中日社會保障制度的比較與借鑒

中日社會保障制度的比較與借鑒

中國和日本在制定社會保障制度方面的歷史很少。在各自的社會保障制度改革過程中，我們面臨著許多類似的問題。例如，人口增長、人口負擔重重、失業(yè)、國家財政負擔重、養(yǎng)老保險基金運營風險等。相比較而言,日本的情況比我們好一些。因此,我國不應該以建立社會保障制度的歷史比較短為借口,來掩飾我國社會保障制度存在的問題。中日兩國都面臨著社會保障制度改革艱巨而迫切的任務,雖然兩國經濟、社會條件各異,社會保障的發(fā)展層次、水平懸殊,導致社會保障危機的歷史、成因不盡相同,然而,對各自的特殊性加以抽象即可發(fā)現,兩者無論在形式上還是在內容上均具有一定的同構性,它源自于社會保障的基本屬性及其共同的社會歷史作用。正是這種同構性的存在,使得中日兩國社會保障制度的比較和借鑒不僅具有可行性,而且具有現實意義。一、中日社會保障歷史比較日本現代社會保障制度是在第二次世界大戰(zhàn)后發(fā)展起來的。有日本學者將其社會保障制度的建立和發(fā)展劃分為4個階段:1.明治維新至第二次世界大戰(zhàn)之前為社會保障制度的引進期;2.第二次世界大戰(zhàn)結束后至20世紀50年代前期,以救濟貧困者為中心;3.20世紀50年代后期至1973年為社會保障的擴展時期,以建立福利國家理念為基礎,社會保障制度不斷改善;4.自1974年至今為社會保障制度改革重建時期。中國現代社會保障制度的創(chuàng)建與發(fā)展分為:1.1949-1956年的初創(chuàng)時期;2.1957-1966年的初步調整時期;3.1966-1976年的受挫時期;4.1976-1986年的恢復時期;5.1986至現在的改革時期。從發(fā)展歷程看,中國與日本不同的一點在于:十年動亂時期,我國社會保障事業(yè)遭到了重創(chuàng),一度處于癱瘓狀態(tài)。相對于部分發(fā)達國家社會保障長期形成的積重難返的問題,中國、日本這樣歷史較短的社會保障在建立和發(fā)展過程中具有較強的可塑性。塑造一個什么樣的社會保障取決于塑造的主體———政黨、政府、工會等。比較之后可以發(fā)現,中日兩國的社會保障發(fā)展歷程各有特點,亦有共同之處。日本的社會保障發(fā)展和改革與經濟發(fā)展是基本對應的,當社會出現危機時,日本政府總是從發(fā)展社會保障方面來緩解矛盾,消除危機。1955年以后,日本現代社會保障制度發(fā)展的動力主要來自經濟的高速增長。從1955年開始,日本經濟的高速增長持續(xù)了20年,這一時期,增加國庫支出來強化現代社會保障制度成為政府社會保障的基本政策。20世紀70年代中后期,由于石油危機的影響,日本經濟進入低速增長階段,政府財政陷入困境,只有發(fā)行國債來彌補社會保障支出,這使日本成為世界對國債依賴比率最高的國家。進入20世紀80年代后,日本政府開始調整社會保障制度以減輕財政負擔?？疾熘袊鐣Ｕ系陌l(fā)展可以發(fā)現,中國的社會保障基本上長期滯后于經濟發(fā)展。二、社會保障模式與內容的比較社會保障模式與內容是一個復雜的概念,這里僅以養(yǎng)老保險、失業(yè)保險及應對人口老齡化為例進行比較。(一)養(yǎng)老保險的基金管理以保障加入者多層次、廣覆蓋的目標在各國都有共識,實施狀況則相去甚遠。日本的養(yǎng)老保險制度也稱年金制度。1985年日本建立雙層養(yǎng)老保險制度:第一層次是覆蓋所有公民的國民年金制度,在日本擁有居住權的所有20-60歲的居民都必須參加(又稱基礎年金);第二層次是與就業(yè)收入相關聯(lián)的雇員年金制度,按照加入者職業(yè)的不同又分為厚生年金和共濟年金。加入厚生年金和共濟年金這兩種年金的職工自然加入國民年金,其基礎年金部分實際上就是國民年金,報酬年金部分則按照加入者保險費繳納的多寡來決定保險金數額。養(yǎng)老保險基金管理方面,日本政府實行統(tǒng)一調配,保證了使用效率。養(yǎng)老保險基金納入國家預算,防止了資金流失,成為國家財政的重要支柱。中國的目標也是要建設多層次的社會保障體系,1995年3月1日國務院下發(fā)的《關于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的通知》中指出:“國家在建立基本養(yǎng)老保險、保障離退休人員基本生活的同時,鼓勵建立企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險”。