保障農(nóng)村飲水安全的法律思考（三）

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助保障農(nóng)村飲水安全的法律思考湯春琳（江西理工大學(xué)文法學(xué)院，江西贛州341000）

摘要：飲水安全是國(guó)內(nèi)外普遍關(guān)注的話題，目前，在我們國(guó)家，尤其是農(nóng)村飲水安全得到國(guó)家的高度重視。本文介紹了我國(guó)農(nóng)村飲水安全的概況，指出我國(guó)農(nóng)村飲水安全的立法缺陷，進(jìn)而提出保障農(nóng)村飲水安全的法律對(duì)策。關(guān)鍵詞：農(nóng)村飲水安全法律對(duì)策

飲水安全是水安全的一個(gè)重要內(nèi)容。所謂水安全，“是指這樣一種社會(huì)狀態(tài)：人人都有獲得安全用水的設(shè)施和經(jīng)濟(jì)條件，所獲得的水滿足清潔和健康的要求，滿足生活和生產(chǎn)的需要，同時(shí)可使自然環(huán)境得到妥善保護(hù)?！盵1]而飲水安全是指飲用水水質(zhì)、水量、取水方便程度及保證率符合一定的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定。水質(zhì)符合國(guó)家《生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》（gb5749-85）要求的為飲水安全；符合《農(nóng)村實(shí)施〈生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)〉準(zhǔn)則》要求的為飲水基本安全。在水量方面每人每天可獲得的水量不低于40--60升為安全；不低于20--40升為基本安全。在方便程度方面，人力取水往返時(shí)間不超過(guò)10分鐘為安全；取水往返時(shí)間不超過(guò)20分鐘為基本安全。在保證率方面，供水水源保證率不低于95%為安全；不低于90%為基[2]本安全。國(guó)家高度重視農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，2021年的政府工作報(bào)告中指出：“我們的奮斗目標(biāo)是，讓人民群眾喝上干凈的水、呼吸清新的空氣，有更好的工作和生活環(huán)境?！北疚臄M在分析我國(guó)農(nóng)村飲水安全存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)而提出保障農(nóng)村飲水安全的法律對(duì)策，為推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供必要的基礎(chǔ)。

一、我國(guó)農(nóng)村飲水安全概況

國(guó)家對(duì)農(nóng)村飲水安全問(wèn)題歷來(lái)較為關(guān)注，國(guó)家為解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題做了大量的工作。1980年，召開(kāi)了全國(guó)第一次農(nóng)村飲水工作會(huì)議，1984年，制定了飲水困難標(biāo)準(zhǔn)并在90年代把解決農(nóng)村飲水困難列入國(guó)家“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，加大了扶持力度。進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家進(jìn)一步重視農(nóng)村飲水困難問(wèn)題，加大了投資力度，制定了一系列的政策和措施，保障飲水解困項(xiàng)目的順利實(shí)施。到2021年底，中央共安排國(guó)債資金103億元，加上地方政府的配套資金和農(nóng)民自籌資金共200多億元，解決了6000多萬(wàn)農(nóng)村人口飲水困難，使27個(gè)省自治區(qū)、直轄市的1922個(gè)縣和_______生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的14個(gè)師161個(gè)團(tuán)場(chǎng)受益，受到廣大群眾的高度贊揚(yáng)。

經(jīng)過(guò)多年努力，我國(guó)已基本解決了農(nóng)村群眾沒(méi)水喝的問(wèn)題，但由于我國(guó)是一個(gè)嚴(yán)重缺水的國(guó)家，而且水污染嚴(yán)重，加上水質(zhì)不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題，致使我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)飲水安全問(wèn)題整體形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。據(jù)2021年5月水利部、國(guó)家發(fā)改委、衛(wèi)生部3個(gè)部委共同組織的全國(guó)飲水安全現(xiàn)狀調(diào)查評(píng)估資料顯示，到2021年底我國(guó)農(nóng)村仍有3.2億人飲水不安全，其中有1.9億人的農(nóng)村人口飲用水有害物質(zhì)含量超標(biāo)，且有增加的趨勢(shì)，6300多萬(wàn)人飲用高含氟水，3800多萬(wàn)人飲用苦咸水，飲水含氟量大于2毫克/升的人口數(shù)占病區(qū)總?cè)丝跀?shù)的約40%，還有200萬(wàn)人受到飲用水砷污染的影響。由于長(zhǎng)期飲用不符合飲用標(biāo)準(zhǔn)的水，同時(shí)因設(shè)施簡(jiǎn)陋、干旱引起的季節(jié)性缺水以及供水保證率低、水質(zhì)性地方病等問(wèn)題，嚴(yán)重威脅到人民群眾的生命健康。如果按城市水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，我國(guó)飲水不安全人數(shù)還將更多。

