試論我國銀行客戶金融信息的法律保護及新時期我國政府危機管理及其體系建構(gòu)

試論我國銀行客戶金融信息的法律保護【內(nèi)容摘要】隨著金融市場的快速發(fā)展，銀行客戶的金融信息受侵犯問題日益突出，給予銀行客戶金融信息以充分保護成為現(xiàn)實的迫切要求。本文突破傳統(tǒng)保護模式，從金融信息權(quán)的視角出發(fā)，首先分析了銀行客戶金融信息保護的必要性，緊接著分析了我國銀行客戶金融信息保護的現(xiàn)狀以及不足，最后提出了關(guān)于銀行客戶金融信息保護的具體構(gòu)想，以期進一步加強對銀行客戶金融信息的法律保護。【關(guān)鍵詞】銀行客戶；金融信息；金融信息權(quán)；法律保護一、問題的提出近幾年來，伴隨著金融信息化的發(fā)展和深入，銀行在經(jīng)營過程中掌握了大量的客戶信息，這些客戶的金融信息已經(jīng)成為其重要的商業(yè)資源，依法有效保護銀行客戶金融信息不受侵犯和非法濫用也已經(jīng)成為各金融機構(gòu)必須履行的重要職責(zé)。張成虎：《美國銀行業(yè)個人財務(wù)隱私保密制度及其對我國的啟示》，載《金融論壇》，2003年第張成虎：《美國銀行業(yè)個人財務(wù)隱私保密制度及其對我國的啟示》，載《金融論壇》，2003年第10期。因此，如何給予銀行客戶金融信息的有效保護就成為金融法制的一個重要理論問題，同時這也正是本文所要關(guān)注的論題。本文選題的研究意義主要在于：一方面，筆者通過梳理現(xiàn)階段關(guān)于對銀行客戶金融信息的保護發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)理論對銀行客戶金融信息的保護模式是基于銀行的保密義務(wù)以及金融隱私權(quán)兩方面展開的。而本文突破了傳統(tǒng)理論倡導(dǎo)的保護模式，即主張從金融信息權(quán)的視角來研究銀行客戶金融信息的保護，從而拓寬了對銀行客戶金融信息保護這一問題的研究思路；另一方面，筆者在認(rèn)真分析我國對這一問題保護現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了幾點關(guān)于銀行客戶金融信息保護的具體構(gòu)想，以期進一步加強對銀行客戶金融信息的保護。二、銀行客戶金融信息保護的必要性（一）銀行自身經(jīng)營的需要保護銀行客戶金融信息的第一個必要性來自銀行自身經(jīng)營的需要。正所謂“顧客是上帝”，銀行作為企業(yè)，其經(jīng)營之道必然以客戶利益為本。從銀行業(yè)務(wù)的本質(zhì)看，它是提供金融服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)，具體說就是資金的集散地。一方面，銀行必須盡可能多地吸引資金，增加存款總量；另一方面，銀行又必須盡可能多地將資金借貸給優(yōu)質(zhì)客戶，從中賺取差額利息。由于銀行與客戶間的交易是持續(xù)性的而不是一次性的，因此在銀行與客戶的多次博弈中，銀行必須重視對客戶利益的保護。只有通過妥善保護客戶的利益，才能建立起良好的企業(yè)信用形象，從而爭取更多的資金。其中對客戶金融信息的保密是必不可少的。例如，許多銀行都在取款機前劃定一條“一米線”，目的即是為了防止客戶密碼等其他信息被盜竊，從而造成不必要的損失。事實上，多數(shù)銀行在對其高端客戶、優(yōu)質(zhì)客戶的信息保密方面是比較重視的，但在一些低端客戶、小額存款客戶信息方面則沒有給予足夠的重視，這雖然與其經(jīng)營的成本收益有一定的關(guān)系，但從長期而言，對銀行的持續(xù)經(jīng)營是不利的。不積跬步，無以至千里。只有充分保護客戶的利益，才能爭取更多的優(yōu)質(zhì)客戶和更多的資金，來實現(xiàn)其營利之目的。（二）金融信息的財富性質(zhì)信息、物質(zhì)和能源乃構(gòu)成客觀世界的三大基本要素。作為其中之一，信息對人類社會的生存和發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。維納在他的《人當(dāng)作人來使用》一書中指出：“要有效地生活就要有足夠的信息。所以正像通訊和控制屬于人的社會生活那樣，它們也是人們的內(nèi)部生活要素?！本S納：《人有人的用處》，商務(wù)印書館1978年轉(zhuǎn)引自：張守文、周慶山：《信息法學(xué)》，法律出版社1995年，第10頁。信息相對于物質(zhì)和能量而言是一種非物質(zhì)形態(tài)的社會財富?！熬S納：《人有人的用處》，商務(wù)印書館1978年轉(zhuǎn)引自：張守文、周慶山：《信息法學(xué)》，法律出版社1995年，第10頁。趙廷光：《論知識經(jīng)濟與法律信息資源的開發(fā)利用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，第1998年第3期。就金融信息而言，其財富的性質(zhì)是比較明顯的。銀行客戶的金融信息主要包括三大類：賬戶的基本信息、賬戶的交易信息以及賬戶的衍生信息。在銀行的業(yè)務(wù)活動過程中，客戶的上述信息將由銀行所掌握，而銀行本身就是經(jīng)營資金和資金信息的機構(gòu)。因此，這些信息在銀行的業(yè)務(wù)活動過程中事實上取得了財富的內(nèi)涵。例如，銀行在其業(yè)務(wù)過程中收集到的有關(guān)客戶的基本信息和交易信息就涉及到客戶的信息利益，而銀行的經(jīng)營活動在很大程度上是基于其對客戶信息的掌握。這是因為，客戶的相關(guān)信息反映了資金的供求狀況，而銀行作為金融中介具有絕對的信息優(yōu)勢，實際上，銀行完全有可能因為金融中介的緣故獲得更多有價值的信息，尤其是通過賬戶衍生出來的商業(yè)信息。對于這些信息，法律必須給予關(guān)注，否則客戶的利益將可能受到侵犯，進而打擊其交易的積極性。