但我國的養(yǎng)老保險在保障內容和標準方面因地域(如城鄉(xiāng)之間、城城之間)和職業(yè)(公務員、事業(yè)單位、企業(yè)員工、個體戶之間)有很大不同,且可攜帶性(流動性)差。(二)就業(yè)補助補助日本以雇傭保險取代失業(yè)保險制度,在保證失業(yè)者基本生活的同時,重視促進就業(yè)。雇傭保險的對象是社會全體雇員和農業(yè)工人,失業(yè)保險金給付分為維持失業(yè)者基本生活費的求職者給付和為失業(yè)者發(fā)放求職搬遷費、跨地區(qū)求職費等的促進就業(yè)給付。此外,失業(yè)者還可享受培訓津貼、住房津貼和家屬津貼等補助。日本的失業(yè)保險體系包括雇傭安定事業(yè)、能力開發(fā)事業(yè)和雇傭福利事業(yè)。實施雇傭保險的目的是為了預防失業(yè)、調整就業(yè)態(tài)度、開發(fā)和提高勞動者能力、增進和改善勞動者福利。這種制度安排體現了抑制解雇和防止失業(yè)、開發(fā)人力資源和增加就業(yè)機會、提高員工福利的政策取向。中國在失業(yè)形勢比較嚴峻的情況下出臺了《失業(yè)保險條例》,不過失業(yè)保險發(fā)揮的作用相對有限,失業(yè)保障內容較單一,促進就業(yè)主要靠其他政府政策實現。(三)醫(yī)療保險的種類在人口老齡化尤其是高齡老人比例不斷提高的形勢下,日本重視老年人的保障需求尤其是醫(yī)療保健需求。日本的醫(yī)療保險分兩種:職工及家屬通過工作單位參加的受雇者健康保險,農民、自營業(yè)者和退休人員參加的國民健康保險。日本政府還通過擴大家庭服務,培養(yǎng)家庭護理員,建立保健醫(yī)療和社區(qū)服務體系,緩解老齡化社會的醫(yī)療費用壓力。中國人口老齡化速度也很快,不過老年群體總體上屬于弱勢群體,其保障需求尚未得到充分滿足。三、企業(yè)和員工對社會保障的訴求社會保障文化能極大地影響社會保障制度建設的理念和社會成員對社會保障的期望、行為習慣。平均壽命的延長和高齡化社會的到來,以及獨生子女、小型家庭的大量出現,是中日兩國目前都面臨的現實問題,都對福利文化產生了影響。人們對福利待遇的要求趨于多樣化,健康保障、住宅條件等成為日本企業(yè)和從業(yè)人員最為關注的幾方面。在中國,社會公眾已經將醫(yī)療視為與養(yǎng)老同等重要的問題。在日本,人們已逐步樹立責任觀念:福利費用的增加并不影響企業(yè)的正常發(fā)展,即使企業(yè)不景氣也要承擔一定的福利費用;行政部門不應將福利計劃視為臨時性的工作,而應從長遠著想,并設立完整的社會保障體系,合理調劑福利費用的流通和使用;至于個人,首要的是保證個人的身體健康,其次是努力創(chuàng)造和積累財富,為晚年生活打好基礎。在這方面中國還需要加強教育和規(guī)劃:國民的社會保障意識還較淡薄,社會保障訴求得不到及時回應,企業(yè)的責任意識不強,福利缺乏規(guī)劃,隨意性較強。隨著社會結構、經濟結構的發(fā)展變化,引導和培育新的社會保障文化應該成為建設中國社會保障體系的一項基礎工程。從日本社會保障制度50余年的發(fā)展歷史中,可歸納出諸多具有重要意義的經驗或特征,這些經驗和制度特征對于中國社會保障制度的發(fā)展不無啟迪或借鑒意義。(一)立法基礎的模糊性日本是個注重依法治理社會的國家,每一項社會、經濟制度的出臺,均有嚴格的法律依據和程序,社會保障制度的建立亦是如此。戰(zhàn)后社會保障體系的形成和發(fā)展過程,即是相關法律不斷完備、充實的過程。日本現行的有關社會保障的法律,絕大部分是在戰(zhàn)后的前20年間(即經濟恢復和高速增長時期)制定或修訂的,作為日本社會保障的法律基礎,它對于在較短時期內完成社會保護體系的籌建發(fā)揮了巨大的推動和保證作用。從立法結構和形態(tài)上看,日本狹義的社會保障法律部門大致可劃分為社會保險、公共扶助、社會福利和公共衛(wèi)生及醫(yī)療等4個子部門,其中每個子部門均有與之相對應的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會保障法典,但該法律部門中的每一單行法均是由立法機關設立的,具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會保障事業(yè)配套的法律規(guī)范體系,為各項社會保障制度的實施和管理提供了嚴密的法律依據。