中國實(shí)施排污收費(fèi)制度的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

中國實(shí)施排污收費(fèi)制度的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)

使用市場(chǎng)資源來控制污染是國際環(huán)境保護(hù)的一個(gè)新趨勢(shì)之一。排污交易和環(huán)境稅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段中兩個(gè)最新的手段。目前在一些發(fā)達(dá)國家都有很好的應(yīng)用。比如,OECD及其成員國對(duì)環(huán)境稅收政策就有很深的研究,并且正在嘗試稅收綠色化的若干辦法:逐步減少不利于環(huán)境的補(bǔ)貼,調(diào)整現(xiàn)行稅收制度,引入新的環(huán)境友好稅種;美國在二氧化硫排污交易方面進(jìn)行了詳細(xì)深入的研究,實(shí)施了迄今為止世界上最完整的二氧化硫排污交易系統(tǒng)。中國從80年代開始,進(jìn)行了環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的研究和實(shí)踐,在排污收費(fèi)、投融資政策、環(huán)境稅和排污交易等方面,尤其是排污收費(fèi)方面都進(jìn)行了嘗試,而且取得了成功。下面將就排污收費(fèi)、環(huán)境稅、排污交易等手段在國際和國內(nèi)應(yīng)用的情況和發(fā)展趨勢(shì)作一些分析,然后提出企業(yè)應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略。一、建立污染源治理的法規(guī)體系中國于1978年根據(jù)“污染者負(fù)擔(dān)原則(PPP)”提出了實(shí)施排污收費(fèi)制度,1979年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法(試行)》正式規(guī)定了該制度。此后,在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《環(huán)境噪聲污染防治法》等法律中都對(duì)這項(xiàng)制度作出了規(guī)定。目前,中國已為這項(xiàng)制度建立了比較完整的法規(guī)體系,1982年國務(wù)院發(fā)布的《征收排污費(fèi)暫行辦法》和1988年國務(wù)院發(fā)布的《污染源治理專項(xiàng)資金有償使用暫行辦法》對(duì)排污收費(fèi)的征收對(duì)象、征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)計(jì)算方法、排污費(fèi)加收和減收、征收程序以及排污費(fèi)的管理和使用等作出了詳細(xì)的規(guī)定。目前,這項(xiàng)制度已經(jīng)在全國所有省市(縣)全面開展實(shí)施。實(shí)踐證明,盡管現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度存在著一些亟待改革的問題,但總體上依然是一項(xiàng)比較成熟的、行之有效的環(huán)境管理制度。(一)排污收費(fèi)的構(gòu)成1999年,全國向72.24萬個(gè)排污單位征收了排污費(fèi),征收額為55.45億元(國家環(huán)境保護(hù)總局,1999)。我們以1995年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行進(jìn)一步的分析。1995年,排污費(fèi)征收戶達(dá)到了36.82萬戶,約占全國工業(yè)企業(yè)(不包括個(gè)體工業(yè))的24.77%;從企業(yè)的隸屬關(guān)系來看,中央和省屬排污單位1.25萬戶,占總戶數(shù)的3.39%;市地屬排污單位5.58萬戶,占總戶數(shù)的15.2%;征收戶增長最快的是縣以下排污企業(yè),從1985年的5.11萬戶增長到1995年的29.99萬戶,占總戶數(shù)的比例由1985年的57.3%上升到1995年的81.5%。1986年到1995年的10年間,排污收費(fèi)額增長了2.13倍,年遞增率為12.70%。全國收費(fèi)額占工業(yè)總產(chǎn)值的比例由1986年的1.06‰下降到1995年的0.40‰。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)收費(fèi)額占鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值的比例從1986年的0.25‰下降到1995年的0.09‰。1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值占全國工業(yè)產(chǎn)值的比例已超過50%,而收費(fèi)額僅占總額的13.39%。這說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排污費(fèi)征收具有很大的潛力。排污收費(fèi)的結(jié)構(gòu)比例從污染介質(zhì)來看,1999年與1986年比,不同介質(zhì)的排污費(fèi)也發(fā)生了變化。1986年水污染收費(fèi)(超標(biāo)排污費(fèi))是最大的一塊。10多年來,“四小塊”比例增長很快,從1986年的8%增加到1999年的30%。這說明一方面環(huán)保部門的執(zhí)法力度加大,另一方面也說明企業(yè)的超標(biāo)排污依然十分嚴(yán)重。從企業(yè)的所有制來看,國有企業(yè)是排污費(fèi)的主要繳納者,1995年國有企業(yè)繳納的排污費(fèi)占總排污費(fèi)的60.28%。但是,國有企業(yè)繳納的排污費(fèi)比例趨于下降。從行業(yè)結(jié)構(gòu)來看,繳納排污費(fèi)的主要行業(yè)有冶金、煤炭、化工和輕工等。這說明這些行業(yè)也是中國的主要污染行業(yè)。排污收費(fèi)征收的地區(qū)差異。各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、污染特點(diǎn)、征收機(jī)制不一樣,排污收費(fèi)征收總額也不一樣。表1是一些省市1997年度排污收費(fèi)征收情況。從表1可以看出各省市排污收費(fèi)總額不一樣,而且排污收費(fèi)構(gòu)成也不一樣。四川省以超標(biāo)排污費(fèi)為主,占該省排污收費(fèi)的74.19%。從污水排放收費(fèi)占總排污收費(fèi)的比例看,青海省最高,占35.47%。從“四小塊”收入占總排污收費(fèi)的比例看,山東所占比例最高,占47.17%。征收方面地區(qū)差異還表現(xiàn)在征收體制的差異,有的地方采取三級(jí)征收,而且有的地方采取兩級(jí)征收。