公共物品的界定

公共物品的界定

政府角色的固定是新中國早期改革的重要基礎(chǔ)，也是改革開放的主線。從20世紀(jì)90年代開始,西方的公共物品理論對中國的政府職能定位產(chǎn)生了深刻的影響。本文以實踐的標(biāo)準(zhǔn)和常識的邏輯來重估公共物品理論,并主張以需求溢出理論作為后公共物品時代的政府職能定位理論。一、公共物品的內(nèi)涵—公共物品理論及其在西方的亂象公共物品理論起源于西方,其思想源頭至少可追溯至大衛(wèi)·休謨。1919年,瑞典經(jīng)濟學(xué)家林達爾最早使用公共物品這一概念,但真正讓公共物品理論名滿天下的卻是美國經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森。薩氏在1954年對“集體消費品”的定義,被認(rèn)為是公共物品的最早定義:“每個人對這種物品的消費,都不會導(dǎo)致其他人對該種物品消費的減少。”也就是說,“每個人對這種物品的消費,不需要從其他人對它的消費中扣除”。薩氏的這個定義,顯然重在強調(diào)公共物品具有消費上的非競爭性,由此開創(chuàng)了傳統(tǒng)公共物品理論(或稱標(biāo)準(zhǔn)公共物品理論)以物品的客觀屬性來界定公共物品的技術(shù)路線。公共物品概念的提出至今已近百年,但對于該概念的內(nèi)涵和外延,西方學(xué)者之間卻少有共識,相反卻是歧見越來越多、分歧越來越大。公共物品理論在西方的亂象,在理論和實踐兩個方面都有顯著的表現(xiàn)。在薩繆爾森之后,西方許多經(jīng)濟學(xué)名家都對公共物品的概念作出了自己的修正。例如:馬斯格雷夫認(rèn)為,公共物品不僅有別于私人物品,而且還有別于有益物品(meritgoods)。公共物品是指政府根據(jù)消費者的意愿提供的、消費者有權(quán)選擇消費或不消費的非私人物品,而有益物品則是指政府不考慮消費者的意愿而強制消費的非私人物品。德姆塞茨則認(rèn)為,公共物品不僅有別于私人物品,而且還有別于集體物品。其中,公共物品指具有消費的非競爭性的物品,而集體物品則指兼具消費的非競爭性和非排他性的物品。布坎南認(rèn)為,“任何集團或社團因為任何原因通過集體組織提供的商品或服務(wù),都將被稱為公共產(chǎn)品”。布坎南還提出了著名的俱樂部物品理論———從純公共物品到純私人物品都屬于“俱樂部物品”。其中,純公共物品是俱樂部成員數(shù)為無窮大的物品,純私人物品則是俱樂部成員數(shù)為1的物品,而介于二者之間的物品也就具有不同程度的公共性。奧爾森認(rèn)為,消費上的非排他性是公共(或集體)物品的必備屬性,而是否具有消費的非競爭性則對公共物品的屬性不產(chǎn)生本質(zhì)影響;而且,公共(或集體)物品只能就特定集團而言———某個集團的公共(或集體)物品,對于另外的集團則不屬于公共(或集體)物品?？梢?對于公共物品的內(nèi)涵,西方的經(jīng)濟學(xué)大師眾說紛紜,莫衷一是。而且,從薩繆爾森等人關(guān)于公共物品與私人物品的兩分法,到馬斯格雷夫關(guān)于公共物品、有益物品、私人物品的三分法或為國人所熟知的公共物品、準(zhǔn)公共物品、私人物品的三分法,再到曼昆提出的四分法———私益物品、收費物品、公共池塘物品、純公共物品,西方經(jīng)濟學(xué)大師對公共物品概念外延的理解也相差甚遠(yuǎn)。難怪“VerEecke不認(rèn)為存在任何可以據(jù)以進行‘公共物品———私人物品’分類的客觀標(biāo)準(zhǔn),公共物品應(yīng)該被理解為一個抽象的概念,而不是指具體的物品。正如一個人可以同時是誠實的和熱情的,同一個物品也可以同時為公共物品和私人物品,取決于不同的分析角度”。