（三）客戶的弱勢地位(1)信息不對稱客戶的弱勢地位首先體現(xiàn)在信息不對稱問題上。所謂信息不對稱，簡單地說就是交易雙方所掌握的信息量的不同，對有關(guān)交易的了解存在著某種程度上的不一致。信息不對稱有可能導(dǎo)致道德風(fēng)險和逆向選擇問題。由于交易雙方所掌握的信息不對稱，在交易發(fā)生后，占有信息優(yōu)勢的一方可能利用自身的信息優(yōu)勢，故意隱瞞相關(guān)信息，從而謀取自身利益，造成對另一方當(dāng)事人的損害，這就是道德風(fēng)險。同樣的道理，在交易前由于信息不對稱，處于信息弱勢地位一方當(dāng)事人對交易持保守態(tài)度，甚至因為信息不對稱而放棄交易，這就是逆向選擇問題。道德風(fēng)險和逆向選擇對市場具有極大的破壞力。在銀行與客戶的交易過程中，銀行在信息的掌握上具有著無可比擬的優(yōu)勢。銀行作為專業(yè)的金融機構(gòu)，其對金融產(chǎn)品的定價、銷售程序等方面享有絕對的信息優(yōu)勢。例如，在某些理財產(chǎn)品上，銀行往往是基于其專業(yè)的角度通過復(fù)雜的計算來確定其價格，在絕大多數(shù)情況下，普通的客戶沒有能力也不可能去了解其中的定價機制是否合理。相反，客戶總是被動地接受其中的價格，而沒有討價還價的余地。銀行氣派的高樓、員工整齊的著裝、專業(yè)化的術(shù)語實際上將客戶置于相對弱勢的地位，這就使得客戶的利益很難得到保障，甚至喪失認(rèn)識和主張自身利益的能力。在這樣的情況下，客戶必然對其與銀行的交易持謹(jǐn)慎態(tài)度，如果銀行客戶的信息利益不能得到充分的保障，客戶很可能寧愿選擇放棄交易，這對銀行業(yè)務(wù)的開展是十分不利的，進而會影響到整個金融市場的安全和穩(wěn)定。因此，必須注重銀行與客戶之間的信息不對稱問題。從權(quán)利、義務(wù)分配的角度來說，解決問題的一個非常重要的路徑就是對客戶金融信息給予充分的法律保護，如賦予客戶相關(guān)的信息保護權(quán)利，同時使銀行負(fù)擔(dān)相應(yīng)的保密義務(wù)。(2)締約能力的不對等客戶的弱勢地位還表現(xiàn)為其締約能力的不對等方面。當(dāng)然，締約能力的不對等本身就包括信息不對稱問題，但此處強調(diào)其締約能力的不對等主要是針對銀行壟斷金融資源的強勢地位。金融行業(yè)關(guān)系國家的經(jīng)濟命脈，因此大部分國家對金融行業(yè)實行管制，這就使得銀行在某種程度上獲得對金融資源的壟斷地位。這種情況在歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)尚不是非常明顯，但卻是現(xiàn)階段中國金融行業(yè)的一個重大特征。就目前我國的銀行業(yè)來說，其競爭格局基本上還是以四大國有銀行為主，以其他中小股份制銀行為輔，在中國加入WTO后外資銀行陸續(xù)進入國內(nèi)銀行業(yè)，國有銀行一枝獨秀的局面逐漸被打破。然而事實上，金融業(yè)對外資的開放不可能一步到位，而國有四大商業(yè)銀行在營業(yè)網(wǎng)點、人脈關(guān)系等本土資源上仍然具有絕對的優(yōu)勢，因此短時間內(nèi)國內(nèi)銀行業(yè)的格局仍以四大國有銀行為主導(dǎo)。我們甚至有理由擔(dān)心，一旦國有銀行間為抵制外資銀行的沖擊而形成同盟，將導(dǎo)致一個寡頭競爭的銀行業(yè)局面，其結(jié)果必將強化銀行在市場中的話語權(quán)。所以總的來說，銀行業(yè)的準(zhǔn)入門檻必然決定了“銀行牌照”本身就是一種稀缺資源，中國銀行業(yè)不可能是一個完全競爭的市場。換句話說，在這個市場中，銀行將處于交易的強勢地位，而客戶必然處于劣勢地位。一旦銀行取得了這種市場支配力，則客戶在與銀行的交易過程中必然在很大程度上喪失了話語權(quán)，從而處于劣勢地位，這在現(xiàn)實的交易中可窺視一斑。例如，在貸款業(yè)務(wù)上，銀行提供貸款的利率往往是預(yù)定的，客戶完全沒有討價還價的余地，事實上客戶也沒有能力去討價還價，甚至連雙方簽訂的合同都是銀行事先做好的格式合同。在這種情況下，客戶只能被動地接受，按照銀行的要求提供任何銀行需要的材料。許多時候，銀行還可能以所謂的“不符合審批要求”的理由拒絕給予客戶貸款。值得注意的是，銀行與客戶之間實質(zhì)上僅是買賣關(guān)系，這與普通的商品買賣關(guān)系并無本質(zhì)的區(qū)別。由此可見，雙方在締約能力上存在著非常明顯的不平等狀況。基于公平、正義的基本價值，法律應(yīng)當(dāng)側(cè)重于對客戶的保護。此外，客戶的弱勢地位還表現(xiàn)在交易習(xí)慣方面。眾所周知，在銀行的營業(yè)廳里，總有一層厚厚的玻璃將客戶擋在柜臺前，其營業(yè)員則坐在舒適的柜臺后，留給客戶的僅僅是一個小小的窗口。相反，在其他商品市場上，客戶卻能享受到“上帝”的待遇。例如，在手機市場上，顧客一般會被邀請到圓桌邊進行協(xié)商，交易則是在圓桌上完成。銀行的交易環(huán)境固然存在交易安全方面的考慮，但也在某種程度上反映了客戶的弱勢地位。長期以來的這種交易習(xí)慣使得客戶站著—行員坐著的不平等地位成為理所當(dāng)然，造成了客戶在事實上的弱勢地位。林貝金：《銀行客戶金融信息的法律保護研究》，西南財經(jīng)大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文。三、我國銀行客戶金融信息保護的現(xiàn)狀（一）立法體系不夠完善，例外情形的規(guī)定欠科學(xué)(1)立法體系不夠完善,缺乏系統(tǒng)性和可操作性縱觀我國現(xiàn)行法律條文，對于銀行客戶金融信息保護做出直接規(guī)定的，且效力等級較高的就只有《商業(yè)銀行法》的相關(guān)規(guī)定，而其他相關(guān)法律的規(guī)定并不直接和明顯?？