如浙江、湖北、陜西等省的排污收費(fèi)采用三級(jí)征收,即中央和省屬企業(yè)的排污費(fèi)由省環(huán)保局征收,市地級(jí)企事業(yè)單位的排污費(fèi)由市地級(jí)環(huán)保局征收,縣級(jí)環(huán)保局征收縣級(jí)及縣以下級(jí)企事業(yè)單位的排污費(fèi)。江蘇等省的排污費(fèi)采用兩級(jí)征收,即中央和省屬企業(yè)的排污費(fèi)委托給所在的市地級(jí)環(huán)保局征收,市地級(jí)企事業(yè)單位的排污費(fèi)由市地級(jí)環(huán)保局征收,縣級(jí)環(huán)保局征收縣級(jí)及縣以下級(jí)企事業(yè)單位的排污費(fèi)。(二)環(huán)境稅收征收與環(huán)境極根據(jù)中國排污費(fèi)資金的使用政策,超標(biāo)排污費(fèi)的80%可以用于企業(yè)污染的治理,超標(biāo)排污費(fèi)的20%和“四小塊”收入由環(huán)保部門支配使用,主要支付排污收費(fèi)的實(shí)施成本和用于環(huán)保部門的自身建設(shè)。表2是1991～1998年中國排污收費(fèi)資金使用情況。從表2可知,每年排污費(fèi)使用總額都低于征收總額(除1997年外),說明每年征收的排放費(fèi)都未能使用完,某種程度上存在著排污費(fèi)的挪用現(xiàn)象;污染治理補(bǔ)助資金占資金使用總額的比例逐年下降(1991年為67.26%,1998年下降到53.9%),而環(huán)保補(bǔ)助費(fèi)的比例逐年上升(1991年為31.61%,1998年為43.1%)。因此1998年污染治理補(bǔ)助資金與環(huán)保補(bǔ)助資金的比例約為54:46。這說明:(1)部分省市對(duì)排污費(fèi)資金使用的分配比例做了調(diào)整,(2)“四小塊”征收力度的加強(qiáng)改變了法定的資金使用比例。資金使用的地區(qū)差異。根據(jù)1982年制定的暫行條例和以后的有關(guān)條例和政策,排污收費(fèi)可以用于污染源治理、環(huán)境貸款、綜合治理、購置儀器和能力建設(shè)等其他支出。表3是一些省市排污收費(fèi)資金使用情況。從表3可以看出各省市排污收費(fèi)資金使用總額是不一樣的,這種不同主要是由于征收額的不同所產(chǎn)生的。在支出構(gòu)成方面,這些省市也存在差異,江蘇省有48.08%的排污收費(fèi)資金用于污染源治理,而上海市只有5.02%用于污染治理;山東省有37.16%的排污收費(fèi)資金用于環(huán)保貸款,而江蘇只有7.44%;上海有16.51%的資金用于綜合治理項(xiàng)目,而有的省市(江蘇和青海)根本沒有;青海省有53.57%的排污收費(fèi)資金用于其他方面,是這些省市中最高的。(三)排污收費(fèi)模式的差異原則上中央政府不參與排污收費(fèi)資金的管理。排污收費(fèi)資金由省、市(地)和縣級(jí)三級(jí)環(huán)保局共同管理。這樣各級(jí)環(huán)保局都掌握部分排污收費(fèi)資金,可以用于它們的重點(diǎn)污染源治理和自身能力建設(shè)。由于有的省市是采用兩級(jí)征收管理,所以市(地)和縣級(jí)環(huán)保局定期要?jiǎng)潛懿糠峙盼凼召M(fèi)給省級(jí)環(huán)保局。全國來說,省、市(地)和縣三級(jí)環(huán)保局管理排污收費(fèi)的比例和模式存在一些差異。為了實(shí)施國務(wù)院1982年制定的征收排污費(fèi)暫行規(guī)定,各省市和地方政府都根據(jù)其自身特點(diǎn),出臺(tái)了一些關(guān)于排污費(fèi)征收、資金使用和管理的規(guī)定。由于這些規(guī)定,排污收費(fèi)資金管理模式也存在地區(qū)差異。這些差異主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。第一,排污收費(fèi)資金管理模式不一樣。目前全國主要存在三種不同的環(huán)保基金:排污收費(fèi)基金,由部分排污收費(fèi)資金組成,主要用于污染治理;利用國際組織貸款建立的環(huán)?；?如天津市工業(yè)污染治理基金,然后用排污收費(fèi)資金來償還這些基金的貸款;環(huán)保投資公司,沈陽環(huán)保投資公司,政府將排污收費(fèi)委托給環(huán)保投資公司管理,通過投資公司進(jìn)行項(xiàng)目管理,但是這些公司的運(yùn)作目前仍帶有行政色彩。第二,省、市、縣環(huán)保機(jī)構(gòu)管理排污收費(fèi)資金的比例不一樣。例如,1998年山東省排污收費(fèi)總額為3.629億元(不包括3770萬元SO2收費(fèi)),其中超標(biāo)排污費(fèi)和排污水費(fèi)1.689億元,四小塊收入1.937億元。(四)排污收費(fèi)與環(huán)保1.排污收費(fèi)的刺激作用。排污收費(fèi)是給污染物的排放確定價(jià)格(排污費(fèi)),然后通過市場(chǎng)來影響污染者的排污行為。在完全市場(chǎng)的情況下,污染者的排污行為也是受一只“看不見的手”控制的,如果排污費(fèi)(排污成本)高于污染者的邊際治理成本,它們就選擇治理;如果排污費(fèi)(排污成本)低于污染者的邊際治理成本,它們就選擇繳納排污費(fèi)。但是根據(jù)我們的分析,目前中國排污收費(fèi)的費(fèi)率太低,對(duì)污染者的刺激作用很小(楊金田等,1998)。排污收費(fèi)對(duì)污染者的刺激作用很小并不能說排污收費(fèi)制度對(duì)中國環(huán)境保護(hù)沒有效果。實(shí)際上,排污收費(fèi)對(duì)中國環(huán)境保護(hù)具有明顯的效果。這些效果是由排污收費(fèi)資金使用所帶來的。由于排污收費(fèi)是專項(xiàng)使用基金,主要用于污染治理和環(huán)保機(jī)構(gòu)的能力建設(shè),因此對(duì)中國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有較大的貢獻(xiàn)。2.排污費(fèi)資金的使用效果。排污收費(fèi)制度實(shí)施17年來,排污收費(fèi)資金的使用對(duì)中國環(huán)境保護(hù)具有顯著的效果。這種效果主要體現(xiàn)在:(1)新增的污染治理能力。到1995年,全國排污費(fèi)用于污染治理的資金96.78億元,建立環(huán)保貸款基金29.32億元。全國用排污費(fèi)補(bǔ)助的污染治理項(xiàng)目22萬個(gè),其中已建成的項(xiàng)目21萬個(gè)。這些項(xiàng)目年處理廢水170億噸,年處理廢氣40000億立方米,處理和綜合利用固體廢物7000萬噸,治理噪聲點(diǎn)源19000個(gè)。(2)環(huán)保補(bǔ)助費(fèi)使用效果。到1995年,全國排污費(fèi)環(huán)保補(bǔ)助費(fèi)累計(jì)支出61.33億元,除去用于綜合治理的7.04億元,實(shí)際用于環(huán)保部門自身建設(shè)的費(fèi)用共計(jì)54.29億元。