Marmolo的觀點則更為直截了當(dāng):物品只有“公共供給”和“私人供給”之分,而無所謂“公共物品”和“私人物品”。正如國內(nèi)的兩位研究者指出的那樣:“很少有一個概念像‘公共物品’這樣在經(jīng)濟學(xué)文獻中有如此多的解釋。VerEecke列舉了經(jīng)濟學(xué)家們用作解釋公共物品特性的概念,共有十三種?！痹谶@“如此多的解釋”背后,我們不難看出所謂的公共物品理論在西方有多么混亂。公共物品理論在西方的混亂,不僅表現(xiàn)在對公共物品內(nèi)涵外延的界定方面,還表現(xiàn)在該理論的實際應(yīng)用上———不同的人用該理論對同一對象進行分析得出的結(jié)論大相徑庭。對教育的公共產(chǎn)品屬性分析就是個典型的例子?！八_繆爾森早就注意到了不同的物品具有不同的公共程度和市場程度,他將醫(yī)療、教育等界定為介于公共物品和私人物品之間的物品”?！白詮?954年薩繆爾森將公共物品和私人物品區(qū)分開來并正式使用公共物品(publicgoods)這個概念以來,經(jīng)濟學(xué)家對教育是否屬于公共物品始終存在較大的爭議。有的經(jīng)濟學(xué)家認(rèn)為教育是公共物品,而有的經(jīng)濟學(xué)家則認(rèn)為教育是私人物品,例如倫敦經(jīng)濟學(xué)院的巴爾(N.Barr)教授就認(rèn)為‘教育不是公共物品’。”而“巴羅(RobinBarlow)教授在1970年的一篇討論美國地方學(xué)校財政效率的論文中認(rèn)為,教育是一個純粹的公共物品———巴羅的論文引起了廣泛的討論,有人同意他的觀點,認(rèn)為教育是純粹的公共物品,但也有人認(rèn)為教育是準(zhǔn)公共物品,還有人認(rèn)為教育是優(yōu)效型物品,還有的經(jīng)濟學(xué)家則持反對意見,認(rèn)為教育是純粹的私人物品”?？梢?即便在承認(rèn)傳統(tǒng)意義上的公共物品存在的西方學(xué)者眼中,依據(jù)所謂的公共物品理論對同一對象進行分析的結(jié)果也是五花八門。有著這樣實踐效果的理論,怎一個“亂”字了得?二、“非競爭性”的引入—公共物品內(nèi)涵的中國共識及其謬誤與西方經(jīng)濟學(xué)名家對公共物品概念的見仁見智不同,我國學(xué)界對公共物品的內(nèi)涵卻有著驚人的共識———在絕大多數(shù)國內(nèi)論者的眼中,尤其是在國內(nèi)的各類教科書中,消費上的非競爭性和非排他性既是公共物品的必要條件,也是公共物品的充分條件。筆者將其稱為公共物品內(nèi)涵的中國共識。所謂消費上的非競爭性,是指物品具有這樣一種客觀屬性:不會因為增加一個消費者而減少其他消費者的消費,或者不會因為增加一個消費者而增加該物品的供給成本,即所謂的邊際成本為零。所謂消費上的非排他性,是指物品具有這樣一種客觀屬性:物品一旦提供出來,就無法排除那些不付費的人來消費,包括客觀上無法排除和因成本過高而不值得排除,即不能排除所謂的“搭便車”者。依筆者之見,隨著人類消費能力的增強和排他性技術(shù)的發(fā)展,任何物品都具備消費上的競爭性和排他性。同時具備消費上的非競爭性和非排他性的物品根本就不存在,而不是像信奉公共物品理論的學(xué)者們所常說的那樣:純粹的公共物品非常少見。就有形物品的非競爭性而言,從海洋到空氣,隨著人類消費能力的增強,這些原本被認(rèn)為具有消費上的非競爭性和非排他性的物品都有其最終的消費限度。以人類目前的發(fā)展趨勢,突破地球上任何有形物品的消費限度都輕而易舉或指日可待。換言之,地球上沒有任何一種有形物———無論是自然物還是人工物———絕對具備消費上的非競爭性?