梢哉f，當(dāng)前我國法律對銀行客戶金融信息的保護制度是以《商業(yè)銀行法》為核心，其他法律、法規(guī)、規(guī)章等為補充。雖然金融信息的保護問題已越來越引起銀行與客戶的注意與重視，但是目前我國對于金融信息的保護仍然沒有專門的立法，保護條款也極為籠統(tǒng)原則，簡單零散，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和可操作性，許多方面存在立法空白，現(xiàn)有的各項法律法規(guī)規(guī)章層次不一，效力錯綜復(fù)雜?，F(xiàn)實情況往往十分復(fù)雜，隨著銀行信息化和網(wǎng)絡(luò)化程度的不斷提高，對客戶所在銀行金融信息的收集、存儲、處理、傳遞和復(fù)制等都變得更加方便，這些原則性的條文不僅無法給予客戶實際的保護，也不能有效約束金融機構(gòu)的不當(dāng)行為，甚至?xí)?dǎo)致司法機構(gòu)自由裁量權(quán)的不適當(dāng)?shù)財U大，影響司法公正。所以加強對銀行客戶金融信息權(quán)的保護就顯得越來越重要，而我國銀行相關(guān)立法則遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)實的需要。然而美歐等國都注重保護銀行客戶的金融信息，基本上都通過完善立法來保護銀行客戶的金融信息權(quán)。很顯然，當(dāng)前立法體系過于抽象的局面是不利于對銀行客戶金融信息權(quán)進行完整保護的。(2)銀行客戶金融信息權(quán)保護的例外情形的規(guī)定欠科學(xué)在我國法律規(guī)定銀行負(fù)有保密義務(wù)的同時，為了執(zhí)法與司法的方便我國亦在許多法律中對保密義務(wù)例外進行了規(guī)定，即銀行在什么情況下可以披露客戶的金融信息。在前面提到的相關(guān)立法中，我們會發(fā)現(xiàn)都有關(guān)于“但法律另有規(guī)定的除外”、“但法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”的但書條款，這就為例外情形的存在做好了鋪墊。這些例外情形主要表現(xiàn)在《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政監(jiān)察法》、《稅收征收管理法》、《證券法》、《價格法》、《海關(guān)法》等法律條文中。從我國對銀行客戶金融信息保護的例外法則來看，我們發(fā)現(xiàn)這些例外條款有著共同的特點，即一是有權(quán)要求銀行披露客戶信息的機關(guān)眾多;二是進行信息披露的理由多種多樣;三是這些例外只限于法律、行政法規(guī)的規(guī)定，而將當(dāng)事人的明示或有充分證據(jù)證明的默示同意下的信息披露、銀行基于自身利益而進行的信息披露以及基于社會公共利益而進行的信息披露等均排除在外。而且立法中對信息披露及使用缺乏必要的程序和條件限制，這很容易導(dǎo)致對信息披露規(guī)定的濫用，從而侵犯銀行客戶正當(dāng)?shù)慕鹑陔[私權(quán)利。所以筆者認(rèn)為我國在銀行客戶金融隱私權(quán)保護制度的規(guī)定上欠缺全面性與系統(tǒng)性。這種規(guī)則的設(shè)計既與國際銀行界的現(xiàn)實不符，也不利于我國誠信國家的建立。孫晶晶：《我國銀行客戶金融隱私權(quán)保護的法律問題研究》，北京交通大學(xué)2011年6月碩士論文。（二）金融消費者信息權(quán)被侵害嚴(yán)重目前,由于缺乏法律制約,存在著大量的銀行客戶金融信息被侵犯的情形。表現(xiàn)形式包括但不限于以下情形:一是發(fā)卡銀行把銀行客戶的金融信息擅自提供給其他經(jīng)營者。一個比較明顯的例子就是發(fā)卡銀行把銀行客戶的金融信息擅自提供給保險公司,保險公司就大肆向銀行客戶兜售保險。二是銀行業(yè)金融機構(gòu)擅自把銀行客戶金融信息提供給他人。比如一些銀行擅自讓一些沒有權(quán)力的組織或個人查詢其客戶的銀行賬戶。三是金融機構(gòu)的服務(wù)系統(tǒng)不完善而導(dǎo)致的金銀行客戶金融信息被擴散的情形。比如網(wǎng)上銀行的發(fā)展,一方面使廣大銀行客戶可以更加方便地進行金融交易,但與此同時,銀行客戶的大量個人信息卻可能被各種網(wǎng)絡(luò)黑客竊取。四是金融機構(gòu)工作人員由于工作失誤而使客戶的金融信息權(quán)被侵犯。金融機構(gòu)收集其客戶金融信息時,由于工作上的失誤,沒有按照規(guī)定嚴(yán)格保密,致使銀行客戶的金融信息被第三人獲取。（三）法律救濟力度不夠英國有句法諺：“沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利”。目前,我國金融消費者信息權(quán)被侵犯后的救濟手段主要有:協(xié)商手段、訴訟手段、信訪手段、媒體手段。實踐中,協(xié)商手段作為基礎(chǔ)手段和解決爭議的最方便的手段而被大量使用。但是,由于銀行客戶的弱勢性,以及金融機構(gòu)的強勢性,除了金融機構(gòu)主動愿意承擔(dān)侵權(quán)后果,大多數(shù)情況下,銀行客戶個人是很難在協(xié)商中得到自己滿意的結(jié)果的。訴訟手段作為現(xiàn)代社會解決爭議的一個重要手段,在我國越來越多地被采用。但是,由于我國保護銀行客戶金融信息權(quán)的法律缺失,銀行客戶在訴訟中只能援引其他基本法律來間接維護自身合法權(quán)利,由于證據(jù)基本上都掌握在金融機構(gòu)手中,銀行客戶很難收集到有效的證據(jù),加之法律缺失,訴訟手段在保護銀行客戶金融信息權(quán)方面也較乏力。信訪是很有中國特色的一種制度。目前“一行三會”都對銀行客戶權(quán)益保護方面安排有信訪制度。但是,由于信訪本身存在著“程序隨意性”、“機構(gòu)龐雜”、“沒有審級限制”等弊端,也不能成為一個解決銀行客戶金融信息權(quán)被侵犯的主要救濟方式。