利用這筆資金,1996年增加了環(huán)境保護(hù)工作人員38000人,建立了近2000個(gè)環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu),環(huán)境監(jiān)理人員達(dá)到17312人。(五)—中國排污收費(fèi)制度的改革。自90年代以來,中國一直都在開展排污收費(fèi)制度的改革。這些改革主要有:(1)1988年開始進(jìn)行排污收費(fèi)資金有償使用改革;(2)1991年調(diào)整超標(biāo)污水和統(tǒng)一噪聲超標(biāo)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);(3)1992年工業(yè)燃煤二氧化硫排污收費(fèi)試點(diǎn),1996年在“兩控區(qū)”征收二氧化硫排污費(fèi);(4)1998年在杭州、鄭州和吉林三市試點(diǎn)總量排污收費(fèi)制度;(5)1998年開征城市污水處理費(fèi);(6)1999年修訂《排污費(fèi)征收暫行辦法》和《污染源治理專項(xiàng)資金有償使用暫行辦法》;(7)2000年前計(jì)劃在國家重點(diǎn)污染區(qū)開征或全國范圍內(nèi)推行排污總量收費(fèi)制度。1998年國家環(huán)境保護(hù)總局、國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文,決定在杭州等三城市實(shí)行總量排污收費(fèi)試點(diǎn),試點(diǎn)時(shí)間為1998年7月1日至1999年6月30日。目前這三個(gè)城市的試點(diǎn)已通過國家環(huán)境保護(hù)總局組織的驗(yàn)收。從三個(gè)城市試點(diǎn)情況看,實(shí)施新的總量收費(fèi)辦法后,排污收費(fèi)征收總額增加了,對(duì)企業(yè)的刺激力度加大了。目前,國務(wù)院正在對(duì)已實(shí)施18年的《征收排污費(fèi)暫行條例》進(jìn)行修訂,有望在近期出臺(tái);國家環(huán)境保護(hù)總局計(jì)劃擴(kuò)大總量收費(fèi)試點(diǎn),準(zhǔn)備在30個(gè)城市進(jìn)行擴(kuò)大試點(diǎn)。此外,中國“費(fèi)改稅”政策也對(duì)排污收費(fèi)改革產(chǎn)生影響。改革開放以來,為了解決預(yù)算經(jīng)費(fèi)不足的矛盾,中央各部門和省政府都先后出臺(tái)了行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。這些收費(fèi)對(duì)解決中國政府部門行政和事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足具有積極作用。但是,由于缺乏對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目的嚴(yán)格控制,出現(xiàn)了亂收費(fèi)現(xiàn)象,而且過多的收費(fèi)項(xiàng)目嚴(yán)重地削弱了稅基-國家財(cái)政的重要來源。中央政府認(rèn)識(shí)到這個(gè)問題,而且從1998年開始對(duì)現(xiàn)行收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行“清費(fèi)規(guī)稅”行動(dòng),撤銷不合理的收費(fèi)項(xiàng)目,把一些具有稅收特性的收費(fèi)轉(zhuǎn)化成稅種或稅目,保留合理的收費(fèi)項(xiàng)目并采取收支兩條線管理。從目前情況看,排污收費(fèi)由于具有特殊性(專業(yè)特點(diǎn)),不可能馬上撤銷,也不可能馬上轉(zhuǎn)為環(huán)境稅,但是收費(fèi)資金的管理肯定會(huì)加強(qiáng)。我們認(rèn)為排污收費(fèi)和環(huán)境稅今后在中國還將長期存在下去。排污收費(fèi)適用于那些費(fèi)基比較小而且又不穩(wěn)定、征收技術(shù)要求比較高的污染因子。二、中國環(huán)境保護(hù)的前景(一)環(huán)境稅的主要功能和手段從概念上說,環(huán)境稅是指對(duì)開發(fā)、保護(hù)和使用環(huán)境資源的單位和個(gè)人,按其對(duì)環(huán)境資源的開發(fā)利用、污染、破壞和保護(hù)程度進(jìn)行征收或減免的一種稅收。征收環(huán)境稅的主要目的是通過對(duì)環(huán)境資源的定價(jià),改變市場(chǎng)信號(hào),降低生產(chǎn)和消費(fèi)過程中的污染排放,同時(shí)鼓勵(lì)有利于環(huán)境的生產(chǎn)和消費(fèi)行為。因此,從理論上說,環(huán)境稅的主要功能是刺激降低污染的行為,而不是創(chuàng)造稅收收入。然而,到目前為止,國際上還沒有一個(gè)國家設(shè)立了獨(dú)立的環(huán)境稅稅種。實(shí)際中所使用的環(huán)境稅大多是一些與環(huán)境資源有關(guān)的稅收或收費(fèi),而且籌集資金是它們的主要功能。根據(jù)OECD的定義(OECD,1993),環(huán)境稅收手段主要包括4種類型:(1)排污稅或排污收費(fèi)①;(2)產(chǎn)品收費(fèi)或產(chǎn)品稅;(3)稅收差異和稅收優(yōu)惠;(4)用戶收費(fèi)或服務(wù)收費(fèi)。為了方便起見,這些收費(fèi)或稅收統(tǒng)稱為環(huán)境稅或生態(tài)稅。顯然,這些術(shù)語并不是法律意義上的稅收定義。(二)稅制的綠色化。在環(huán)境保護(hù)1.環(huán)境稅綠色化問題。嚴(yán)格地說中國還沒有真正意義的環(huán)境稅,但是中國目前確實(shí)存在與環(huán)境有關(guān)的稅種,這些稅種是資源稅、消費(fèi)稅、耕地占用稅、車船使用稅、固定資產(chǎn)投資調(diào)節(jié)稅等(見表4)。從表4可以看出這些稅種呈上升趨勢(shì)。盡管這些稅種的設(shè)置很少考慮環(huán)境因素。但是,這些稅種本身已經(jīng)為保護(hù)環(huán)境和削減污染提供了一定的刺激和資金。最近幾年,這些“綠色”稅收額呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)①,它們占總稅收的比例大約在8%左右,占GDP的2%。這表明現(xiàn)行的稅制框架已具有一定的“綠色”稅制改革基礎(chǔ)。目前,中國經(jīng)濟(jì)體制改革深化和稅收體制的完善、政府對(duì)環(huán)境問題的重視以及公眾環(huán)境意識(shí)增強(qiáng)為稅制綠色化提供契機(jī)。2.補(bǔ)貼與環(huán)境。在消除環(huán)境有害補(bǔ)貼政策方面,盡管中國在制定政策時(shí)沒有專門地考慮環(huán)境影響,但是由于經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)稅體制、投資體制以及企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度等的改革,中國的補(bǔ)貼正在逐步消除。