城市體系中的地位和作用。充分發(fā)揮首都在國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理、科技創(chuàng)新、信息、交通、旅游等方面的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步發(fā)展首都經(jīng)濟(jì)，不斷增強(qiáng)城市的綜合輻射帶動(dòng)能力，弘揚(yáng)歷史文化，保護(hù)歷史文化名城風(fēng)貌，形成傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文明交相輝映、具有高度包容性、多元化的世界文化名城，提高國(guó)際影響力，創(chuàng)造充分的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，建設(shè)空氣清新，環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)良好的宜居城巿，創(chuàng)建以人為本、和諧發(fā)展、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)安定的首善之區(qū)?！稄V州市城市總體規(guī)劃2001-2020）》城巿規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo)：以區(qū)域間發(fā)展與生態(tài)優(yōu)先為前提，利用廣州經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和中國(guó)快速城市化的機(jī)遇，采取跨越式發(fā)展模式，調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)，促使城巿結(jié)構(gòu)由單中心向多中心轉(zhuǎn)換，完善城市功能，保護(hù)歷史文化名城，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)拖建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，并保持社會(huì)和地區(qū)生態(tài)環(huán)鏡的平衡。一、國(guó)內(nèi)城市總體規(guī)劃目標(biāo)體系

《天津市城市總體規(guī)劃（2005-2020）》

將天津建設(shè)成為技術(shù)先進(jìn)、制造業(yè)發(fā)達(dá)、服務(wù)水平一流、綜合競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、對(duì)外開(kāi)放度高、創(chuàng)業(yè)環(huán)境優(yōu)越的我國(guó)北方經(jīng)濟(jì)中心,適應(yīng)全球一體化發(fā)展趨勢(shì)、對(duì)外聯(lián)系便捷、信息網(wǎng)絡(luò)高效、輻射能力強(qiáng)的國(guó)際港口城市，資源利用高效、安全體系完善、生態(tài)環(huán)鏡良好、宜人居住的生態(tài)城市，歷史文化底韻深厚、近代史跡特色突出、社會(huì)和教育文化科技發(fā)達(dá)的文化名城。《哈爾濱城市總體規(guī)劃(2004—2020）》

以新區(qū)開(kāi)發(fā)為主，舊城改造為輔，分階段實(shí)施，實(shí)現(xiàn)整體提高城市人居環(huán)鏡質(zhì)量的目標(biāo)。《烏魯木齊巿城市總體規(guī)劃(1999—2010)》

城市發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)：城市規(guī)劃和建設(shè)要以建成具有高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境、高效能的基礎(chǔ)設(shè)施，高度發(fā)達(dá)的精神文明和物質(zhì)文明、高水平的社會(huì)服務(wù)能力、具有民族風(fēng)格和地方特色的城市為目標(biāo)，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、使城市整體實(shí)力有大幅度提高，以西部大開(kāi)發(fā)為契機(jī)，在21世紀(jì)中葉把烏魯木齊建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)繁榮、功能完善、科技發(fā)達(dá)、教育先進(jìn)、環(huán)境優(yōu)美、生活方便、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)穩(wěn)定，具有民族特色的現(xiàn)代化國(guó)際商貿(mào)城。城巿建設(shè)目標(biāo)：以總體規(guī)劃統(tǒng)籌創(chuàng)建"中國(guó)最佳旅游城市"、"國(guó)家環(huán)保模范城市"，"國(guó)家生態(tài)園林城市"和"全國(guó)文明城市”?！独_市城市總體規(guī)劃（2007—2020)》提升城市品質(zhì)，建設(shè)國(guó)際旅游城市，營(yíng)造最佳創(chuàng)業(yè)環(huán)境，建設(shè)科技創(chuàng)新城市，結(jié)合山、塬、河、林自然地貌，建設(shè)依山抱水、環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)宜居城巿,構(gòu)建高效、便捷的交通網(wǎng)絡(luò)體系，建設(shè)航空、鐵路、公路交通樞杻城市，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和地區(qū)輻射能力，建設(shè)現(xiàn)代制造、髙新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地，強(qiáng)化金融、商貿(mào)、信息、物流等區(qū)域功能，建設(shè)中西部經(jīng)濟(jì)中心?！段靼彩谐鞘锌傂菀?guī)劃（2008-2020）》《鄭州市城市總體規(guī)（1995-2010）》20紀(jì)末，把鄭州建成為我國(guó)中部地區(qū)商業(yè)貿(mào)易、金融中心，隴蘭經(jīng)濟(jì)帶中心城市。綜合實(shí)力步入全國(guó)省會(huì)城市先進(jìn)行列，本規(guī)劃期末，把鄭州建成全國(guó)重要的商貿(mào)，金融、佶息中心，達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家同類(lèi)城市水平，成為經(jīng)濟(jì)繁榮、交通發(fā)達(dá)、環(huán)境優(yōu)美、基礎(chǔ)設(shè)施完備、服務(wù)功能良好，具有中原特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化商貿(mào)城市，21世紀(jì)中葉，把鄭州建設(shè)成為現(xiàn)代化、多功能的國(guó)際商埠。1、國(guó)內(nèi)城市目標(biāo)體系特征（1）規(guī)劃目標(biāo)時(shí)限集中在2010年和2020年（2）規(guī)劃成果中目標(biāo)類(lèi)型較多（社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、城市建設(shè)目標(biāo)、城市發(fā)展