近年來,由于媒體的“無冕之王”的趨勢的明顯,通過媒體解決銀行客戶金融信息權(quán)被侵犯問題屢屢見諸報端。但這只是個別情況,報刊不可能將主要精力放在維護其金融信息權(quán)上,因此,這一手段也只可能是輔助手段。四、銀行客戶金融信息保護的完善路徑隨著金融業(yè)的持續(xù)發(fā)展,保護銀行客戶金融信息權(quán)是個亟待解決的問題。綜觀國外的先進經(jīng)驗,我國銀行客戶金融信息權(quán)保護完善路徑應(yīng)從以下方面解決:制定保護銀行客戶金融信息權(quán)的法律法規(guī)、完善金融機構(gòu)的內(nèi)部管理制度、組建專門保護銀行客戶金融信息權(quán)的機構(gòu)、構(gòu)筑方便高效的爭議解決渠道。（一）制定保護銀行客戶金融信息權(quán)的法律法規(guī)由于金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的趨勢越來越明顯,在制定保護銀行客戶金融信息權(quán)的法律時,為節(jié)約立法和執(zhí)法成本,強化對銀行客戶金融信息權(quán)的保護,對銀行客戶金融信息權(quán)的保護采用綜合立法模式較為適宜。立法時,應(yīng)重點關(guān)注以下內(nèi)容:一是明確界定金融信息權(quán)的范圍，通說認(rèn)為,銀行客戶金融信息的積極權(quán)利包括:個人信息保密權(quán)、個人信息支配權(quán)、個人信息知情權(quán)、個人信息更正權(quán)和個人信息維護權(quán)。除積極對其個人信息進行支配和利用外,銀行客戶也有消極的防御權(quán),以排除他人或機構(gòu)對其個人信息的非法和不正當(dāng)獲取、披露和使用。對他人獲得信息有權(quán)進行質(zhì)詢,質(zhì)詢其信息自身及相關(guān)資料的收集、使用和管理,查閱、抄錄或者復(fù)制的各個環(huán)節(jié),并且有權(quán)對某些個人信息的發(fā)布、轉(zhuǎn)讓、出售進行限制和禁止。對“金融信息權(quán)”可以考慮采取概括加列舉的方式,力圖在最大程度上保護銀行客戶金融信息權(quán)。二是明確金融機構(gòu)在保護銀行客戶金融信息權(quán)上的義務(wù)。規(guī)范金融機構(gòu)采集、整理、使用、保存銀行客戶信息的范圍和程序,規(guī)定金融機構(gòu)除法律規(guī)定或銀行客戶同意外,不得對外提供、泄露或其他損害銀行客戶金融信息權(quán)的行為。這里界定的金融機構(gòu)的行為,不以營利為限,不以故意為限。只要發(fā)生這樣的行為,均構(gòu)成侵犯銀行客戶金融信息權(quán)。三是明確規(guī)定金融機構(gòu)不得利用市場寡頭地位,相互串聯(lián),形成壟斷,侵犯銀行客戶金融信息權(quán)。由于我國金融市場的金融機構(gòu)多是超大型企業(yè),特別是保險行業(yè),由于公司數(shù)量較少,更容易形成壟斷合謀。因此,在法律的制定中要進行必要的制度設(shè)計,防止金融機構(gòu)壟斷侵犯銀行客戶金融信息權(quán)。（二）完善金融機構(gòu)的內(nèi)部管理制度當(dāng)今世界科學(xué)技術(shù)日益發(fā)達(dá),保密與破解技術(shù)在相互角逐中都更加精湛,任何精密的電子資料庫都有可能被破解。對私領(lǐng)域的個人信息保護,美國采取行業(yè)自律的模式。以行業(yè)自律的模式保護個人信息是美國信息隱私法制的首創(chuàng)。所謂行業(yè)自律模式,“是由公司或者產(chǎn)業(yè)實體制定行業(yè)的行為規(guī)章或行為指引,為行業(yè)的網(wǎng)絡(luò)隱私保護提供示范的行為模式?！笔Y坡：《國際信息政策法律比較》，北京：法律出版社，第2001年版，第蔣坡：《國際信息政策法律比較》，北京：法律出版社，第2001年版，第443頁。劉明君李宏玉：《論金融隱私權(quán)的法律保護》，載《工會論壇》，2008年11月第6期。(三)組建專門機構(gòu)保護包括銀行客戶金融信息權(quán)在內(nèi)的權(quán)利發(fā)達(dá)國家在保護銀行客戶權(quán)利方面的一個重要經(jīng)驗就是組建專門的保護機構(gòu)。由于金融危機對銀行客戶的權(quán)利帶來了嚴(yán)重?fù)p害,美國也在美聯(lián)儲成立了消費者保護局,專司保護銀行客戶的利益。我國目前尚無專門保護銀行客戶利益的機構(gòu)。現(xiàn)行的“一行三會”的監(jiān)管模式下,四家單位都沒有明確保護銀行客戶權(quán)益的職責(zé),四家單位也各有各的職責(zé),附帶地對各自領(lǐng)域內(nèi)的客戶權(quán)益進行保護。因此,著眼于未來混業(yè)經(jīng)營模式,組建一個專門機構(gòu)來保護銀行客戶利益已是刻不容緩。這個機構(gòu)應(yīng)該具備以下特點:一是權(quán)威性。必須賦予這個機構(gòu)足夠的權(quán)威性,擁有對金融機構(gòu)發(fā)展、存活等方面的生殺大權(quán)。因為它要面對的是巨無霸一樣的“金融航母”,如果只是像現(xiàn)在的消費者協(xié)會一樣的民間組織,將很難履行其自身職責(zé)。二是專業(yè)性。由于金融是一個專業(yè)性極強的行業(yè),這個機構(gòu)要處理的是各種疑難糾紛,因此,必須具有較強的專業(yè)能力。三是中立性。這個機構(gòu)必須利益超脫于金融機構(gòu),而不能因為職能或政績考核等原因,而傾向于袒護金融機構(gòu)。(四)構(gòu)筑方便高效的爭議解決渠道權(quán)利受損后,救濟渠道非常重要,有權(quán)利就有救濟。