這對(duì)環(huán)境保護(hù)具有重要的意義。盡管如此,種種跡象表明補(bǔ)貼仍將在中國繼續(xù)存在下去,因此在調(diào)整和設(shè)計(jì)新的補(bǔ)貼政策時(shí)應(yīng)將環(huán)境影響納入決策中(葛察忠等,1998)。(三)改革現(xiàn)行的排污稅目1.呼喚建立真正的環(huán)境稅。目前,隨著日益嚴(yán)重的環(huán)境污染,政府環(huán)境保護(hù)的重視、環(huán)保投資的需求增加和公眾的環(huán)保意識(shí)增加,中央和地方政府對(duì)利用環(huán)境稅來控制環(huán)境污染、保護(hù)環(huán)境表現(xiàn)了濃厚的興趣。財(cái)政部世界銀行貸款研究項(xiàng)目(中國稅制改革研究)專門對(duì)中國開征環(huán)境稅進(jìn)行研究。由于北京市的大氣污染特別嚴(yán)重,需要進(jìn)行治理,要求大量資金投入。北京市財(cái)政局專門就利用環(huán)境稅來籌集資金的可行性進(jìn)行立項(xiàng),對(duì)開征環(huán)境稅進(jìn)行全面系統(tǒng)的研究。國家環(huán)保總局對(duì)環(huán)境稅也很重視,計(jì)劃利用環(huán)境稅的刺激作用來控制環(huán)境污染,增加環(huán)保投入。一般來說,環(huán)保部門建立環(huán)境稅的目的是刺激污染削減和增加環(huán)保投入,而財(cái)政部門的考慮是增加財(cái)政收入,如何將這兩方面的力量綜合起來是下一步應(yīng)該協(xié)調(diào)的。中國環(huán)境科學(xué)研究院已于1999年10月份向財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和北京市財(cái)政局分別提交了有關(guān)建立環(huán)境稅的政策研究報(bào)告,提出了環(huán)境稅的兩個(gè)實(shí)施方案。建立廣義的環(huán)境稅是中國建立真正的環(huán)境稅的一個(gè)方案。該方案的依據(jù)是環(huán)境保護(hù)是全體公民的義務(wù),而且環(huán)境保護(hù)的收益者也是全體公民,根據(jù)“收益者付費(fèi)”原則,對(duì)公民征收廣義的環(huán)境稅是可行的。例如,在現(xiàn)行的城市建設(shè)與維護(hù)稅的基礎(chǔ)上加征一個(gè)環(huán)境稅,或者在商品最終銷售環(huán)節(jié)加征環(huán)境稅。由于開征一個(gè)新稅種需要通過全國人大立法,因此近期在全國實(shí)施的可能性甚微。一種替代的辦法是在某一地區(qū)(如北京市)先進(jìn)行試點(diǎn)。另一個(gè)方案是對(duì)污染產(chǎn)品進(jìn)行征稅。目前中國對(duì)污染排放征收排污收費(fèi),但是對(duì)污染產(chǎn)品卻沒有相應(yīng)的收費(fèi)/稅。由于污染產(chǎn)品的使用對(duì)環(huán)境具有污染作用,有必要對(duì)其進(jìn)行控制,因此我們建議對(duì)污染產(chǎn)品開征產(chǎn)品稅。正在考慮的污染產(chǎn)品稅有包裝產(chǎn)品稅、含磷洗滌劑差別稅、散裝水泥特別稅和高硫煤污染稅等。2.將現(xiàn)行的一些環(huán)境收費(fèi)改成環(huán)境稅。適應(yīng)目前費(fèi)稅改革需要,將現(xiàn)行排污收費(fèi)中有些收費(fèi)項(xiàng)目改成環(huán)境稅。這就要求這些收費(fèi)項(xiàng)目具有比較穩(wěn)定的費(fèi)基,而且有一定規(guī)模,還要比較容易操作。排污水費(fèi)和SO2收費(fèi)是兩個(gè)可以選擇的收費(fèi)因子。中國1991年開始推行排污水費(fèi),1998年中國排污水費(fèi)收入為28281萬元;中國1996年開始在“兩控區(qū)”推廣SO2收費(fèi),1998年收費(fèi)量已達(dá)51509萬元(國家環(huán)境保護(hù)總局,1999)。盡管這兩個(gè)收費(fèi)因子可以改成環(huán)境稅。由于稅務(wù)部門目前還沒有專業(yè)人員,計(jì)稅比較困難,因此,由稅務(wù)部門征收有一定難度。另外,費(fèi)改稅后,排污收費(fèi)資金就會(huì)急劇下降。由于排污收費(fèi)是專項(xiàng)基金,主要用于環(huán)境保護(hù),因此費(fèi)改稅后,應(yīng)該考慮從其他渠道保證環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi),否則將影響中國的環(huán)保投入和環(huán)境管理能力的提高。3.稅收綠色化問題?？梢越梃bOECD成員國成功經(jīng)驗(yàn),減少與環(huán)境不友好的稅目,增加一些有利于環(huán)境保護(hù)的稅目。但是,必須清楚的是,中國與OECD成員國在稅收體制上是不一樣的。中國目前稅收體制是以流轉(zhuǎn)稅為主,而OECD成員國則以所得稅為主。中國資源稅的一個(gè)明顯缺陷是沒有考慮對(duì)水資源這樣一個(gè)大宗資源征稅,因此可以對(duì)資源稅進(jìn)行5個(gè)方面的改革:(1)確定水資源的全成本價(jià)格,理順?biāo)Y源的價(jià)格體系。(2)增加水資源稅目,具體稅額根據(jù)各地區(qū)的水資源稀缺性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來確定。對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水按低稅額征收或免征資源稅。(3)擴(kuò)大征稅范圍,增加土地、森林和草原稅目。(4)對(duì)高硫煤(硫含量大于2%)實(shí)行高稅額,從而限制高硫煤的開采和使用。(5)樹立環(huán)境容量是稀缺資源的概念,把“資源稅”的名稱改成“環(huán)境資源稅”?，F(xiàn)行消費(fèi)稅與環(huán)境“不友好”的重要之處是,沒有把煤炭這一中國能源消費(fèi)主體和主要大氣污染源納入征收范圍。這是因?yàn)槊禾恐饕亲鳛楣I(yè)原料,用于發(fā)電、取暖。煤炭企業(yè)一般生產(chǎn)經(jīng)營困難,如果開征消費(fèi)稅,將進(jìn)一步加劇企業(yè)困難?，F(xiàn)行消費(fèi)稅主要是對(duì)在中國能源消費(fèi)中占較低份額的石油產(chǎn)品或其互補(bǔ)產(chǎn)品(摩托車、小轎車)以消費(fèi)稅手段予以調(diào)控?？梢詫?duì)消費(fèi)稅進(jìn)行下列改革:(1)在稅收改革遠(yuǎn)期可能的條件下增設(shè)煤炭資源消費(fèi)稅稅目,根據(jù)煤炭污染品質(zhì)確定消費(fèi)稅稅額。采用低征收額大征收面的方針征收煤炭消費(fèi)稅。對(duì)清潔煤和型煤免征消費(fèi)稅。(2)對(duì)低標(biāo)號(hào)汽油和含鉛汽油征收消費(fèi)稅附加,利用稅收差異鼓勵(lì)使用高標(biāo)號(hào)汽油和無鉛汽油,稅額在0.08元～0.3元/升之間。