在中國,憲法雖然沒有使用“社會保障”這個概念,但在有關章節(jié)中對國家責任和公民權利作了相應的表述。然而,憲法所確立的公民權利作為社會保障立法的基礎地位往往受到忽視。在論及有關建立或改革社會保障制度的動因或依據時,人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議,而這些文件中沒有對社會保障給出清晰、完整的定義,對社會保障的理解多偏向于其在經濟體制改革中的功用,或者將其局限于改善人民生活水平的層面。上世紀90年代中期以來的社會保障制度改革,基本上遵循著功利性目的,在制度設計上強調效率高于公平、減輕政府責任,使社會保障在彌補市場缺陷、公平收入分配、吸收經濟增長的社會成本方面的作用受到忽視,并且成為抑制消費需求、強化謹慎性預期心理的原因之一。對社會保障的法律地位及其在經濟和社會發(fā)展中的作用認識上的偏差,導致了立法基礎的模糊,或許是造成中國社會保障立法滯后的原因之一。中國已初步建立起社會保障法的體系框架,在結構形式上基本涵蓋了當代社會保障法系的外延。但從立法形態(tài)上看,尚處于較低層次,大多是作為政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章頒布的,或以政府政策的形式出現,不具備國家法律的形態(tài),其剛性和約束力較弱;在法規(guī)形成過程中,起主導作用的是政府意志而非國家意志;由于不同政府部門的立場差異,一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴謹性,在實施過程中易產生矛盾或者銜接上的真空;在不同利益主體的搏弈傾向下,其實施中的隨意性較強,實施效果易打折扣。從先進國家推廣社會保障制度的經驗來看,應在體系創(chuàng)建初期就將強化立法列為根本,以保證和規(guī)范社會保障體系的建立和發(fā)展。當前,中國正面臨著建立全國統(tǒng)一、完善、規(guī)范的社會保障制體系的迫切任務。(二)企業(yè)在社會保障方面的責任問題在社會保險費籌資上,中國政府確立了“國家、企業(yè)、個人三方共同負擔”的資金來源多渠道原則。從形式上看,中國的這種社會保障財政收入結構與日本具有同構性,但各責任主體的負擔比例與日本有較大區(qū)別。在中國,社會保險基金主要來源于企業(yè)和職工的繳費,2009年社會保險基金征繳收入中,企業(yè)繳費占74.8%、個人繳費占25.2%;而日本在10年前雇主和受保人在社會保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%,中國企業(yè)繳費責任明顯重于日本,這會給企業(yè)帶來沉重的壓力,不利于企業(yè)長遠發(fā)展。從政府責任方面看,目前根據財政部的統(tǒng)計,中國社會保障支出大概占到國家財政的12%左右,雖然比1999年的3.45%提高了許多,但這個比例顯然很低,而發(fā)達國家一般在30%-50%之間。日本在上個世紀90年代初期,社會保障及福利支出在中央財政支出中的比例即達到37.52%的水平。兩相比較,中國政府和企業(yè)在社會保障中的畸低或畸高責任,與日本的情況形成鮮明對照。社會保障投入應該隨著GDP的增長不斷增長,同時必須持續(xù)提高社會保障支出在國家財政支出中的比重。中國社會保障財政結構的現狀,反映政府角色定位上的偏差,并制約了某些改革目標的實現。(三)擴大社會保障的實施范圍,縮小勞動者和全社會日本社會保障體系經歷了從以勞動者為中心到全民保障的擴展過程。中國的條件與日本有所不同,但是社會保障體系的建立亦應突出重點,有序發(fā)展。雖然近幾年中國社會保障制度改革取得重大進展,其覆蓋面從國有企事業(yè)單位職工逐步延伸到城鎮(zhèn)其他經濟成份的職工,但社會保障的實施范圍還比較狹窄,城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間、地區(qū)之間的差別過大,眾多無權利享受社會保障和處于低水平保障狀態(tài)中的勞動者抵御生活風險的能力十分脆弱。這種社會福利資源分配的不公平、不合理