完善我國目前的銀行客戶金融信息權(quán)被侵犯后的爭議解決渠道應(yīng)從以下方面入手:（1）完善訴訟機制賦予金融消費者組織的起訴資格、賦予金融消費者公益訴訟主體資格、確立金融消費者訴訟對同類產(chǎn)品的普遍約束力,為金融消費者訴訟設(shè)計特殊的程序與證據(jù)規(guī)則等,比如可以仿照目前的知識產(chǎn)權(quán)庭,在法院設(shè)立專門的保護金融消費者權(quán)益的法庭,配備專業(yè)的法官。（2）發(fā)揮金融行業(yè)自律組織的作用金融行業(yè)自律組織應(yīng)建立專門的機構(gòu),利用同業(yè)自律組織的優(yōu)勢,制定保護銀行客戶的規(guī)范,規(guī)范和約束金融同業(yè)的行為,主動解決金融同業(yè)普遍存在的具有代表性的典型問題,公正調(diào)解涉及銀行客戶金融信息權(quán)的爭議,贏得廣大銀行客戶的信任和支持。(3)大力發(fā)揮社會組織在銀行客戶金融信息權(quán)利保護方面的作用目前國內(nèi)的各種社會組織的發(fā)展還處在方興未艾的局面。隨著社會的發(fā)展,國內(nèi)的社會組織會越來越快地發(fā)展,也將在各個領(lǐng)域發(fā)揮著越來越大的作用。因此,銀行客戶金融信息權(quán)利保護方面必須發(fā)揮社會組織的作用。現(xiàn)有的消費者權(quán)益保護組織,以及其他的各種互助性組織、非營利性的各種其他組織等等,法律應(yīng)該賦予部分社會組織公益訴訟人的權(quán)利,以盡量強化金融消費者的實力。此外,由于等社會組織在現(xiàn)代社會中的作用越來越突出,因此,媒體角色的定位,以及充分發(fā)揮其在銀行客戶金融信息權(quán)利保護方面的作用,也相當(dāng)關(guān)鍵。龍海陽徐旭海：《論我國金融消費者信息權(quán)的保護》，載《論我國金融消費者信息權(quán)的保護》，2011年3月第1期。參考文獻(xiàn)[1]張成虎：《美國銀行業(yè)個人財務(wù)隱私保密制度及其對我國的啟示》，載《金融論壇》，2003年第10期。[2]維納：《人有人的用處》，商務(wù)印書館1978年轉(zhuǎn)引自：張守文、周慶山：《信息法學(xué)》，法律出版社1995年版。[3]趙廷光：《論知識經(jīng)濟與法律信息資源的開發(fā)利用》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，第1998年第3期。[4]林貝金：《銀行客戶金融信息的法律保護研究》，西南財經(jīng)大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文。[5]孫晶晶：《我國銀行客戶金融隱私權(quán)保護的法律問題研究》，北京交通大學(xué)2011年6月碩士論文。[6]蔣坡：《國際信息政策法律比較》，北京：法律出版社，第2001年版。[7]劉明君李宏玉：《論金融隱私權(quán)的法律保護》，載《工會論壇》，2008年11月第6期。[8]龍海陽徐旭海：《論我國金融消費者信息權(quán)的保護》，載《論我國金融消費者信息權(quán)的保護》，2011年3月第1期。行政管理系統(tǒng)畢業(yè)論文新時期我國政府危機管理及其體系建構(gòu)摘要當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，一方面自然災(zāi)害以及一些人為導(dǎo)致的重大安全事故不斷發(fā)生，另一方面，經(jīng)濟領(lǐng)域大案、要案不斷，社會貧富差距加大，經(jīng)濟秩序有待調(diào)整，再加上當(dāng)前頻發(fā)的國際問題，所有種種都極易造成人們的心態(tài)失衡，從而使社會矛盾激化。本文就我國政府危機管理及其體系從理論內(nèi)容、國外危機體系借鑒、本國體系缺陷，和我國危機體系如何構(gòu)建幾個方面進行深入闡述。目的在于進行科學(xué)的危機管理，采取正確的預(yù)防和救災(zāi)措施，才能將危機造成的損失減小到最小的程度，有效促進我國社會和經(jīng)濟的發(fā)展。關(guān)鍵詞：社會轉(zhuǎn)型期政府危機管理

當(dāng)前我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，一方面自然災(zāi)害以及一些人為導(dǎo)致的重大安全事故不斷發(fā)生，另一方面，經(jīng)濟領(lǐng)域大案、要案不斷，社會貧富差距加大，經(jīng)濟秩序有待調(diào)整，再加上當(dāng)前頻發(fā)的國際問題，所有種種都極易造成人們的心態(tài)失衡，從而使社會矛盾激化。我國進入社會危機事件高頻率期。H1N1、流感等一系列危機事件使社會生活偏離了正常的軌跡，引起了社會震蕩，給國家經(jīng)濟造成了巨大的損失。如何應(yīng)對突發(fā)事件、如何在盡可能短的時間內(nèi)控制事態(tài)、降低損失以及維護國家長遠(yuǎn)利益和政府公信力，是中國一系列危機事件發(fā)生以來，中國政府目前面臨的巨大挑戰(zhàn)。政府危機管理的能力是在非正常狀態(tài)下對國家政府能力建設(shè)和管理水平的檢驗，也是對政府應(yīng)急能力的考察。然而觀察我國目前政府危機管理的現(xiàn)狀和處理歷次危機事件的經(jīng)過我們可以發(fā)現(xiàn)，我國對當(dāng)前發(fā)生的危機事件只是一種集中型、反饋式的管理方式，強調(diào)的是“危機處理”而非“危機管理”。我國應(yīng)該借鑒國外政府危機管理的先進的經(jīng)驗，為完善我國政府危機管理的法制、體制和機制探索和尋找思路。第一、公共危機和政府危機管理概述公共危機是一種瓦解社會正常關(guān)系，導(dǎo)致社會偏離正常軌道的、危急的非均衡狀態(tài)。具體地說，就是由于某種不可預(yù)知事件的發(fā)生，打破了正常的社會秩序、經(jīng)濟秩序和生活秩序，威脅到了公眾的財產(chǎn)以致生命的安全，從而引發(fā)社會公眾的比較普遍的恐慌情緒和恐慌行為的情境狀態(tài)。