二、產(chǎn)生農(nóng)村飲水安全問(wèn)題的成因

（一）農(nóng)村飲用水水源受污染情況嚴(yán)重

首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)多施用化肥農(nóng)藥?，F(xiàn)在農(nóng)民種莊稼，過(guò)分依賴化肥農(nóng)藥，且不按標(biāo)準(zhǔn)施用，隨便加大劑量。而這些農(nóng)藥化肥施用到農(nóng)作物上，被吸收的也就不過(guò)1/3，其余的則進(jìn)入空氣、滯留于土壤中，或隨水流入池塘、河流等，均對(duì)水源造成嚴(yán)重的污染。其次，生活污水和人畜糞便的污染。農(nóng)村生活污水一般都不經(jīng)處理就直接排入溝渠，然后流入江河，致使水源的污染。目前，無(wú)論是家庭養(yǎng)殖少量的牲畜還是上規(guī)模的養(yǎng)殖場(chǎng)養(yǎng)殖的牲畜，對(duì)其牲畜產(chǎn)生的糞便均很少處理，這對(duì)環(huán)境造成了極大的破壞，更對(duì)水源造成了嚴(yán)重的污染。再次，礦產(chǎn)無(wú)序開(kāi)采造成的污染。我國(guó)幅員遼闊，有礦產(chǎn)資源的鄉(xiāng)村數(shù)不勝數(shù)，但有序開(kāi)采的卻少之又少，對(duì)礦產(chǎn)的無(wú)序開(kāi)采，其生產(chǎn)過(guò)程對(duì)水質(zhì)自然會(huì)造成污染。另外，目前還有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都無(wú)環(huán)保措施，超標(biāo)排污情況普遍，致使水源污染嚴(yán)重。

（二）農(nóng)村飲水安全管理體制不完善

當(dāng)前，有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在一個(gè)普遍的現(xiàn)象就是，集中供水設(shè)施只重建設(shè)而疏于管理，或者有的干脆只建不管，再加上資金來(lái)源少，投入不足情況比較普遍，致使有的供水設(shè)施由于缺乏資金進(jìn)行正常維修，給工程安全運(yùn)行埋下隱患，造成設(shè)施老化，管網(wǎng)破損，進(jìn)而使自來(lái)水成為“長(zhǎng)流水”，導(dǎo)致水浪費(fèi)嚴(yán)重。另外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)水廠的水質(zhì)安全檢測(cè)、水資源的保護(hù)以及水費(fèi)的規(guī)范收取等沒(méi)有制定一套完整的制度，即便有，但執(zhí)行監(jiān)督卻不到位。這一現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了農(nóng)村地區(qū)特別是缺水地區(qū)的飲水困難。

（三）農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)不規(guī)范

在飲水安全工程建設(shè)上，一些項(xiàng)目沒(méi)有嚴(yán)格按規(guī)范要求建設(shè)，基本建設(shè)制度執(zhí)行不嚴(yán)，施工工序不合理，不按要求編制施工組織方案，建設(shè)方案建設(shè)地點(diǎn)隨意變動(dòng)。個(gè)別工程管道埋設(shè)深度不夠，安裝不規(guī)范，甚至長(zhǎng)期暴露在外，這必將加快管網(wǎng)老化，縮短工程設(shè)施使用壽命。很多縣區(qū)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行公示制，項(xiàng)目建設(shè)透明度不高，致使基層干部和群眾對(duì)飲水安全惠民政策了解不夠，在一定程度上影響了項(xiàng)目的實(shí)施。

（四）農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)不明晰

當(dāng)前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的小型供水工程以及單個(gè)行政村供水工程的產(chǎn)權(quán)一般都?xì)w村集體所有，這存在的爭(zhēng)議很少，但是一些大型的集中供水工程的產(chǎn)權(quán)一般由水利部門(mén)代表國(guó)家行使，這將導(dǎo)致缺乏法律依據(jù)的問(wèn)題，這是由于，農(nóng)村飲水安全工程很難按照《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為出資人代表，如果由水利部門(mén)作為出資人代表又缺乏法律依據(jù)。產(chǎn)權(quán)不明晰，這將不利于工程的良性運(yùn)行。由于產(chǎn)權(quán)不明晰加之缺乏法律依據(jù)，這必將導(dǎo)致很多工作難以進(jìn)行，比如工程設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行以及水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水費(fèi)收取等等。