；谏鲜銮闆r,為了自圓其說,公共物品理論的支持者開始引入了“擁擠”(或“擁堵”、“飽和”)的概念對其先前的“非競爭性”概念作修正,將物品的非競爭性限制在消費者數(shù)量達到“擁擠點”之前,即主張:在消費者數(shù)量達到該物品的“擁擠點”之前具有非競爭性,該物品就具備消費上的非競爭性。這里所謂的“擁擠點”也稱為“擁堵點”、“飽和點”,實際上是指物品的正常消費限度。對“非競爭性”的概念加入了“消費者數(shù)量達到擁擠點之前”這一限制條件,固然解決了先前對人類消費能力的增長估計不足的缺陷,但卻使“非競爭性”這一概念失去了區(qū)分公共物品與私人物品的功能,因為任何物品都具有“消費者數(shù)量達到擁擠點之前具有非競爭性”這一客觀屬性。以薩繆爾森所舉的面包的例子來說明:薩氏在其1955年的《公共支出理論的圖解》中認(rèn)為,私人物品是“像面包那樣,其總量可以在兩個以上的人之間進行分配的物品,如果一個人多吃一片就會有其他人少吃一片”。但假如面包的數(shù)量對于消費者數(shù)量而言是吃不完的(即所謂的消費者數(shù)量達到擁擠點之前———以目前人類的面包生產(chǎn)能力,做到這一點很容易),就不會出現(xiàn)薩氏所說的“如果一個人多吃一片就會有其他人少吃一片”這種情況。也就是說,如果加上“消費者數(shù)量達到擁擠點之前”這一限制條件,面包這種無可置疑的私人物品顯然也具有消費上的非競爭性。由此,公共物品與私人物品之分又從何談起?顯然,“擁擠”概念的引入,解決不了“非競爭性”概念的基因缺陷。隨著人類消費能力的增強,沒有什么有形物品具備所謂的“消費上的非競爭性”這一特征。連先前人們觀念中無窮無盡的空氣都早已顯現(xiàn)出消費上的競爭性,還有什么有形物具備所謂的“消費上的非競爭性”呢?這一點,古人可能認(rèn)識不到,但今天已變成了常識。再說有形物的非排他性的問題。能否排除不付費者消費,在今天已經(jīng)不再是物品的客觀屬性問題,而是人類的排他性技術(shù)和成本/效益的考量問題。從技術(shù)上說,人類有兩套排他性技術(shù)在平行發(fā)展:第一套是識別不付費者并阻止其消費的技術(shù),第二套是識別消費者并對其強制收費的技術(shù)。從這兩套技術(shù)目前的發(fā)展?fàn)顩r來看,地球上的任何有形物都不存在所謂的客觀屬性上的“非排他性”。就成本/效益的考量而言:一方面,隨著第一套排他性技術(shù)的發(fā)展,社會識別不付費者并阻止其消費的成本越來越低;另一方面,就第二套排他性技術(shù)而言,識別消費者并對其強制收費的成本本來就不高,而隨著這種排他性技術(shù)的發(fā)展,排他成本還會繼續(xù)降低。所以,即便從成本/效益考量上看,在有形物的消費上排除“搭便車”者,也變得越來越現(xiàn)實。可見,就有形物而言,作為物品的客觀屬性的所謂“消費上的非競爭性和非排他性”,根本就不存在。既然在有形物中找不到具備非競爭性和非排他性的公共物品,就讓我們轉(zhuǎn)向服務(wù)———把某種服務(wù)作為公共物品是公共物品理論支持者最常用的做法。讓我們以國防為例來分析,因為國防是中外學(xué)者們眼中最完美的公共物品。國防是人和空間的特定類別的安全防務(wù),即安全防護服務(wù)。而國防的實質(zhì),則在于國防資源(武器、兵力、戰(zhàn)備物資等)的配置。在筆者看來,主張國防具備消費上的非競爭性和非排他性的說法很難經(jīng)得起推敲。先說國防在消費上的非競爭性:無論戰(zhàn)時還是平時,一國的國防一方面按區(qū)域確定防備級別,另一方面按人員確定防備級別。不同級別的防備,意味著不同數(shù)量、不同質(zhì)量的國防資源配置。由于任何國家的國防資源都是有限的,無論在不同防備級別的區(qū)域之間,還是在不同防備級別的個人之間,都存在對國防資源的競爭性。