政府危機管理，就是政府通過監(jiān)測、預(yù)警、預(yù)控、預(yù)防、應(yīng)急處理、評估、恢復(fù)等措施，防治可能發(fā)生的危機，達(dá)到減少損失，將危機化為機會的目的，以保護公民的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，維護國家安全。在現(xiàn)代的經(jīng)濟發(fā)展和社會變革過程中，我們不可避免地會遇到各引用自張小明.公共部門危機管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.引用自張小明.公共部門危機管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2006.第二、國外政府危機管理經(jīng)驗20世紀(jì)60年代以來，世界上的一些國家，經(jīng)歷了來自內(nèi)部和外部的一系列種族矛盾、國際沖突、恐怖襲擊以及自然災(zāi)害等危機事件的沖擊，給社會穩(wěn)定和人民生活帶來了極大的威脅，從而刺激和推動了這些國家政府危機管理研究的發(fā)展和危機管理體制的建立。盡管這些國家的具體做法各不相同，但從中可以找到一些帶有共性的對我國具有啟示作用的基本經(jīng)驗：1)在研究的趨勢上，從定性化研究向定量化研究轉(zhuǎn)移。西方國家對危機管理的研究由過去主要側(cè)重于政治穩(wěn)定等定性問題的研究逐步轉(zhuǎn)向?qū)?gòu)建危機預(yù)警以及危機管理的數(shù)學(xué)模型等定量化問題的研究。2)在研究方法上，由過去主要采用政治學(xué)研究方法發(fā)展為政治學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)以及數(shù)學(xué)等多種學(xué)科研究方法的綜合運用，并且開始已經(jīng)形成了政府常規(guī)行為的一般模式:危機監(jiān)測、危機預(yù)控、危機決策、危機處理、危機善后等。3)在研究的范圍上，從自然災(zāi)害領(lǐng)域和政治領(lǐng)域轉(zhuǎn)向社會領(lǐng)域。1.外政府危機管理的基本經(jīng)驗在政府危機管理上，美國、俄羅斯、日本、以色列等國家的許多做法值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。1.1養(yǎng)和提高公民的危機管理意識和抵抗危險的能力。在國外，為了提高公民的危機管理意識和抵抗危險的能力，許多國家的政府都重視全民的危機管理教育、應(yīng)對災(zāi)難的培訓(xùn)和實地演習(xí)等素質(zhì)教育。以反恐怖危機事件為例，在以色列，學(xué)者們在大學(xué)課堂里講授政治學(xué)意義上的恐怖主義范疇和特性等方面的課程教育，并向社會各界人士開放。學(xué)校教育還開設(shè)有關(guān)在恐怖事件發(fā)生后如何進行救護方面的課程，講授如何包扎，如何人工呼吸等急救知識，并當(dāng)場做示范演習(xí)。學(xué)校中的反恐專家也經(jīng)常應(yīng)邀到社會各部門介紹反恐的知識。在美國“9·11”事件發(fā)生后，美國制定了具體的行動規(guī)則，加強防恐怖訓(xùn)練。目前，美國已經(jīng)確定在120個人口密集的城市開展防恐怖訓(xùn)練，重點是防范類似于東京地鐵毒氣襲擊那種使用大規(guī)模殺傷性武器的恐怖事件。在城市的反恐怖訓(xùn)練當(dāng)中，政府主要幫助訓(xùn)練防恐怖特別行動隊、警察、醫(yī)療救護人員，并進行多種模擬練習(xí)?？偟膩碚f1.2立綜合性危機管理協(xié)調(diào)部門。從國際上看，一些發(fā)達(dá)國家對建立強有力的反危機指揮系統(tǒng)都非常重視。例如：美國于1979年成立了聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局，直接向總統(tǒng)負(fù)責(zé)，報告并處理災(zāi)情。多年來，該機構(gòu)已經(jīng)發(fā)展起一整套“綜合應(yīng)急管理系統(tǒng)”，以應(yīng)對各種類型和各種規(guī)模的天災(zāi)人禍，從火警、地震、颶風(fēng)到爆炸，直到危機的最高形態(tài)戰(zhàn)爭無所不管。“9.11”事件爆發(fā)后，該系統(tǒng)迅速啟動，權(quán)利展開救難工作，使得公布襲擊的危害降到了最低程度。在俄羅斯，聯(lián)邦安全會議室政府危機管理機制中的重要組成部分。聯(lián)邦安全會議根據(jù)其主要任務(wù)和活動放向建立常設(shè)或臨時跨部門委員會。目前，憲法跨部門委員會、國際安全跨部門委員會、社會安全、打擊犯罪跨部門委員會以及經(jīng)濟安全跨部門委員會，與危機管理有著最為密切的聯(lián)系。除常設(shè)危機管理機構(gòu)外，遇到危機事件，聯(lián)邦安全會議還可以成立相關(guān)的臨時性機構(gòu)負(fù)責(zé)處理。1.3善政府危機管理的法律體系。完善的法律體系，是危機處理得以迅速和有效實施的重要保證，它對減少危機中人民生命和財產(chǎn)損失，降低國家和外交沖突風(fēng)險，盡快恢復(fù)正常的社會秩序有著十分重要的意義。世界各國，尤其是西方的一些發(fā)達(dá)國家，非常重視危機管理的法制化建設(shè)，許多國家都有危機管理方面的專門立法。例如，美國有《安全管理法》、《全國緊急狀態(tài)法》和《反恐怖主義法》等；在日本有《武力攻擊事態(tài)對應(yīng)法案》、《安全保障會議設(shè)置法修正案》和《自衛(wèi)隊法修正案》等。這些法律的名稱雖然各異，但其目的和內(nèi)容卻大致相同，就是要保障國家元首及其所代表的政府享有充分的權(quán)力，以便盡快處理和解決危機，恢復(fù)國民信心，將危機所帶來的各種損失降到最低程度。