三、我國(guó)農(nóng)村飲水安全的立法缺陷

（一）法律之間缺乏協(xié)調(diào)性，法規(guī)、規(guī)章的效力不高

我國(guó)飲水安全方面的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》以及《水法》，這些法律之間協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，甚至有些內(nèi)容相互矛盾，相互沖突。而法規(guī)、規(guī)章普遍效力不高，且原則性太強(qiáng)，不具有可操作性。更有甚者，有的法律、法規(guī)自頒布十幾年來(lái)從未作過(guò)修改，致使有些內(nèi)容難以滿足社會(huì)發(fā)展的需要，比如呼吁已久的《環(huán)境保護(hù)法》自1989年頒布以來(lái)至今從未修改。今年2月28日修訂通過(guò)的并于6月1日起施行的《水污染防治法》對(duì)農(nóng)村飲水安全的規(guī)定也少之又少。由于上述種種情況，致使我國(guó)在飲水安全方面的法律、法規(guī)和規(guī)章在保護(hù)農(nóng)村飲水安全上很難達(dá)到應(yīng)有的效果。

（二）有關(guān)飲用水方面的法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的防治普遍不足當(dāng)前，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)面源污染已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。所謂面源污染是指在農(nóng)民生活與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中，由于不合理使用農(nóng)藥化肥等化學(xué)投入品，以及人類糞便和垃圾隨意排放，使氮素和磷素等營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)、農(nóng)藥以及其他有機(jī)或無(wú)機(jī)污染物，通過(guò)地表徑流和農(nóng)田滲漏，造成對(duì)江、河、湖泊等水體污染。[3]我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)飲用水方面的法律，對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的防治作出規(guī)定的很少，比如《水污染防治法》、《水法》等都沒(méi)有對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的防治作出規(guī)定?！讹嬘盟幢Ｗo(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》中也只對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)灌溉和有害物質(zhì)的堆放作了規(guī)定，忽視了農(nóng)村生活污水排放引起的面源污染。這必將難以保障農(nóng)村飲用水的安全。

（三）現(xiàn)有的法律、法規(guī)對(duì)農(nóng)村飲水安全普遍不夠重視

雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)村飲水安全高度重視，把解決農(nóng)村飲水安全、改善群眾生活條件、提高農(nóng)村人口素質(zhì)，作為建設(shè)和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工程之一，明確提出，保障飲水安全，維護(hù)人民群眾的生命健康是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利工作的第一需要，也是當(dāng)前水利工作的第一要?jiǎng)?wù)。但是在當(dāng)前，國(guó)家有關(guān)飲水方面的法律、法規(guī)更重視的是城市，而農(nóng)村飲水安全卻很少得到關(guān)注，比如現(xiàn)行的《供水管理?xiàng)l例》、《生活飲用水衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》明確指出以保證城市供水安全為目的，卻忽視了廣大農(nóng)村地區(qū)。以至于一些重污染企業(yè)為了逃避監(jiān)管就在廣大農(nóng)村地區(qū)建廠排污，造成飲用水源污染，威脅農(nóng)村飲水安全。

四、保障我國(guó)農(nóng)村飲水安全的法律對(duì)策

（一）通過(guò)立法逐步完善我國(guó)農(nóng)村飲水安全管理體制

首先，對(duì)于農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，應(yīng)該明確規(guī)定地方政府負(fù)總責(zé)，各級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)分級(jí)負(fù)責(zé)制。其次，對(duì)于大型集中式飲水安全工程，應(yīng)該明確規(guī)定由水行政主管部門(mén)進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于整個(gè)行業(yè)的監(jiān)管也應(yīng)該由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。再次，盡快建立農(nóng)村飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。建立飲用水水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)當(dāng)明確財(cái)政、衛(wèi)生、水利、建設(shè)、環(huán)保等相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，努力構(gòu)建分工明確、溝通順暢的管理體制。最后，應(yīng)強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)管理和健全工程良性運(yùn)行機(jī)制。項(xiàng)目建設(shè)管理在方案制定上，應(yīng)堅(jiān)持實(shí)事求是、科學(xué)決策的原則，采用集中供水與分散供水相結(jié)合的方式，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)水廠，提高農(nóng)村自來(lái)水入戶率。對(duì)于供水工程運(yùn)行機(jī)制，應(yīng)落實(shí)工程管護(hù)責(zé)任，集中供水工程要由業(yè)主提出管理制度和水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，報(bào)物價(jià)部門(mén)批準(zhǔn)；分散供水工程要按照“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)受益、誰(shuí)管理”的原則，由受益農(nóng)戶自行管理。