就區(qū)域而言,當(dāng)年中國搞三線建設(shè),難道三線區(qū)域之間在國防資源的配置上不具有競爭性?而區(qū)域之間在國防資源上的競爭性,實際上是區(qū)域上的人在消費國防這種公共服務(wù)上的競爭性。就個人而言,美國總統(tǒng)和普通美國人在國防資源的配置上難道不具有競爭性?假如核戰(zhàn)來臨,美國人在進入核避難工事的資格上難道不具有競爭性?無論中外戰(zhàn)史,均載有被圍困城池中的居民出現(xiàn)餓死甚至“人相食”的慘劇。若居民在國防方面具備消費上非競爭性,何至于有些居民因分不到糧食而餓死?何至于“人相食”?而戰(zhàn)爭中的城防實際上就是國防的縮影,規(guī)模不同但性質(zhì)相同、道理相同。因此,說國防具有消費上的非競爭性,純屬無稽之談。再說國防在消費上的非排他性:從技術(shù)上說,無論是把不為國防付費的人驅(qū)逐出境———阻止其對國防的消費(第一套排他性技術(shù)),還是對不為國防付費的人實施強制付費———如普遍兵役制、國防開支通過稅收解決等(第二套排他性技術(shù)),在技術(shù)上早已非常成熟———這種技術(shù)人類已實施了幾千年。從成本/效益的角度來考量,排除國防消費上的“搭便車”者,在現(xiàn)有兩套技術(shù)的基礎(chǔ)上成本也不高。因此,說國防在消費上具有非排他性,很難說得通。如果連國防都不符合傳統(tǒng)公共物品理論關(guān)于公共物品的定義,還指望有什么公共服務(wù)屬于公共物品呢?答案很簡單,在公共服務(wù)中并不存在同時具有消費上的非競爭性和非排他性的服務(wù)品種。也就是說,無形的服務(wù)也不具備所謂公共物品的非競爭性和非排他性。因為任何無形的服務(wù)都必須依托于某些有形的資源,而任何有形資源都是有限的,只要是有限的資源就會有其消費限度,在消費上就會存在擁擠點,當(dāng)人的消費能力超出了這個擁擠點時,就會存在消費上的競爭性。同時,由于人類的排他性技術(shù)的發(fā)展,沒有什么依托于有形資源之上的無形服務(wù)是不可以排他的。所謂物品在消費上的非競爭性和非排他性,很難在現(xiàn)實中得以印證。再繼續(xù)深究,認(rèn)為某些物品天然地具有消費上的非競爭性和非排他性的觀點之所以錯誤,其根本原因在于其邏輯前提的錯誤。該主張的邏輯前提是:有些物品的消費限度為無限大,而人對該物品的消費能力及排他性技術(shù)卻是有限的。簡言之,也就是資源無限而消費能力和排他性技術(shù)有限。而我們今天和未來所面臨的現(xiàn)實卻恰恰相反———不是資源無限而消費能力或排他性技術(shù)有限,而是資源有限而人的消費能力及排他性技術(shù)無限。顯然,建立在錯誤的邏輯前提基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共物品理論,在實踐的標(biāo)準(zhǔn)和常識的邏輯面前,又怎能不現(xiàn)出原形?綜上,在筆者看來,除了上帝和思想,這個世界上根本就不存在同時具備消費上的非競爭性和非排他性的所謂公共物品。而上帝和思想恰恰是不能由政府獨家提供的。長期以來,公共管理學(xué)缺乏自己獨特的基礎(chǔ)理論,先后附庸于政治學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)而成為“三姓家奴”,特別是用傳統(tǒng)的公共物品理論來指導(dǎo)政府的職能定位,不僅錯誤,而且有害。對于過去20年來中國民生改革的許多失誤,尤其是對于當(dāng)前壓在中低階層頭上的新三座大山———教育、醫(yī)療和住房,傳統(tǒng)公共物品理論難辭其咎。