以美國現(xiàn)行的《全國緊急狀態(tài)法》為例，該法對緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權(quán)力都做了明確的規(guī)定。該法規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)聯(lián)邦規(guī)定的可宣布緊急狀態(tài)的情況，總統(tǒng)有權(quán)宣布全國進入緊急狀態(tài)。在緊急狀態(tài)期間，總統(tǒng)可以行使特別權(quán)力頒布一些法規(guī)。一旦緊急狀態(tài)停止，這些頒布的法規(guī)隨之失效。1.4用民間組織的力量參與危機事件的處理。在危機管理領(lǐng)域，由于政府在自身賦稟、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面存在著各種先天的局限性，因此，在危機管理方面，不管是在災(zāi)害危機事件發(fā)生后的救助階段，還是在前期的危機預(yù)警、監(jiān)控階段，都可以大力發(fā)揮民間社會組織和民眾結(jié)合緊密、公益性強等特點，積極吸納民間社會管理組織加入危機管理的行列。在此方面，美國做得相當(dāng)出色。美國危機管理體系建設(shè)，特別注重建立民間社區(qū)災(zāi)難聯(lián)防體系，通過各種措施吸納民間組織參與危機管理；一是制定各級救災(zāi)組織、指揮體系、作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)流程及質(zhì)量要求及獎懲規(guī)定，并善用民間組織及社區(qū)救災(zāi)力量；二是實施民間人力的調(diào)度，通過廣播呼吁民間的土木技師、結(jié)構(gòu)技師、建筑師、醫(yī)生護士等專業(yè)人士投入第一線的救災(zāi)工作；三是動員民間慈善團體參與賑災(zāi)工作，結(jié)合民間資源力量，成立民間賑災(zāi)聯(lián)盟；四是動員民間宗教系統(tǒng)，由基層民政系統(tǒng)邀集地方教堂、寺廟的領(lǐng)導(dǎo)人成立服務(wù)小組，有效調(diào)查災(zāi)民需求，并建立發(fā)放物資的渠道。“9.11”1.5視危機管理中決策系統(tǒng)的建設(shè)。決策系統(tǒng)是危機管理的核心，主要職能是對如何應(yīng)對危機做出決策。以以色列為例，它的決策系統(tǒng)分為中樞指揮系統(tǒng)和參謀于咨詢系統(tǒng)兩部分。（1）中樞指揮系統(tǒng)由總理、安全內(nèi)閣、國家安全委員會和國防部組成。在危機管理下，總理的主要職責(zé)是組織召開內(nèi)閣會議，通過協(xié)商盡快制定應(yīng)急對策，并下達(dá)執(zhí)行命令；安全內(nèi)閣在總理主持下召開緊急會議，討論通過應(yīng)急策略；國家安全委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)并監(jiān)督與國家安全事務(wù)有關(guān)的部位進行統(tǒng)一行動，并執(zhí)行總理的命令；國防部負(fù)責(zé)計劃和執(zhí)行危機管理過程中的相關(guān)軍事行動。（2）參謀與咨詢系統(tǒng)主要包括情報系統(tǒng)和以“整體安全系統(tǒng)組織”為代表的咨詢機構(gòu)兩部分。其主要職責(zé)是：為危機決策機構(gòu)提供與危機有關(guān)的情報信息和具體方案。1.6重危機管理的國際合作和理論研究?？v觀近年來國際發(fā)生的一些重大危機事件，凡是對危機處理的比較有效、值得稱道的政府，都十分注重危機管理過程中的國際合作。無論是始于英國、后蔓延于歐洲的“瘋牛病”危機，還是震驚世界的美國“9.11”事件，以及涉及到國家安全保障方面的活動等等，之所以沒有造成更大的恐慌和破壞，其主要原因就在于世界各國政府對危機發(fā)生國處理危機事件的積極支持和參與。這種國際間的合作已經(jīng)成為各國政府成功處理危機的一個必不可少的條件。在加強國際合作的同時，世界許多國家的政府都注重對危機管理理論的研究，并設(shè)立了專門的機構(gòu)。第三、我國當(dāng)前的政府危機管理存在的一系列缺陷我國在轉(zhuǎn)型時期過程中由于經(jīng)濟體制、政治體制以及傳統(tǒng)道德文化體系等方面的誘因，使這一時期的公共危機呈現(xiàn)出涉及領(lǐng)域多元、高頻率等特點，危機管理方面還存在的缺陷包括:危機意識缺乏、危機管理法制缺失、公共危機信息處理不當(dāng)、公共服務(wù)與社會目標(biāo)不足、在公共財政和行政管理體制方面存在的弊端和社會力量以及民間組織的作用微弱等，從三鹿奶粉事件到H1N1流感病毒，中國政府應(yīng)對公共危機的能力在不斷地提升，但是依然存在很多不足的地方，建構(gòu)政府危機管理體系的任務(wù)勢在必行。1.危機意識淡薄，危機管理認(rèn)識不足由于長期偏重經(jīng)濟，甚至以犧牲社會持續(xù)發(fā)展來搞經(jīng)濟建設(shè)，同時又由于缺乏危機警示教育，政府組織和公民個人的公共危機意識相當(dāng)?shù)?，一旦危機真正來臨，就會很恐慌，頭腦混亂，行動無序。在政府管理過程中，政府普遍表現(xiàn)為對危機管理認(rèn)識不足。突發(fā)事件的信息收集、預(yù)測預(yù)警、資源有效管理、信息暢通等方面，存在組織機構(gòu)不到位、控制行為不規(guī)范和設(shè)備不健全等問題。而且，當(dāng)前我國公共危機管理還存在條塊分割、各自為政的現(xiàn)象，難以形成統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致難以進行有效溝通與協(xié)調(diào)，進而導(dǎo)致突發(fā)事件處理高成本、低效率與低效益。2.