(3)對(duì)于危害健康和污染環(huán)境的消費(fèi)品(如香煙)征收消費(fèi)稅附加,或者提高征收稅額。(4)對(duì)小轎車、摩托車和助動(dòng)自行車征收消費(fèi)稅。另外,對(duì)車船使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅和土地使用稅、投資方向調(diào)節(jié)稅、增值稅都可以根據(jù)它們對(duì)環(huán)境是否“友好”進(jìn)行一些改革,使它們更有利于環(huán)境保護(hù)和資源利用。三、排污許可證交易排污交易的全稱是污染物排放權(quán)交易,它是科斯(Corse)定理①在環(huán)境問題上最典型的應(yīng)用,其主要思想是:在滿足環(huán)境要求的條件下,建立合法的污染物排放權(quán)利(簡(jiǎn)稱排污權(quán),具體體現(xiàn)在排污許可證里),并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出,以此來進(jìn)行污染物的排放控制?！芭盼劢灰住边@一概念是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯(Dales)于1968年在其著作《污染、財(cái)富和價(jià)格》中首次提出(王金南,1994)。美國環(huán)保局(EPA)首先將排污交易用于大氣污染源和河流污染管理。之后,德國、澳大利亞、英國等國家相繼進(jìn)行了排污交易政策的實(shí)踐。中國在大氣和水污染控制方面也開展過排污許可證交易試點(diǎn)工作。本節(jié)將簡(jiǎn)單回顧一些國際和國內(nèi)排污交易實(shí)踐,在此基礎(chǔ)上提出今后建立中國排污交易市場(chǎng)的基本構(gòu)想。(一)排放政策執(zhí)行方面,實(shí)行污染控制的管理目標(biāo)美國是利用排污交易來控制酸雨、減少SO2排放做得最好的國家。因此在這里將著重介紹美國在排污交易方面的經(jīng)驗(yàn)。1.酸雨計(jì)劃和SO2排污交易政策。1990年美國國會(huì)通過了《清潔空氣法》修正案。該修正案第四條提出了“酸雨計(jì)劃(AcidRainProgram)”,要求到2010年,美國的SO2年排放量要比1980年的排放水平減少1000萬噸。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo),該計(jì)劃明確規(guī)定,分兩個(gè)階段在電力行業(yè)實(shí)施SO2排放總量控制和交易政策(CapandTrading,簡(jiǎn)稱二氧化硫排污交易政策)。第一階段(1995年1月～1999年12月):規(guī)定110個(gè)嚴(yán)重污染電廠的263個(gè)重點(diǎn)污染源比1980年減少350萬噸SO2排放;第二階段(2000年1月～2010年底):控制對(duì)象增加到2000多家,要求規(guī)模在25000KW以上的所有電廠都參與該計(jì)劃,并最終使它們的SO2年總排放量比1980年減少1000萬噸,同時(shí)減少200萬噸氮氧化物。為什么要選擇電廠作為SO2排污交易政策的主要對(duì)象?這是根據(jù)美國SO2排放的實(shí)際情況而確定的。80年代,美國每年硫氧化物的排放總量超過2000萬噸,其中75%由火力發(fā)電廠排放,20%左右由其他工業(yè)污染源排放,5%由交通流動(dòng)源排放。那時(shí),50家設(shè)備落后的老火電廠的硫氧化物排放量就占總排放量的一半。在確定了整個(gè)酸雨項(xiàng)目的環(huán)境目標(biāo)后,美國SO2排放交易政策通過參加單位的確定、初始分配許可、再分配許可(許可證交易)和審核調(diào)整許可四個(gè)部分工作來實(shí)現(xiàn)污染控制的管理目標(biāo)。SO2排放交易政策的參加單位可分為兩類:1990年《清潔空氣法》修正案酸雨計(jì)劃中列出的法定參加者:包括第一階段控制對(duì)象(110家高污染電廠的263個(gè)重點(diǎn)污染源)和第二階段控制對(duì)象(2128家生產(chǎn)規(guī)模低于25000KW但將要擴(kuò)大到25000KW以上的老電廠);自愿參加者(有些非法定排污單位由于其SO2削減成本比排污交易體系中的平均成本低,想加入該計(jì)劃,它們可以通過“選擇加入計(jì)劃(Optionprogram)”進(jìn)入SO2排污交易市場(chǎng))。因此,第一階段實(shí)際受控制的污染源為440多個(gè)。美國EPA將一個(gè)許可定義為允許排放1噸SO2。許可的原始分配有三種形式:無償分配(主要形式,其分配量占初始分配總額的97.2%),拍賣(約占分配總額的2.8%)和獎(jiǎng)勵(lì)[如為了鼓勵(lì)企業(yè)使用清潔能源和可再生能源,EPA撥出30萬份許可證,設(shè)立能源保護(hù)和可再生能源獎(jiǎng)勵(lì)儲(chǔ)備(ConservationandRenewableEnergyRe-serve)]。再分配許可(許可證交易)是整個(gè)計(jì)劃的核心。通過交易,污染源可將其持有的許可重新分配,實(shí)際上就等于重新分配了SO2削減責(zé)任,從而使削減成本低的污染者持有較少的許可證,削減較多的SO2排放量,實(shí)現(xiàn)SO2總量控制下的總費(fèi)用最小。為了方便交易,EPA建立了企業(yè)賬戶和普通賬戶,因此許可證的交易是許可證在不同所有者賬戶之間的轉(zhuǎn)移,但是這些交易都必須獲得EPA的確認(rèn)。許可證的審核是指環(huán)保局核實(shí)企業(yè)SO2排放量是否超過其所持有的許可證。環(huán)保局每年進(jìn)行一次許可證審核和調(diào)整,對(duì)控制電廠進(jìn)行核實(shí),檢查其是否持有足夠的許可證以保證其排放的合法性。許可證的審核主要由三個(gè)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)完成:排污跟蹤系統(tǒng)(EmissionTrackingSystem)、年底調(diào)整系統(tǒng)(AnnualReconciliationSystem)和許可證跟蹤系統(tǒng)(AllowanceTrackingSystem)。參加單位都安裝連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置是保證及時(shí)、準(zhǔn)確地了解和跟蹤排污量的關(guān)鍵。每年的年末,所有排污單位(控制電廠)持有的許可數(shù)量不能少于它實(shí)際的SO2年排放量,否則它就會(huì)受到處罰。超出部分,1990年每噸SO2罰款2000美元,之后每年這個(gè)價(jià)格還要根據(jù)價(jià)格指數(shù)進(jìn)行調(diào)整。還有一個(gè)條件是:不管一個(gè)單位持有多少許可,它的排污量不能超過基于健康因素考慮的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。2.實(shí)施效果。