三、從需求溢出的觀點看政府職能定位的真空否定了物品(包括服務(wù))在消費上的非競爭性和非排他性,就等于否定了傳統(tǒng)的公共物品理論———根據(jù)物品的客觀屬性來定義公共物品的理論。實際上,無論西方學(xué)者還是中國學(xué)者,均不乏對傳統(tǒng)公共物品理論的反思者和批判者。西方學(xué)者如Marmolo等,主張以物品的“公共供給”和“私人供給”來取代“公共物品”和“私人物品”的分類,這實際上就是對傳統(tǒng)公共物品理論的否定。VerEecke所持的公共物品私人物品一體論,也是對傳統(tǒng)公共物品理論的否定。在國內(nèi),盡管對公共物品的概念存在著筆者所稱的“中國共識”,但也有學(xué)者有感于公共物品理論在論證義務(wù)教育的公共性上的牽強而選擇另辟蹊徑。由此可見,對傳統(tǒng)公共物品理論的否定并非筆者的獨有之論。特別應(yīng)當(dāng)指出的是,筆者只是否定以物品的客觀屬性來界定公共物品的傳統(tǒng)公共物品理論,并不否定以物品的提供方式來界定公共物品的理論,即所謂的公共物品提供理論。實際上,筆者非常認(rèn)同Marmolo的觀點:只有物品的“公共供給”和“私人供給”,而無所謂“公共物品”和“私人物品”。盡管我們?nèi)钥梢园选肮补┙o”的物品稱為“公共物品”,但此“公共物品”已非傳統(tǒng)公共物品理論中的“公共物品”。由于傳統(tǒng)公共物品理論已成為許多人眼中政府職能定位的理論基礎(chǔ),在否定了傳統(tǒng)的公共物品理論之后,勢必面臨政府職能定位的理論真空。對此,筆者構(gòu)建了一套以解決個人的需求溢出為政府基本職能的理論,即需求溢出理論,以期作為后公共物品時代的政府職能定位理論。所謂的需求溢出,是指個人需求超出了其本人及家庭的能力,換言之,也就是個人和家庭滿足不了的個人需求。需求溢出理論的公共管理史觀和主要觀點如下:公共管理起源于人類的公共生活,是人類公共生活的產(chǎn)物。而人類的公共生活最早起源于人類的群居生活。和動物界的普遍規(guī)律一樣,人類選擇群居的起因,也在于共同對抗自然之?dāng)?包括天敵、疾病、自然災(zāi)害等)和同類之?dāng)?以保存和發(fā)展個體和族群。一方面,自然之?dāng)澈屯愔當(dāng)持员灰暈椤皵场?是因為其對個人需求的滿足構(gòu)成了妨礙。另一方面,保存?zhèn)€體和族群,就必須滿足個體基本的生存需求(人道需求);而發(fā)展個體和族群,則必須滿足個體的更高級的需求(適度需求和奢侈需求)?？梢?戰(zhàn)勝自然之?dāng)撑c同類之?dāng)?、保障個人需求得以滿足、保存和發(fā)展個體和族群,這三個目標(biāo)殊途同歸,只是同一事物的不同方面。由此可以說,保障個人需求得以滿足是人類選擇群居的因由。在選擇群居生活的較高等級的動物界中,“王”的存在是普遍現(xiàn)象,“王”的價值在于能夠充分發(fā)揮群居對于自然之?dāng)澈屯愔當(dāng)车膶鼓芰?。對于從動物界進化而來的人類而言,人類之“王”與動物之“王”的存在價值并沒有本質(zhì)的區(qū)別———都是為了更好地對抗自然之?dāng)澈屯愔當(dāng)?從而保障個體需求得以滿足。對此,兩千多年前中國先哲對人類之“王”產(chǎn)生因由的描述頗讓人信服:“上古之世,人民少而禽獸眾,人民不勝禽獸蟲蛇。有圣人作,構(gòu)木為巢以避群害,而民說之,使王天下,號之曰有巢氏。民食果蓏蚌蛤,腥臊惡臭而傷害腹胃,民多疾病。有圣人作,鉆燧取火以化腥臊,而民說之,使王天下,號之曰燧人氏。中古之世,天下大水,而鯀禹決瀆。近古之世,桀紂暴亂,而湯武征伐。”