危機管理過程不夠透明從我國公共危機管理現(xiàn)實來看，明顯的現(xiàn)象之一就是危機管理過程仍欠缺透明性，特別是在公共危機發(fā)生初期，無論是危機信息，還是政府行為都在搞“地下行動”，進行“暗箱操作”，2008年“5·12”汶川大地震救災(zāi)物資管理過程、國美集團總裁黃光裕的貪污受賄案件審理過程，以及目前的土地房價調(diào)控政策，地方政府存在陽奉陰違的姿態(tài)，等類似情況出現(xiàn)。這一連串在危機管理上帶有極大共同特點的公共危機事件說明，我國危機管理不透明不是一個偶然現(xiàn)象，這種現(xiàn)象的存在說明我國政府以及政府官員公共危機管理的思路以及觀念有待調(diào)整與提高。3.管理的法律制度建設(shè)不夠完善從我國公共危機管理實踐來看，非常明顯的現(xiàn)象之一就是危機管理的法制建設(shè)不夠完善，表現(xiàn)為：（1）制度供給有些短缺。目前，我國雖然制定了不少的關(guān)于處理公共危機事件的法律法規(guī)，但這些立法是以分散的形式存在且大多是單行法，僅僅適用于一種緊急狀態(tài)，急需統(tǒng)一制定一部綜合性的緊急狀態(tài)法律。（2）某些法律制度落實不到位。《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》總則第6條規(guī)定“：國家建立有效的社會動員機制，增強全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識，提高全社會的避險救助能力?！钡诂F(xiàn)實中公民參與的路徑以及參與的主動性還很有限，這說明在設(shè)計預(yù)案方面，沒有對群眾的角色進行定位，另一方面也說明動員群眾參與的能力不夠強。4.信息流通不暢由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，在危機信息的收集方面形成了報喜不報憂的現(xiàn)象，一些官員出于對自己政績的考慮，往往對一些危機信息采取壓制、隱瞞等做法，這樣就致使信息渠道不暢通，貽誤對危機處理的最佳時機。綜上所述，我們可以得出結(jié)論：目前我國政府危機管理能力還非常薄弱，提高政府危機管理能力是政府和理論界都必須面對而又非常緊迫的任務(wù)。第四、我國政府危機管理體系的建構(gòu)措施一個完善有效的政府危機管理體系應(yīng)該建構(gòu)在整體治理能力的基礎(chǔ)上，通過法制化的手段，將完備的危機應(yīng)對計劃、高效的核心協(xié)調(diào)機構(gòu)、全面的危機應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)和成熟的社會應(yīng)對能力包含在體系中。根據(jù)現(xiàn)代風(fēng)險與傳統(tǒng)風(fēng)險具有根本的差異以及公共危機的特征，風(fēng)險的引發(fā)因素和風(fēng)險的多維度治理思路，本人認(rèn)為，我國政府公共危機管理能力的提升應(yīng)該通過以下路徑實現(xiàn)。1.健全危機管理預(yù)警機制根據(jù)風(fēng)險引發(fā)的因素——對知識的反思性運用，要提升政府公共危機管理能力，應(yīng)該構(gòu)建危機管理預(yù)警機制。政府管理的目的是“使用少量錢預(yù)防，而不是花大量錢治療”?？梢?，危機預(yù)警是公共危機管理的第一道防線，應(yīng)該成為政府危機管理的一項重要職能，對可能發(fā)生的各種危機事先有一個充分的估計，提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，最大限度地減少政府和公眾的損失。2.專家隊伍的力量，提高公共危機決策的質(zhì)量由于現(xiàn)代風(fēng)險和公共危機都具有人化特征，為了不使公共危機事件更加嚴(yán)重，此時的公共危機決策十分關(guān)鍵。為了提高公共危機決策的質(zhì)量，應(yīng)該重視專家隊伍的力量，可以組建專家咨詢部門。一是要保證專家的地位，為輔助決策的專家安排專門的編制，設(shè)置正式的職位，并以法律的形式固定下來。這樣，一旦危機爆發(fā)，這些專家能夠第一時間為決策者提供政策建議，采取最佳的方案，甚至在必要時組織人員研討對策。二是要明確各專家的職能，使其依法行使職能，履行職責(zé)，以防止在關(guān)鍵時刻相互推諉責(zé)任，出現(xiàn)職位空缺。三是建立相應(yīng)的制度對專家參與決策實行法制化管理。在這方面，目前我國還沒有相關(guān)的法律和制度，在危機狀態(tài)下，專家參與政府決策取決于政府決策機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)的意愿。所以今后應(yīng)制定相應(yīng)的法律和制度，使專家咨詢工作規(guī)范化，也要逐步地使專家咨詢機構(gòu)獨立起來。3.危機管理的法律制度建設(shè)由于現(xiàn)代風(fēng)險的引發(fā)因素——結(jié)構(gòu)性缺陷以及它的制度化特征，因此，提升政府公共危機管理能力，要對危機管理實行法制化建設(shè)。當(dāng)前我國必須采取以下措施來完善公共危機管理法律制度建設(shè)：

一是加快立法進程。凡是危機管理所需要的法規(guī)制度，就要抓緊研究制定，補缺立法盲區(qū)。同時要修訂和完善種種有關(guān)管理公共危機的專門或相關(guān)法律和法規(guī)，形成一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)具有可操作性的公共危機管理的法律體系，使公共危機管理有法可依。也要保證立法質(zhì)量。二是規(guī)范危機狀態(tài)下的行使權(quán)。可以通過以下五方面來進行規(guī)范“：通過危機狀態(tài)法和其他有關(guān)法律來明確政府緊急權(quán)力的范圍和邊界；通過危機狀態(tài)法