（二）通過(guò)立法明晰農(nóng)村飲水安全工程產(chǎn)權(quán)

對(duì)于農(nóng)村飲水工程，應(yīng)該結(jié)合目前農(nóng)村飲水安全管理的具體情況和實(shí)際需要，按照產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)任明確的原則，采取更加靈活的產(chǎn)權(quán)政策。對(duì)于私人投資修建的飲水工程，所形成的資產(chǎn)應(yīng)歸投資者自己所有并由其自己負(fù)責(zé)管理；對(duì)于政府投入為主群眾集資投入為輔的飲水工程，所形成的資產(chǎn)應(yīng)歸國(guó)家所有，或歸村民集體所有，并由水行政主管部門(mén)或由用水戶代表組成的管理委員會(huì)負(fù)責(zé)管理；對(duì)于政府投入興建的飲水工程，所形成的資產(chǎn)應(yīng)歸國(guó)家所有，并由水行政主管部門(mén)代表國(guó)家負(fù)責(zé)管理，或由國(guó)家委托其他單位負(fù)責(zé)管理。

（三）強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

沒(méi)有監(jiān)督的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致腐敗，健全的法律監(jiān)督機(jī)制是執(zhí)法工作依法進(jìn)行和防止執(zhí)法人員違法執(zhí)法、濫用職權(quán)的重要保證。[4]1999年3月，發(fā)生在武漢市漢陽(yáng)區(qū)的“環(huán)境污染第一案”，［5］就造成了嚴(yán)重的水污染。雖然這起案件時(shí)間過(guò)去近十年，但是在當(dāng)前由于監(jiān)管不力而發(fā)生的環(huán)境犯罪案件依然為之不少。這就充分說(shuō)明環(huán)境執(zhí)法如果得不到有效監(jiān)督，那么環(huán)境犯罪案件將縷禁不止，由此水污染事件也將頻頻發(fā)生，這也將致使農(nóng)村飲水安全難以得到保障。

（四）統(tǒng)一對(duì)農(nóng)村與城市飲水安全進(jìn)行法律調(diào)控

改變重點(diǎn)關(guān)注城市飲水安全的一貫做法，統(tǒng)一調(diào)控城市與農(nóng)村飲水安全，尤其重視農(nóng)村飲水安全問(wèn)題。針對(duì)目前農(nóng)村飲水安全的整體形勢(shì)，立法中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題有以下幾個(gè)方面：首先，盡快制訂農(nóng)村飲用水源保護(hù)的專門(mén)法規(guī)。目前我國(guó)農(nóng)村飲用水源管理法規(guī)還存在空白，應(yīng)該在借鑒國(guó)外飲用水源保護(hù)的管理經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合我國(guó)當(dāng)前的具體情況，編制出臺(tái)《農(nóng)村飲用水源保護(hù)管理?xiàng)l例》，通過(guò)建立農(nóng)村地區(qū)飲用水源法規(guī)體系，為保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村飲用水資源、防治水污染提供法律保障。其次，建立健全農(nóng)村飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)制度和監(jiān)測(cè)制度。水質(zhì)監(jiān)測(cè)的責(zé)任一般由國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，由于我國(guó)農(nóng)村科技力量落后，環(huán)保資源有限，在廣大農(nóng)村地區(qū)難以實(shí)施傳統(tǒng)的常規(guī)監(jiān)測(cè)。建議由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)環(huán)境保護(hù)和衛(wèi)生防疫指導(dǎo)部門(mén)對(duì)于農(nóng)村水源的監(jiān)測(cè)，可依據(jù)各地實(shí)際情況設(shè)立流動(dòng)監(jiān)測(cè)隊(duì)伍，而且還應(yīng)建立村民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)和社會(huì)力量相結(jié)合的多層監(jiān)督體系，保障村民的監(jiān)督權(quán)。再次，建立信息發(fā)布制度，保障公眾知情權(quán)。通過(guò)發(fā)布飲用水水源地水質(zhì)水量狀況的詳細(xì)信息，為政府進(jìn)行水源地保護(hù)及污染治理提供可靠依據(jù);人民群眾掌握了各種信息之后，也可以調(diào)動(dòng)他們的積極性，促進(jìn)農(nóng)村飲用水源地管理工作的深入開(kāi)展。

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