美國SO2排污交易政策自1995年實(shí)施以來,取得了顯著的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。這些效益主要體現(xiàn)在:顯著減少SO2排放量,許可證市場(chǎng)價(jià)格大大低于事先估計(jì)值,實(shí)施費(fèi)用節(jié)省,交易逐漸活躍、交易數(shù)和交易量增長迅速,達(dá)標(biāo)情況良好。(1)顯著減少SO2排放量自1995年實(shí)施SO2排污交易政策以來,第一階段263個(gè)重點(diǎn)污染源的SO2排放量顯著下降,而且也顯著低于發(fā)給它們的許可排放量(圖1)。1995年這些污染源排放450萬噸SO2,而它們的許可排放量為740萬噸,1998年實(shí)際和許可SO2排放量分別為470萬噸和600萬噸,說明這些污染源還有富余的許可證,可以用來交易或儲(chǔ)蓄備來年使用。(2)許可證市場(chǎng)價(jià)格大大低于事先估計(jì)值。在交易政策實(shí)施之前,各方面專家預(yù)測(cè)第一階段的每噸SO2的平均治理成本為180～981美元,而第二階段為374～981美元。排污交易政策實(shí)施以來,每一噸SO2許可(即1噸SO2排放量)的交易價(jià)格卻大大地低于這些預(yù)測(cè)成本,最低價(jià)格只有69美元/噸SO2,最高的也不過140美元/噸SO2(圖2)。由于許可證的市場(chǎng)價(jià)格是SO2的社會(huì)平均治理成本,因此,它的高低在一定程度上反映了達(dá)標(biāo)費(fèi)用的高低。從1995～1998年實(shí)施情況看,SO2市場(chǎng)價(jià)格低,因此達(dá)標(biāo)費(fèi)用也低。(3)費(fèi)用節(jié)省。費(fèi)用節(jié)省表現(xiàn)在兩個(gè)方面:削減費(fèi)用節(jié)省和管理費(fèi)用節(jié)省。有關(guān)削減費(fèi)用節(jié)省有兩個(gè)版本的估算。一種說法是削減費(fèi)用每年節(jié)省10億美元,而另一種說法是每年節(jié)省29億美元。由于實(shí)施交易政策,政府的管理行為大大簡(jiǎn)化,環(huán)保局只需確保排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn),不再要求掌握企業(yè)的控制技術(shù)、達(dá)標(biāo)計(jì)劃等傳統(tǒng)管理所要求的大量信息,因此政府的管理成本也下降了。(4)交易逐漸活躍、交易數(shù)和交易量增長迅速。前面已經(jīng)提到,發(fā)電廠可以通過兩種途徑獲得高于分配給他們的許可:通過由美國環(huán)保局主持的小型年度拍賣會(huì)投標(biāo);通過與其他電廠進(jìn)行雙方買賣交易。表5表明1993～1998年這兩種許可來源的變化情況和相對(duì)重要性。在第一年,只有極少的許可在美國環(huán)保局拍賣會(huì)之外進(jìn)行交易。然而,從1994年中期開始,市場(chǎng)交易許可的數(shù)量顯著增加。隨著許可證交易市場(chǎng)的發(fā)展,托管的美國環(huán)保局拍賣會(huì)的重要性已經(jīng)降低。但它在初期,在推動(dòng)許可證交易市場(chǎng)的發(fā)育上扮演過重要角色,而且肯定它的誕生在提供許可證的市場(chǎng)價(jià)值信息方面(如透明的以及可靠的標(biāo)價(jià))起到重要作用。1994年3月～1999年12月共發(fā)生許可交易量5.04億份,其中電廠內(nèi)部交易只占8.5%,其余為再分配交易(圖3)。1994年3月～1999年12月,企業(yè)之間許可交易量為3.1億份,其中電廠與中間人之間的交易占64%,電廠與電廠之間的交易占14%,電廠與燃?xì)夤局g的交易占5%,其他交易形式占16%,說明中介商在SO2許可證交易中的重要性(圖4)。此外,自SO2排污交易政策實(shí)施以來,所有參加單位都能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),符合美國環(huán)保局的要求,沒有一家污染源被發(fā)現(xiàn)有超證排放行為,它們的連續(xù)監(jiān)測(cè)設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)良好。因此該政策的實(shí)施有利于控制企業(yè)的達(dá)標(biāo)排放。3.氮氧化物交易。美國環(huán)保局在全國實(shí)施SO2排污交易政策的同時(shí),也鼓勵(lì)各州政府采取市場(chǎng)機(jī)制削減NOx。在控制大氣污染方面,美國州政府和聯(lián)邦政府的職責(zé)是不一樣的。各州的作用是貫徹執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法規(guī),研究和制定策略以滿足聯(lián)邦政府的要求,使用其政治影響來推動(dòng)全國環(huán)保要求。美國東北部8州于1967年采用自愿參加的方式,成立東北州聯(lián)合空氣使用管理委員會(huì)(NESCAUM)。該委員會(huì)決定利用市場(chǎng)來削減氮氧化物。它提出的環(huán)境目標(biāo)是:第一階段(1999年5月),氮氧化物比1990年下降65%;第二階段(2003年5月),氮氧化物比1990年下降75%。項(xiàng)目實(shí)施第一年非常成功,參與該計(jì)劃的州氮氧化物排放量大幅下降,但是該委員會(huì)也擔(dān)心控制區(qū)內(nèi)各州從控制區(qū)以外的電廠進(jìn)口電。氮氧化物的交易說明排污權(quán)交易不僅能在全國范圍內(nèi)實(shí)施,而且也能在局部(區(qū)域)實(shí)施。4.美國實(shí)施排污交易政策經(jīng)驗(yàn)。美國能夠成功地實(shí)施SO2排污交易政策。主要原因可以總結(jié)如下:(1)有完善的法律基礎(chǔ)。美國是一個(gè)法制的社會(huì),政府的重大政策出臺(tái)都必須有法律基礎(chǔ)。1990年《清潔空氣法》修正案第四條對(duì)排污交易作了明確地規(guī)定;(2)有十幾年的酸雨研究和排放交易試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),在交易政策實(shí)施之前,美國對(duì)酸雨形成進(jìn)行了科學(xué)研究,而且從70年代到90年代初,美國在部分地區(qū)開展了“氣泡”、“補(bǔ)償”、“銀行”和“容量節(jié)余”四種交易政策的研究;(3)先進(jìn)的技術(shù),控制企業(yè)都安裝先進(jìn)的在線連續(xù)監(jiān)測(cè)設(shè)備,并且與美國環(huán)保局連成網(wǎng)絡(luò);(4)完善的信息系統(tǒng),以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)的排放跟蹤系統(tǒng)、審核調(diào)整系統(tǒng)和許可跟蹤系統(tǒng)使控制企業(yè)、官員和所有感興趣的公民能隨時(shí)了解控制企業(yè)SO2排污狀況和許可證交易狀況,增加了透明度;(5)良好的市場(chǎng),美國是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育最好的國家,有完善的證券交易市場(chǎng)和經(jīng)紀(jì)人制度。