我國糧食安全形勢分析

我國糧食安全形勢分析

自2007年至2008年國際糧食價格上漲以來，2010年國際糧食價格上漲，中國的糧食安全問題再次突出。盡管我國在2007~2008年世界糧食危機期間保持了糧食凈出口地位,但2009~2010年期間已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口國,而且今后糧食需求的增長還可能加速,食用油和油料的國際依存度更令人擔憂。如果要確保國內(nèi)供應保持在可接受的水平上,有必要制定區(qū)別性耕地保護政策,同時著重提高低產(chǎn)地區(qū)的糧食單產(chǎn)。一、糧食平衡應當考慮油脂和餅粕的消耗量主要谷物的國際市場價格自2004~2005銷售年度開始緩慢上升,2007年中期突然加速,到2008年中期,玉米、小麥和大米價格一年內(nèi)分別上漲了1~3倍,然后又迅速下降,2010年又有較大幅度上升。排除短期投機因素,世界主要谷物的供求與以前相比表現(xiàn)出一定程度的短缺。2007~2008年世界糧食危機期間我國國內(nèi)糧食市場價格并沒有明顯上升,主要谷物仍然保持凈出口地位。但是,2009年我國已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食凈進口國,2010年糧食進口數(shù)量繼續(xù)增長,但仍然處于較低水平上。比較嚴重的是油料和食用油的大量進口。從熱量攝入角度看,進口的食用油可以充分替代國產(chǎn)谷物,而餅粕本身就是優(yōu)質(zhì)飼料,計算糧食平衡應當考慮油料和食用油的進口量。根據(jù)中國糧油信息中心數(shù)據(jù),2010年度我國大豆進口量超過5000萬噸,相當于全年糧食消費總量的10%,已經(jīng)突破了糧食長期安全白皮書規(guī)定的目標。如果更全面考察油料進口對糧食安全的涵義,不僅應當加上油菜籽和豆油、菜籽油、棕櫚油的凈進口量(扣除出口量),而且應當根據(jù)各種油料作物的單產(chǎn)計算進口油料和食用油實際替代的糧食播種面積。如果把食用油和餅粕簡單按照重量計算為相應的油料作物,再按各種油料作物單產(chǎn)折算(棕櫚油的單產(chǎn)按大豆和油菜籽單產(chǎn)的平均數(shù)計算),現(xiàn)在每年凈進口的油料大約替代了國內(nèi)3000萬公頃的播種面積,相當于當年糧食播種總面積的30%左右。如果再加上糖料的進口,我國食品消費對國際市場的依賴程度更高,值得高度警惕。二、未來谷物供應的前景(一)人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變化,消費需求增長緩慢改革開放以來我國經(jīng)濟年增長速度接近10%,人均實際收入的年增長率也在6%以上。無論是根據(jù)經(jīng)濟理論所做的預測還是參考國際經(jīng)驗,人均收入的增長應當推動人均食品消費較大幅度增長。但是,自上世紀80年代中期以來我國人均食品消費的增長速度逐步減慢,90年代中期以后甚至呈下降趨勢。造成這一現(xiàn)象的主要原因在于人口結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而并非經(jīng)濟規(guī)律失靈。從1985~2007年,我國65歲以上老人在全國總?cè)丝谥械谋戎貜?.9%上升到9.4%,而15~29歲年齡組的青壯年人口比重從29%下降到21%。由于人口結(jié)構(gòu)的變化,即使每一年齡組的人均食品消費量都有所增加,全部人口的加權(quán)平均消費量仍可能有所減少。與此同時,第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重從62.6%下降到40.8%,第二和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重則分別從20.8%和16.8%上升到26.8%和32.4%。由于就業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和各行各業(yè)勞動強度的下降,人均熱量攝入量的需求也相應下降,從而導致食品需求增速減緩甚至短期內(nèi)絕對量減少。