目標(biāo)、城市發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展主題）公眾理解困難。（3）目標(biāo)力求全面，規(guī)劃目標(biāo)具有較大的相似性，但目標(biāo)重點(diǎn)和城市特色不明顯。（例如發(fā)達(dá)、生態(tài)、宜居、國(guó)際、中心等是案例中屢見(jiàn)的規(guī)劃目標(biāo)）我國(guó)城市總體規(guī)劃編制和修編的時(shí)間也大致相同，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)某菐?，在同一環(huán)境和形勢(shì)下，城巿發(fā)展的基礎(chǔ)和目標(biāo)較為相似，這本是由我國(guó)城巿發(fā)展特征所決定的，然而，卻有不少城市不顧自身發(fā)展水平，盲目提出超乎自身發(fā)展水平的規(guī)劃目標(biāo)（土地財(cái)政），導(dǎo)致城市總體規(guī)劃目標(biāo)出現(xiàn)"一哄而上"、"千規(guī)一律"的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2005年，在全國(guó)200多個(gè)地級(jí)市中，有近九成的城市提出建立"現(xiàn)代化國(guó)際大都市"的目標(biāo)，近兩成的城市提出建設(shè)中央商務(wù)區(qū)。同時(shí)，全國(guó)600多個(gè)城市仍在有計(jì)劃、有步驟地"走向世界"，提出國(guó)際化發(fā)展的城市目標(biāo)。例如，大連提出建設(shè)"東北亞重要的國(guó)際城市"，長(zhǎng)沙要建成"富有湖湘文化特色的國(guó)際化城市"，拉薩的目標(biāo)是"具有髙原和民族特色的國(guó)際旅游城市"，烏魯木齊的目標(biāo)是"現(xiàn)代化國(guó)際商貿(mào)中心和中國(guó)清真美食之都"。（4）目標(biāo)表述來(lái)看，部分城市的總體目標(biāo)指向和重點(diǎn)不夠明確。

如“調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”（沈陽(yáng)）、“完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”（烏魯木齊）等規(guī)劃目標(biāo)，但無(wú)從獲知產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展方向。但事實(shí)上在城市政府或規(guī)劃局的管理工作中，卻也存在較為明顯的工作重點(diǎn)，這些目標(biāo)往往是根據(jù)我國(guó)城市化、或與黨和國(guó)家的目標(biāo)相一致的由較為先進(jìn)或發(fā)達(dá)的城市首次提出使用以后，引發(fā)更多的后發(fā)城市追隨使用。

