教育考試的公正與法律規(guī)制

教育考試的公正與法律規(guī)制

2004年5月21日，教育部發(fā)布了《非法處理國家教育考試的措施》。在此之前，部長陳志立在全國統(tǒng)一考試環(huán)境綜合整治中發(fā)表了一篇題為“全面重視共同管理、共同建設(shè)、良好形成的國家教育考試環(huán)境”的文章。他指出，近年來，由于各種原因，教育考試環(huán)境和考試方法存在一些突出問題，直接威脅到統(tǒng)一國家教育考試的權(quán)威性、公正性和嚴肅性。對國家教育統(tǒng)一考試環(huán)境開展綜合治理已經(jīng)成為當前一項十分重要而緊迫的任務(wù)?！秶医逃荚囘`規(guī)處理辦法》的出臺無疑是此項治理工作的重要舉措。該處理辦法是針對教育考試的,而現(xiàn)代社會除了教育考試之外的其他社會考試可說是比比皆是,歷經(jīng)幾千年的演革與發(fā)展,考試在我國已經(jīng)不僅僅是一項選拔人才推動社會進步的社會制度,而且還是一種與人們更好地生存與發(fā)展息息相關(guān)的社會活動。因此,保證整個社會考試的公正顯得尤為迫切。人們常說,法律是公平的,本文認為,考試——尤其是在紛繁復(fù)雜、豐富多彩的現(xiàn)代社會的考試,同樣非常迫切地需要通過立法來作為其公正、權(quán)威、公平的保障,而單憑行政手段的制約是不夠的。1通過考試立法的必要性1.1通過參加考試,實現(xiàn)個人發(fā)展,社會事業(yè)良好20世紀30年代,美國學(xué)者亞爾保德·蘭就已經(jīng)指出:“考試的功用甚為廣博。……在政界、軍界、工界或商界各方面,應(yīng)用考試來選擇人才的,一天普遍一天,而且甚富成效。可見考試不特為解決各種教育問題的必要工具,且是一種推進各種社會事業(yè)的良好法則。”也由此可見,考試是一種早已為實踐所證明了的行之有效的人才選拔機制。在日益講求效率與公平的現(xiàn)代社會,考試因其本質(zhì)上的客觀公正性(盡管在實際運作中有偏離),更是已經(jīng)滲透到社會生活和工作的方方面面,充斥在現(xiàn)代社會的各個領(lǐng)域,從升學(xué)考試到職業(yè)資格認定,從職稱評聘到職務(wù)選拔,每年都有幾千萬人參加各種各樣的考試。國家和社會通過考試制度的實施來選拔人才,實現(xiàn)人才強國,推動社會進步;社會公民通過參加考試謀求個人發(fā)展,實現(xiàn)理想抱負。在這樣的社會背景下,制定一部統(tǒng)一性、權(quán)威性的《考試法》是順應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的必然要求。1.2法律手段方面考試作為一種選拔人才、評價教育的測量手段,是帶有競爭行為的活動,“平等競爭”是考試制度的靈魂;從法理的角度講,其實施過程又是一種崇尚“程序正義”的程序執(zhí)行過程,“公平、公開、公正”是考試制度的核心原則,而這一原則本身就透射著法的尊嚴和法的理念。而事實上,在執(zhí)行過程中,該“程序”的正義出現(xiàn)了嚴重的缺失,其原則被經(jīng)常性的無視和褻瀆。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。1)考試作弊盛行。除了學(xué)校教學(xué)環(huán)節(jié)的考試作弊常抓常犯、屢禁不止之外,通過各種各樣的媒體,我們還會經(jīng)常耳聞目睹到諸如高考、資格認定考試、各種選拔考試等諸多領(lǐng)域花樣百出、道高魔高的考試舞弊丑聞,參與者當然以考生(或被考試方協(xié)作)為主,也不乏監(jiān)考人員(或考試組織者)徇私舞弊。2)考試機構(gòu)被告。因為尚未有哪一部法律統(tǒng)一地具體明確地規(guī)定每一種考試作弊行為的處罰規(guī)定,考試機構(gòu)自行出臺各自的相關(guān)規(guī)定,當對作弊考生科以處罰后,因沒有統(tǒng)一的法律依據(jù),難以把握處罰的尺度,考生的合法權(quán)益有可能受到不公正的待遇。