無論是人口結(jié)構(gòu)變化還是就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的速度都在趨緩并逐漸接近穩(wěn)定,降低食品消費需求的作用將逐步消失,今后人口增長和收入增加對食品消費需求的刺激作用將重新占據(jù)主導地位。因此,今后人均食品消費的增長速度有可能反彈,消費總需求的增長有可能加速。盡管拐點何時出現(xiàn)還難以確定,但食品消費需求增長的前景值得注意。(二)供應趨勢1.糧食生產(chǎn)率我國一直把保護耕地作為糧食安全的主要屏障。但是,隨著經(jīng)濟的發(fā)展,耕地下降速度仍然很快。根據(jù)國土部數(shù)據(jù),1996年全國耕地總面積1.3億公頃,2008年下降到1.217億公頃,減少830萬公頃,平均每年減少近70萬公頃。如果耕地繼續(xù)按照過去12年的平均速度減少下去,2~3年后將觸及18億畝紅線,形勢非常嚴峻。保護耕地的根本目標是保障糧食安全,因而不能僅僅考慮土地的面積,必須同時考慮土地生產(chǎn)率,包括復種指數(shù)和單位面積產(chǎn)量。即使耕地減少的總量相同,如果地點不同,對糧食安全的影響可能有很大差別。如果以2006~2008年期間全國平均復種指數(shù)和糧食單產(chǎn)為依據(jù)計算標準耕地指數(shù),各省市自治區(qū)的差別很大:湖南最高,超過1.94;甘肅最低,不足0.42。這就是說,從對全國糧食總產(chǎn)量的影響來說,湖南的1畝耕地超過甘肅的4.6畝。如果不考慮糧食生產(chǎn)率的巨大差別,按照統(tǒng)一標準控制耕地數(shù)量變化,很難真正實現(xiàn)保護耕地的根本目標。如果簡單考察耕地數(shù)量的變化,過去12年里江蘇、江西、湖北、湖南耕地分別減少5.9%、5.6%、5.8%和4.1%,低于6.4%的全國平均水平。但是,如果意識到這四省的標準耕地指數(shù)在1.55到1.94之間,對糧食安全的影響就相當于耕地減少了8%~9%,遠高于全國平均水平。與此同時,浙江、福建、廣東和四川(受數(shù)據(jù)限制,重慶包括在內(nèi))耕地數(shù)量分別減少9.6%、7.3%、13.5%和10.8%,不僅明顯高于全國平均數(shù),折合標準耕地后更擴大為12.6%、10.6%、17.7%和13.0%。因此,如果要嚴格實行耕地保護制度,就應當按照各地耕地對全國糧食安全的影響制訂區(qū)別對待的監(jiān)控標準。2.糧食聯(lián)產(chǎn)、糧食產(chǎn)出增長情況受耕地面積制約,我國糧食乃至整個種植業(yè)的生產(chǎn)增長一直依賴提高單產(chǎn)。但是,近年來糧食單產(chǎn)提高的速度也呈下降趨勢。單產(chǎn)下降的原因之一是品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化。隨著收入提高,糧食消費需求逐漸從重數(shù)量轉(zhuǎn)向重質(zhì)量,而優(yōu)質(zhì)品種替代高產(chǎn)品種的結(jié)果之一就是統(tǒng)計上單產(chǎn)可能下降。盡管高產(chǎn)和優(yōu)質(zhì)品種的單產(chǎn)都在增長,由于優(yōu)質(zhì)品種的比重增大,加權(quán)平均單產(chǎn)也會下降,至少增速減慢。單產(chǎn)下降的另一個原因是種植地區(qū)結(jié)構(gòu)的變化,南糧北運已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸奔Z南運。由于北方的單位面積產(chǎn)量通常低于南方,地區(qū)結(jié)構(gòu)的變化也會導致統(tǒng)計上的單產(chǎn)下降。這些數(shù)據(jù)上的下降并非單產(chǎn)真正下降或增速減緩,更不等于科技進步的貢獻下降。值得注意的是另一種情況導致的單產(chǎn)增速減緩,即科技進步的努力可能過于關(guān)注創(chuàng)高產(chǎn)記錄而忽視了提高中低產(chǎn)田的產(chǎn)量。