哥本哈根氣候會(huì)議上我國(guó)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)碳減排作出承諾后，我國(guó)許多城市（如深圳）就開(kāi)始了低碳城市目標(biāo)的發(fā)展，國(guó)內(nèi)各界對(duì)低碳城市指標(biāo)體系的研究也大量出現(xiàn)。類(lèi)似的城市目標(biāo)還有現(xiàn)代化、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)城市等。2、國(guó)內(nèi)城市目標(biāo)體系內(nèi)容結(jié)構(gòu)（1）自上而下目標(biāo)體系總是依據(jù)"總體目標(biāo)---分目標(biāo)---目標(biāo)描述"(大部分城市)或"目標(biāo)---分目標(biāo)---結(jié)合指標(biāo)體系描述目標(biāo)"（少數(shù)城市，如上海）的模式提出。（2）對(duì)目標(biāo)達(dá)成表述較為完整，但對(duì)目標(biāo)的定性描述篇幅過(guò)多，總體目標(biāo)和各方面目標(biāo)的篇幅占了總體規(guī)劃成果篇幅的六成到八成，對(duì)規(guī)劃達(dá)成技術(shù)手段和對(duì)目標(biāo)的量化分解篇幅太少，直接影響到規(guī)劃的實(shí)施能力。（3）大部分城市沒(méi)有對(duì)應(yīng)總體規(guī)劃目標(biāo)的指標(biāo)體系，規(guī)劃成果很大篇幅都是對(duì)目標(biāo)的定性描述，而對(duì)于規(guī)劃如何實(shí)施、目標(biāo)如何量化筆墨甚少。在僅有的總體規(guī)劃指標(biāo)體系的三個(gè)案例中，上海市的指標(biāo)體系是總體規(guī)劃成果的構(gòu)成部分，北京、重慶的指標(biāo)體系是在規(guī)劃頒布實(shí)施后，作為獨(dú)立的課題為規(guī)劃目標(biāo)服務(wù)。3、國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃目標(biāo)體系模式化的原因淺析（與我國(guó)的規(guī)劃編制規(guī)定和制度有直接關(guān)系）（1）內(nèi)容規(guī)定

《城市規(guī)劃編制辦法（2006）》第三十條規(guī)定了城市總體規(guī)劃市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃應(yīng)包括的7方面內(nèi)容，第三十一條規(guī)定了城巿總體規(guī)劃中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括的18點(diǎn)內(nèi)容，第三十二條規(guī)定了城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容。我國(guó)對(duì)總體規(guī)劃編制由上至下的技術(shù)引導(dǎo)和審批，促使總體規(guī)劃成果結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一定的相似性。（2）多規(guī)分工

除城巿總體規(guī)劃外，我國(guó)城市還有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、交通規(guī)劃等由各行政管理系統(tǒng)制定的城巿發(fā)展相關(guān)規(guī)劃，這些規(guī)劃依托各行政管理系統(tǒng)進(jìn)行城市發(fā)展建設(shè)和控制。業(yè)界中有"國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃定目標(biāo)（戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)〉，主體功能區(qū)規(guī)劃定政策，土地利用規(guī)劃定指標(biāo)（范圍規(guī)?！罚青l(xiāng)規(guī)劃定坐標(biāo)（空間布局），環(huán)境保護(hù)規(guī)劃定達(dá)標(biāo)"的說(shuō)法。為了避免與其他規(guī)劃內(nèi)容沖突或重疊，總規(guī)內(nèi)容一直沿用著相同的傳統(tǒng)模式。（3）總規(guī)審批

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定城巿制定總體規(guī)劃需分階段報(bào)上級(jí)審批。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院官大雨通過(guò)對(duì)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總規(guī)綱要審査意見(jiàn)要求和國(guó)務(wù)院對(duì)總規(guī)成果批復(fù)意見(jiàn)進(jìn)行實(shí)證研究指出:城市性質(zhì)的批復(fù)要求主要體現(xiàn)在對(duì)城市"行政、中心與特色"三大職能的要求方面，即全國(guó)或全?。▍^(qū)）的行政職能、相關(guān)空間范圍的中心〈城市）職能、相關(guān)空間范圍重要的特色性（專(zhuān)業(yè)性）職能；

城市發(fā)展目標(biāo)的批復(fù)要求是國(guó)務(wù)院對(duì)規(guī)劃城市未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展重點(diǎn)、發(fā)展方向、發(fā)展特色的總要求。

《城市規(guī)劃編制辦法(2006)》規(guī)定中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)"分析確定城市性質(zhì)、職能和發(fā)展目標(biāo)"，對(duì)如何確定以及如何表述沒(méi)有具體要求或技術(shù)指引，但卻在總規(guī)審批中無(wú)形中形成了一定的模式。國(guó)內(nèi)城市總體規(guī)劃目標(biāo)體系示意圖國(guó)內(nèi)目標(biāo)體系依據(jù)"總體目標(biāo)---分目標(biāo)---目標(biāo)描述"(大部分城市)或"目標(biāo)---分目標(biāo)---結(jié)合指標(biāo)體系描述目標(biāo)"（少數(shù)城市，如上海）的模式提出。