可見,從上古時的“禽獸蟲蛇”、“腥臊惡臭”(疾病),到中古時的“天下大水”,再到近古時的“桀紂暴亂”,無一不是阻塞個人需求的“自然之?dāng)场焙汀巴愔當(dāng)场?。其?“禽獸蟲蛇”、“腥臊惡臭”、“天下大水”為人類的“自然之?dāng)场?而“暴亂”的“桀紂”則為人類的“同類之?dāng)场?。中國先民的歷史經(jīng)驗無疑告訴我們:王之所以為王,在于悅(“說”)民,其之所以能夠悅民,在于帶領(lǐng)或幫助人民戰(zhàn)勝或更好地對抗人類的自然之?dāng)郴蛲愔當(dāng)?從而保障個人需求得以滿足。毫無疑問,人類之王是公共管理的人格載體和歷史源頭,人類之王的存在價值也就是公共管理的存在價值。從王到國,并不是公共管理的從無到有,而只是公共管理的版本升級。盡管沒有明確的考古學(xué)證據(jù)的支持,但人類之王的歷史應(yīng)當(dāng)可以追溯至人類的最初起源,追溯至靈長類之王,甚至追溯至靈長類出現(xiàn)之前的獸王。換句話說,公共管理的歷史,并不是起自國家的誕生,而是與人類的出現(xiàn)相伴而生,甚至見證了人類從猿到人的整個進化過程。但不管公共管理的歷史有多么久遠(yuǎn),通過對抗自然之?dāng)澈屯愔當(dāng)扯Ｕ蟼€體需求得以滿足,始終是公共管理的歷史基點。簡言之,個人需求是公共管理的原點。(一)公共物品理論本身的混亂(二)公共物品理論在使用中的混亂(一)非競爭力和排他性證明(二)公共服務(wù)的非競爭力和排他性證明(一)需求是理論的公共管理歷史(二)個人需求溢出1.個人需求是公共管理的原點,也是所有公共管理主體(包括政府)職能定位的原點公共管理從職能分工、組織設(shè)置、人員選拔到政策的制定、執(zhí)行及資源的配置,均應(yīng)從是否有利于解決民眾的個人需求問題為基本出發(fā)點。換個角度說,對所在區(qū)域內(nèi)個人需求問題的解決程度,既是衡量整個公共管理體系合法性及效用的標(biāo)尺,也是衡量公共管理體系內(nèi)的體制機制及構(gòu)成要素的合法性及效用的標(biāo)尺。2.個人需求是公共管理的原點,并不意味著個人需求問題全部都應(yīng)由公共管理來解決。公共管理所要解決的問題只是個人的需求溢出問題(或稱個人的溢出需求),即其本人及家庭解決不了的個人需求問題。換言之,只有當(dāng)個人需求溢出于其本人和家庭,才會生成公共事務(wù)或公共問題,從而成為公共管理所須解決的問題。3.個人需求可分為三個層級———人道需求、適度需求和奢侈需求。其中,人道需求是指如不滿足則無法生存或失去做人的基本尊嚴(yán)的需求。奢侈需求是個人過度享樂和炫耀的需求。適度需求是超出人道需求且不屬于奢侈需求的個人需求,即介于人道需求和奢侈需求之間的個人需求。由于不同層級的個人需求對于其本人及人類整體的發(fā)展具有不同的價值和影響,加之三個層級的個人需求對于有限的社會資源存在競爭關(guān)系,因而公共管理所要解決的需求溢出,通常只局限于個人的人道需求和適度需求的溢出。4.就公共管理而言,公平和效率是其解決個人需求溢出問題的評判標(biāo)準(zhǔn),資源開發(fā)和資源配置是其解決需求溢出問題的物質(zhì)基礎(chǔ),滿足需求和抑制需求是其解決需求溢出問題的基本途徑。5.就個人需求的正義性而言,人道需求的正義性強于適度需求,適度需求的正義性強于奢侈需求。因此,在資源受限的情況下,公共管理的資源配置之道在于優(yōu)先保障人道需求,盡量滿足適度需求和抑制引導(dǎo)奢侈需求。6.社會資源是滿足個人需求的基礎(chǔ)。由于任何時期的社會資源都是有限的,所以壓縮個人需求有其必要性和合理性。就此而言,在解決個人的需求溢出問題上,公共管理并非只有滿足需求一條路徑,而是同時存在著另一條管理路徑,即通過壓縮或抑制個人需求來解決或防范需求溢出。7.