所以近年來,由于考生法律規(guī)定的權(quán)利受到侵犯而狀告考試機構(gòu)的法律糾紛日漸增多。這既給一些試圖通過作弊獲取私利(不實成績或不義之財)的個人或組織提供了可乘之機,更使那些努力秉持考試正義的考試組織機構(gòu)感到無奈和茫然。誠然,考試的公平、公正要依靠多種手段來維護,但毫無疑問,法律手段才是最根本的保障。有學(xué)者指出:“‘法律’問題可以說是社會集團的中心問題,法律思想也不僅僅是法學(xué)家的思想,從某種意義上講,它是解決社會中無數(shù)組織、制度及彼此關(guān)系等難題的方法的一部分?！?人才培養(yǎng)國家考試制度是中國人的一大發(fā)明,中國是歷史上最早采用考試來甄別、選拔人才的國家。3]然而,縱觀我國考試制度的發(fā)展歷史,與之極不相適應(yīng)的是,有關(guān)考試的法規(guī)建設(shè)方面存在著相當突出的立法滯后,導(dǎo)致無法可依、即使有“法”也難依的窘迫和尷尬。2.1高等教育自認考試暫行條例據(jù)有關(guān)資料顯示,由國務(wù)院頒布的在1988年3月頒布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》是自1980年以來到目前為止針對考試制度的最高級別法規(guī)性文件,其余均為地方規(guī)定和部門規(guī)章。2.2立法機關(guān)對考試規(guī)定的銜接客觀地說,我國自上而下對考試制度的執(zhí)行一直是很重視的,尤其是教育主管部門和各行業(yè)考試機構(gòu),但苦于沒有一部由國家最高立法機關(guān)制定的“母法”,各級地方行政及國務(wù)院的有關(guān)職能部門為了規(guī)范考試制度的執(zhí)行,都自行出臺了單行的考試規(guī)定。因地方情況差異以及各部門職能所限,這些單行規(guī)定之間很難達成銜接甚或有時還會相互沖突;在處理各種各樣考試違紀舞弊行為時,各自確定的處理標準也很難統(tǒng)一,處理的隨意性就在所難免,這必然會造成相對的不公平,由此而引發(fā)的爭議和糾紛也越來越多。2.3考試法規(guī)的現(xiàn)狀首先,舊法規(guī)不能解決新問題。例如,1988年3月由國務(wù)院頒布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》和1987年4月由原國家教委頒發(fā)的《普通高等學(xué)校招生暫行條例》是建國后頒布實施的2部適用范圍最廣、最權(quán)威的、最新的統(tǒng)一考試法規(guī)。兩部條例至今都已“暫行”了15年之久,在這15年里,無論是普通高考還是自學(xué)考試,其發(fā)展形勢與實踐條件都已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化,在頒布之初曾為我國的教育改革與發(fā)展起著重要的保駕護航作用的這兩部法規(guī),在諸多新形勢、新問題面前已顯得蒼白無力或無能為力。其次,法規(guī)上的有關(guān)規(guī)定與當前實際有較多矛盾和沖突。例如,《普通高等學(xué)校招生暫行條例》中明確規(guī)定了報考者的年齡(不超過25周歲),然而,隨著高等教育大眾化進程的加快和終身教育體系的建立,對高考報考者進行年齡限制顯然不符合社會發(fā)展的需要,因此在實際執(zhí)行中已經(jīng)取消了這項規(guī)定。諸如此類的矛盾在《高等教育自學(xué)考試暫行條例》中也不鮮見,已有專家和學(xué)者對此作過專門的客觀分析,不再贅述。2.4考生是否享有參加考試權(quán)利通覽現(xiàn)行主要考試法規(guī),可以看到,對考生的行為有許多的“不準”、“禁止”以及其他的限制,對舞弊行為的處罰雖然標準不同,但也都有比較詳盡的規(guī)定。毫無疑問,這些限制和處罰都是必須的(盡管在尺度把握上不盡如人意),但客觀地說,作弊畢竟不是考生中的大多數(shù),況且就是作弊考生,他也應(yīng)該享有參加考試活動的諸多權(quán)益。比如,考場內(nèi)的安靜和絕對的無人為干擾,特殊考試(如聽力考試)的設(shè)施效果保證、程序操作效果保證等。