如果以2006~2008年三年平均單產(chǎn)與1996~1998年比較(用三年平均數(shù)避免偶然波動影響),全國糧食單產(chǎn)增長近8%,產(chǎn)糧大省中吉林的單產(chǎn)略有減少,而黑龍江和廣東的單產(chǎn)則下降了6%左右;安徽增長了不到1%,四川(包括重慶)僅僅增長了2.4%。這些省份的生產(chǎn)條件都不是很好,至少省內(nèi)差異很大,產(chǎn)量低而不穩(wěn)。不難看出,過去全國平均單產(chǎn)的提高主要在條件相對優(yōu)越的高產(chǎn)地區(qū),而不是低產(chǎn)地區(qū)。經(jīng)濟學原理告訴我們投資存在邊際收益遞減的規(guī)律,科技投資也不例外。因此,正常情況下應當看到落后地區(qū)的增長速度相對較高,不同地區(qū)糧食單產(chǎn)的增長差異也應當表現(xiàn)出同樣的趨勢。實踐中我國恰恰相反,糧食單產(chǎn)較高的地區(qū)增長速度也較快,從一個側(cè)面反映了我國科技進步的激勵機制可能偏重于獎勵創(chuàng)造高產(chǎn)紀錄,提高低產(chǎn)田單位面積產(chǎn)量缺乏足夠的科技創(chuàng)新支撐。我國中低產(chǎn)田比重很大,如果增加改造中低產(chǎn)田的基礎(chǔ)設(shè)施投資,同時改變考核科技成果的標準,鼓勵農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和推廣部門的人力和物力更多投向提高中低產(chǎn)田的產(chǎn)量,應當能夠?qū)Z食安全作出更大貢獻。三、結(jié)論和政策建議根據(jù)上述形勢判斷和分析,可以得出如下初步結(jié)論。(一)長期糧食安全形勢更值得注意的是,將油料作物和食用植物油的進口計算在內(nèi)并且按照相應的單位面積產(chǎn)量換算,我國的糧油進口依存度已經(jīng)接近甚至超過30%,長期糧食安全形勢十分嚴峻。(二)健全耕地動態(tài)保護與利用政策,提高資源配置效率保護耕地不僅僅要關(guān)注耕地數(shù)量,更要關(guān)注耕地質(zhì)量。高產(chǎn)地區(qū)應當在保護耕地和發(fā)展經(jīng)濟兩者之間保持適度平衡;提高單產(chǎn)的重點應當是改造低產(chǎn)田、培育適應低產(chǎn)地區(qū)現(xiàn)實條件的高產(chǎn)品種并開發(fā)適應低產(chǎn)地區(qū)現(xiàn)實條件的高產(chǎn)栽培技術(shù)?；谝陨辖Y(jié)論,對保障我國糧食安全提出以下政策建議。(一)關(guān)于耕地動態(tài)保護保護耕地的根本目標是糧食安全而不是耕地的數(shù)量本身。應當全面考慮不同地區(qū)的用于糧食生產(chǎn)的耕地面積、復種指數(shù)和單位面積產(chǎn)量,按照單位耕地全年糧食產(chǎn)量計算各地的標準耕地指數(shù),參照標準耕地指數(shù)制定不同地區(qū)的土地開發(fā)利用規(guī)劃,切實保障糧食安全的政策目標。(二)關(guān)于發(fā)達地區(qū)土地整理和宅基地的開發(fā)利用因為土地收益的巨大反差,發(fā)達地區(qū)開發(fā)利用農(nóng)村邊角零散土地和農(nóng)民宅基地的動機十分強烈。單純禁止、限制不一定能真正奏效,并且已經(jīng)出現(xiàn)嚴重的經(jīng)濟、社會和政治沖突;與此同時,單純禁止和限制也可能造成這些土地的閑置或變相閑置,不利于提高資源配置效率。為了在土地生產(chǎn)率最高的地區(qū)提高土地利用效率,建議鼓勵這些地區(qū)大力開展土地整理的宅基地的合理歸并,節(jié)約出來的土地按照一定比例用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和開發(fā)。(三)更重視中低產(chǎn)田的糧食產(chǎn)量我國的農(nóng)業(yè)科技開發(fā)和推廣已經(jīng)取得舉世矚目的成就,目前單位面積產(chǎn)量與先進國家的差距主要在于大量中低產(chǎn)田拖后腿。高產(chǎn)地區(qū)繼續(xù)大幅度增產(chǎn)的努力不僅面臨越來越強的限制,而且需要付出越來越高的代價,包括環(huán)境成本。因此,今后應當更加重視提高中低產(chǎn)田的