由于以上原因,在SO2排污交易政策沒有實(shí)施以前(1995年)就有交易發(fā)生,而且也有企業(yè)自愿報(bào)名參加這項(xiàng)計(jì)劃。(二)中國排污交易政策試點(diǎn)的特點(diǎn)自80年代中期以來,中國已經(jīng)在10多個(gè)城市開展過排污交易的試點(diǎn),涉及的污染物包括大氣污染物、水污染物以及生產(chǎn)配額,建立了含有排污交易內(nèi)容的部門規(guī)章和地方法規(guī)(馬中等,1999)。這些城市包括包頭市、太原市、開遠(yuǎn)市、平頂山市、貴陽市、柳州市、天津市、上海市、本溪市、紹興市等。1994年國家環(huán)境保護(hù)局(現(xiàn)國家環(huán)境保護(hù)總局)在16個(gè)城市大氣排污許可證試點(diǎn)的基礎(chǔ)上,在包頭、開遠(yuǎn)、柳州、太原、平頂山、貴陽六個(gè)城市進(jìn)行了大氣排污交易政策實(shí)施的試點(diǎn)。該研究由中國環(huán)境科學(xué)研究院承擔(dān)。在試點(diǎn)研究過程中,中國環(huán)境科學(xué)研究院結(jié)合中國自己的國情,對(duì)大氣排污交易政策在中國實(shí)施的條件、交易的方式、交易的技術(shù)步驟和方法、費(fèi)用、管理和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了探索,并形成初步的政策、技術(shù)、管理框架。實(shí)踐表明,六個(gè)城市的排污交易試點(diǎn)取得了顯著的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境效益(表6)。根據(jù)表6和有關(guān)中國排污交易試點(diǎn)文獻(xiàn)可以得出:中國以前開展的排污交易嘗試具有以下一些特點(diǎn):(1)這些試點(diǎn)都具有局部性、嘗試性,都發(fā)生在一段時(shí)間內(nèi),沒有延續(xù)性;(2)行政干預(yù)色彩比較濃,政府是交易的推動(dòng)者,市場(chǎng)的作用很微弱;(3)新老污染源之間的補(bǔ)償性交易比較多,而真正意義的許可證交易較少。隨著中國環(huán)境保護(hù)的發(fā)展和環(huán)境政策的改革,目前的污染控制政策體系也為排污交易市場(chǎng)的建立創(chuàng)造了基本條件?！熬盼濉庇?jì)劃提出了對(duì)主要污染物實(shí)行總量控制政策,確定了2000年中國要實(shí)現(xiàn)的污染控制目標(biāo),規(guī)定了12種主要污染物的排放總量,而且已將這些污染物總量指標(biāo)逐級(jí)分配到省、市和縣,有的地方甚至已經(jīng)分配到重點(diǎn)污染企業(yè),這為制定排污交易政策的環(huán)境目標(biāo)提供了依據(jù)。另外,中國已經(jīng)試點(diǎn)或全面實(shí)施的排污申報(bào)登記和排污許可證制度為進(jìn)一步實(shí)施可交易的排污許可證提供良好的制度條件,排污收費(fèi)和“三同時(shí)”等環(huán)境管理制度強(qiáng)化了中國環(huán)境管理,迫使企業(yè)積極尋求污染控制費(fèi)用最小化的途徑,也為實(shí)施基于市場(chǎng)的排污交易政策創(chuàng)造了良好的政策條件。(三)正確處理思想在中國的實(shí)踐雖然前面已經(jīng)提到中國目前存在一些有利于建立基于市場(chǎng)的排污交易的條件,但是要建立真正的排污交易市場(chǎng),目前還應(yīng)在如下幾個(gè)方面下工夫。1.加強(qiáng)立法,使SO2排污交易政策法制化。中國社會(huì)發(fā)展的一個(gè)趨勢(shì)是法制化。政府管理和制定政策都要依法行事。美國實(shí)施排污交易政策的成功經(jīng)驗(yàn)也告訴我們,要建立規(guī)范化的排污交易市場(chǎng)就必須有法律保障。目前中國還沒有一部法律明確規(guī)定可以進(jìn)行大氣(SO2)排污交易。雖然在《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水污染防治法》實(shí)施細(xì)則有總量控制的條款,而且在2000年4月29日第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過的《大氣污染防治法》中也增加了總量控制和排放許可等內(nèi)容,但是對(duì)排污許可是否能交易均沒有明確的規(guī)定,但第八條“國家采取有利于大氣污染防治以及相關(guān)的綜合利用活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施”中的這些措施應(yīng)包括排污交易政策。盡管目前還沒有一部國家法規(guī)明確規(guī)定SO2排污交易,但是有些地方人大頒布了含有大氣總量控制和交易內(nèi)容的地方法規(guī)。如太原市制定了“太原市大氣污染物排放總量控制管理辦法”。該辦法于1998年8月28日太原市第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過,1998年9月29日山西省第九屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議批準(zhǔn)。該辦法包括大氣污染物總量控制和有償轉(zhuǎn)讓條款。2.開展SO2排污交易可行性研究。前面已經(jīng)提到過,中國已經(jīng)開展過一些排污交易試點(diǎn),而且也開展過SO2大氣污染、傳輸和酸沉降等方面的科學(xué)研究,但要在全國范圍內(nèi)實(shí)施SO2排污交易還需進(jìn)一步研究和探討。值得高興的是1999年4月中國國家環(huán)境保護(hù)總局和美國環(huán)保局在華盛頓簽署中美環(huán)境合作意向書。建立中國SO2排放交易市場(chǎng)可行性研究是這個(gè)意向書的一個(gè)項(xiàng)目。該項(xiàng)目由中國環(huán)境科學(xué)研究院和北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)共同承擔(dān)。自1999年4月簽署協(xié)議以來,中美雙方環(huán)保局在中國建立SO2排污交易市場(chǎng)可行性研究方面積極合作并取得了喜人的成績。1999年11月在北京召開了第一次研討會(huì),會(huì)上雙方官員和專家相互交流各自在SO2和酸雨控制方面的政策、手段和措施以及成功經(jīng)驗(yàn),為進(jìn)一步開展可行性研究打下了基礎(chǔ)。目前該項(xiàng)目可行性研究大綱已經(jīng)出爐。2000年10月在美國召開第二次研討會(huì),并對(duì)美國排污交易進(jìn)行實(shí)地考察。整個(gè)研究預(yù)計(jì)在2001年6月完成。