因此,這是事關(guān)一個考場內(nèi)所有考生切身利益的問題,必須加強考生考試權(quán)益維護的意識,同時上升到法律法規(guī)的高度加以明確,這不僅是考試公平保障的需要,也是現(xiàn)代社會“以人為本”的重要體現(xiàn)。3關(guān)于考試立法的建議3.1法律適用的原則前文中已經(jīng)提及,現(xiàn)行考試規(guī)范性文件中,立法層次最高的是國務(wù)院在1988年頒布的《高等教育自學(xué)考試暫行條例》,而由國家最高立法機關(guān)——全國人民代表大會立法的還是空白;從現(xiàn)行法規(guī)的稱呼來看,“試行”、“暫行”、“規(guī)定”、“辦法”、“決定”等等字眼比較多見;各地區(qū)各部門制定的行政性單行規(guī)定比較多見,由此而造成的各行其是、標準不一必然導(dǎo)致它們在捍衛(wèi)考試正義和權(quán)威的時候顯得底氣不足。還有人認為,考試只是教育過程中的一個環(huán)節(jié),既然現(xiàn)在已經(jīng)有《教育法》和《高等教育法》了,就無需專門另行制定考試法了。的確,考試尤其是招生考試在這兩部法律中占有十分重要的位子,但考試已經(jīng)不僅僅是在教育領(lǐng)域,而是在國人的整個社會生活中都占有相當重要的地位,考試制度已然成為了國家的一項基本制度,所以考試法規(guī)理應(yīng)成為國家法律體系中的一個重要組成部分,具有同其他部門法相同的立法層次。因此,由國家最高立法機關(guān)——全國人民代表大會及其常委會制訂統(tǒng)一的考試法是應(yīng)當而且必須的。3.2法規(guī)約定的原則首先要對現(xiàn)行法規(guī)進行清理:哪些需要廢止,哪些需要修訂,哪些規(guī)定條款要在新立法中沿用等等;同時要對各種考試進行研究,規(guī)定其共同的程序和要求,形成各種考試必須共同遵守的法規(guī)約定,即國家統(tǒng)一的考試法。無論是教育考試還是社會其他考試,都應(yīng)該遵守國家統(tǒng)一的考試法。惟有如此,才能統(tǒng)一標準,在這個統(tǒng)一標準下,考生以及考試機構(gòu)的責(zé)、權(quán)、益才能在相對公平的環(huán)境中受到同等的保障和約束。當然,國家考試法是考試制度的基本法律,或者說是“母法”,各種不同的考試或不同地區(qū)的考試可以根據(jù)“母法”、結(jié)合實際制定具體的實施辦法。3.3確立和完善考試組織的相關(guān)法律立法必須與憲法保持一致,這是基本的立法原則,考試立法自然也不例外?？荚嚵⒎ǖ膬?nèi)容要充分體現(xiàn)權(quán)利與公正,將“考”與“被考”的關(guān)系以法律形式加以界定和明確。因此,筆者以為考試立法的內(nèi)容應(yīng)在原來的基礎(chǔ)上注重或補充考慮以下幾點。1)“考方”的職責(zé)權(quán)限與義務(wù)。在考試活動中,“考方”從表面上看是各考試機構(gòu),其實質(zhì)上應(yīng)該是國家,各個具體的考試組織機構(gòu)只是具體地代表國家行使考試組織的職權(quán)。因此,在其之上,應(yīng)該確立管理機構(gòu)對各種考試的組織權(quán)進行審批和資格授予,規(guī)限其權(quán)力,明確其義務(wù),防止營私舞弊。2)“被考”的權(quán)益保障和救濟。首先要明確在現(xiàn)代社會參加考試是公民的一項基本權(quán)利,報考權(quán)除經(jīng)法定權(quán)力部門審定不具備的之外應(yīng)該人人享有;所有考生都有權(quán)了解應(yīng)該公開的考試信息;有權(quán)享有良好的考試環(huán)境和相關(guān)條件;受到不公正待遇時,所有考生都有權(quán)上訴于司法機關(guān)或行政部門要求維護自己的正當權(quán)益。3)剛性的處罰規(guī)定?，F(xiàn)行考試法規(guī)中雖然有很多關(guān)于對考試舞弊處罰的措施,然而舞弊之風(fēng)繼續(xù)蔓延,其中一個重要的原因就在于這許多措施因為受確立部門職能所限,