除了該可行性研究外,北京環(huán)境與發(fā)展研究會(huì)與美國環(huán)境保護(hù)基金(EDF)于1997年開始“總量控制下排污交易”的研究,目前他們主要以案例城市為對(duì)象,開展SO2排放交易研究。他們選擇了幾個(gè)城市(本溪、南通),著重對(duì)排污計(jì)量,大氣排污交易立法和交易管理進(jìn)行研究。目前已出版《總量控制與排污權(quán)交易》專著一部。這些研究將為排污交易政策最終在中國實(shí)施打下基礎(chǔ)。3.能力建設(shè)和觀念培訓(xùn)。基于市場(chǎng)的排污交易在中國還是新生事物。為了推動(dòng)該項(xiàng)工作,有必要對(duì)政府官員(環(huán)保局和綜合部門)、人大代表、科研人員、具體操作人員和企業(yè)代表進(jìn)行培訓(xùn)?？梢圆捎谩罢?qǐng)進(jìn)來、走出去”的辦法,邀請(qǐng)美國環(huán)保局主管酸雨項(xiàng)目的官員和專家來中國作報(bào)告,也可組團(tuán)到美國進(jìn)行實(shí)地考察。可能的情況下,編寫和出版有關(guān)排污交易的小冊(cè)子,向有關(guān)企業(yè)管理人員宣傳排污交易知識(shí)。4.選擇適當(dāng)范圍進(jìn)行試點(diǎn)。選擇適當(dāng)范圍進(jìn)行試點(diǎn)既是可行性研究的內(nèi)容之一,又是政府決策的內(nèi)容。中國地大物博,地理?xiàng)l件、環(huán)境污染特點(diǎn)、環(huán)境管理重點(diǎn)領(lǐng)域等都不一樣。根據(jù)目前研究,我們認(rèn)為SO2排污交易的合適范圍是“兩控區(qū)”中的酸雨控制區(qū)。酸雨控制區(qū)是中國酸雨危害最嚴(yán)重的地區(qū),電廠SO2排放是造成酸雨危害的重要原因。與單個(gè)城市相比,酸雨控制區(qū)內(nèi)電廠數(shù)量較多,而且產(chǎn)權(quán)也相對(duì)多元化。因此,交易形式也會(huì)出現(xiàn)多樣化。較大區(qū)域的交易試點(diǎn),也比較容易觀察交易計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)效益和發(fā)現(xiàn)存在的問題。5.加強(qiáng)污染源的監(jiān)測(cè)。準(zhǔn)確的排放計(jì)量是SO2排污交易是否成功的關(guān)鍵。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前中國已安裝SO2排放自動(dòng)在線監(jiān)測(cè)儀器的電廠不過20多家。如果具有不同污染源計(jì)量能力的電廠參與交易項(xiàng)目,參與企業(yè)的排污量核實(shí)和跟蹤就有問題。盡管環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和污染源監(jiān)測(cè)在“九五”期間發(fā)展很快,這幾年利用國外政府貸款,進(jìn)口先進(jìn)的連續(xù)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備,然后用排污費(fèi)償還貸款,但是目前這些設(shè)備還只用于環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)上。根據(jù)《火電廠大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB13223-1996),新、擴(kuò)、改建的火電廠應(yīng)裝設(shè)煙氣連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置,在“兩控區(qū)”內(nèi)的火電廠和其他地區(qū)建成有煙氣脫硫設(shè)施的火電廠應(yīng)裝設(shè)二氧化硫連續(xù)監(jiān)測(cè)裝置,第Ⅱ時(shí)段火電廠應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)連續(xù)監(jiān)測(cè)。由于電廠的監(jiān)測(cè)設(shè)備由企業(yè)自己負(fù)擔(dān),因此要解決電廠安裝自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備的融資問題。四、污染者可以根據(jù)自己的特點(diǎn)來確定污染控制的目標(biāo)本節(jié)將就上面所說的三種經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行比較,分析一下它們的共同特點(diǎn)和不同特點(diǎn)以及在中國的應(yīng)用趨勢(shì)(表7)。這三種手段都是基于市場(chǎng)的環(huán)境管理手段。它們都是通過市場(chǎng),利用價(jià)格機(jī)制來改變污染者的排污行為。與傳統(tǒng)管制手段相比,更具有靈活性,污染者可以根據(jù)其自身特點(diǎn),確定污染控制戰(zhàn)略。這三種手段也存在一些不同點(diǎn)。首先,它們的作用機(jī)制不一樣,排污收費(fèi)是先確定一個(gè)價(jià)格(費(fèi)率),然后讓市場(chǎng)決定總排放水平。環(huán)境稅的機(jī)制和排污收費(fèi)基本相同,也是先確定一個(gè)價(jià)格(稅率),然后讓市場(chǎng)決定總排放水平,所不同的是確定稅率。排污交易的作用機(jī)制是先確定總量,然后由市場(chǎng)決定價(jià)格,通過市場(chǎng)來配置污染資源。再次,它們的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)、管理機(jī)構(gòu)和實(shí)施機(jī)構(gòu)也不一樣。排污收費(fèi)的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)為國務(wù)院,管理機(jī)構(gòu)為環(huán)保局,實(shí)施機(jī)構(gòu)為地方環(huán)保局。環(huán)境稅的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)為全國人大,管理機(jī)構(gòu)為財(cái)政部,實(shí)施機(jī)構(gòu)為稅務(wù)部門或委托環(huán)保局代征。盡管中國目前還沒有全國范圍的排污交易政策,但是中國可以肯定排污交易的批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)為國務(wù)院,管理機(jī)構(gòu)為環(huán)保局,實(shí)施機(jī)構(gòu)為環(huán)保局或委托機(jī)構(gòu)。五、排放污染物量質(zhì)控制前面我們已經(jīng)對(duì)目前國際上流行的三種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行了分析,通過分析我們可以看出這三種經(jīng)濟(jì)手段在中國的應(yīng)用程度是不一樣的。排污收費(fèi)在中國得到廣泛的應(yīng)用,環(huán)