總體規(guī)劃的修修課

總體規(guī)劃的修修課

我們也要做什么今天，該自由論壇的主題是全面規(guī)劃、短期建設(shè)計(jì)劃和短期規(guī)劃，這也是我們現(xiàn)在關(guān)注的主題。既然是自由論壇,咱們就自由一點(diǎn),輕松一點(diǎn),大家不要拘謹(jǐn),有問題也好,心得也好,都可以來講,我們歡迎不同的聲音、不同的意見。大家可以圍繞四個(gè)話題展開討論:第一,規(guī)劃轉(zhuǎn)型和總體規(guī)劃修編;第二,總規(guī)修編和規(guī)劃體系的改革;第三,總規(guī)修編的工作重點(diǎn)和技術(shù)創(chuàng)新;第四,面向行動的近期建設(shè)規(guī)劃。當(dāng)然也可以拋出一些新的話題。我們的規(guī)劃實(shí)踐我們國家現(xiàn)在的發(fā)展變化特別快,總體規(guī)劃現(xiàn)在也特別熱,有各種各樣的探索和嘗試,我覺得大家比較強(qiáng)調(diào)總體規(guī)劃,因?yàn)樗泻芏嘈碌乃枷?也切合決策者和社會對遠(yuǎn)景的展望,一系列大的東西。但我想說的是我認(rèn)為總體規(guī)劃不是唯一的,而是一個(gè)完整規(guī)劃體系的重要的一環(huán)。我想結(jié)合南京的實(shí)踐,講一下我的體會,我們是2000年做的總體規(guī)劃,當(dāng)時(shí)定位是調(diào)整,因?yàn)槲覀兊男姓^(qū)劃沒有變,而且我們認(rèn)為1990年代確定的遠(yuǎn)景空間戰(zhàn)略依然有效,但是需要動態(tài)深化和反思,所以我們做了總規(guī)的調(diào)整,效果還是不錯(cuò)的。當(dāng)時(shí)提出“老城做加法,新區(qū)做減法”,市委市政府提煉成“一疏散,三集中,一城三區(qū)”,規(guī)劃確定的城市發(fā)展目標(biāo)也寫進(jìn)了黨代會的目標(biāo),還成立了新區(qū)建設(shè)的指揮部,規(guī)劃管理制度也相應(yīng)調(diào)整了。所以總體規(guī)劃的思想被采納后有一系列的實(shí)施舉措,在這個(gè)實(shí)施的過程中,根據(jù)情況的發(fā)展,我們分別制定了次區(qū)域規(guī)劃,把總體規(guī)劃的思想放到一系列的次區(qū)域規(guī)劃中,比如江北地區(qū)的總體規(guī)劃,實(shí)際上就是江北的次區(qū)域規(guī)劃。同時(shí)我們又分別跟專業(yè)部門合作做專項(xiàng)規(guī)劃,比如地下空間、人防、消防、交通、園林綠化、中小學(xué)等,幾乎所有的專項(xiàng)規(guī)劃,我們都采用和專業(yè)部門合作的方式。和專業(yè)部門合作有一個(gè)最大的好處是他們掌握行業(yè)投資動態(tài),實(shí)際上通過合作編規(guī)劃,我們把城市總體規(guī)劃的思想向社會作了宣傳。在專項(xiàng)規(guī)劃、次區(qū)域規(guī)劃編制之后,我們這兩年又在集中做控制性詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋,我們覺得如果規(guī)劃思想和理念僅僅停留在總體規(guī)劃的層面,不能落實(shí)到審批行為,不能跟土地投放相銜接的話,是不行的。我們認(rèn)為控制性詳細(xì)規(guī)劃不僅僅是一個(gè)技術(shù)藍(lán)圖,而是和規(guī)劃管理結(jié)合的制度,所以我們劃分了控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制單元,保證每個(gè)單元間的無縫銜接,將來每個(gè)單元編完了拼起來,就是一個(gè)覆蓋全南京的控制性詳細(xì)規(guī)劃體系了。針對南京歷史悠久和山水景觀獨(dú)特的特點(diǎn),我們又進(jìn)一步劃定了城市的特色風(fēng)貌區(qū),對特色風(fēng)貌區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃我們要求做到三維的城市設(shè)計(jì)深度。這樣,我們南京形成了“總體規(guī)劃的戰(zhàn)略——次區(qū)域規(guī)劃的分解+專項(xiàng)規(guī)劃的深化——控制性詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋——特色風(fēng)貌區(qū)的城市設(shè)計(jì)”,我們的總體規(guī)劃調(diào)整是2000年編的,這四年等于是把次區(qū)域規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、特色風(fēng)貌區(qū)規(guī)劃做了一輪,在這一輪規(guī)劃的深化實(shí)踐過程中,我們不僅把總體規(guī)劃的思想原則貫徹堅(jiān)持了,同時(shí)又深化發(fā)展完善了。目前我們又準(zhǔn)備把總體規(guī)劃后一系列深化的東西又補(bǔ)充反饋回到前頭總體規(guī)劃中,這和新加坡的規(guī)劃制度有點(diǎn)像,從總體規(guī)劃到分區(qū)規(guī)劃,循環(huán)后深化的東西又回到總體規(guī)劃?，F(xiàn)在土地利用規(guī)劃正在調(diào)整,我們城市規(guī)劃行業(yè)需要提前有應(yīng)對的措施。我想說的就是引導(dǎo)管理城市發(fā)展不能只有一個(gè)總體規(guī)劃,不能只有一個(gè)大的概念,總體規(guī)劃的大概念一定要落實(shí),而這個(gè)落實(shí)應(yīng)該由一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的規(guī)劃體系和制度來完成。為什么講這個(gè)環(huán),這涉及到我們對總體規(guī)劃的認(rèn)識,我覺得中國的城市化進(jìn)程非常快,很多新的情況和要求不斷涌現(xiàn),包括宏觀調(diào)控、土地集約、能源制約,規(guī)劃必須及時(shí)應(yīng)對,因此規(guī)劃必然是一個(gè)不斷深化的過程,總體規(guī)劃應(yīng)該是動態(tài)優(yōu)化的,而不是說編一個(gè)規(guī)劃管若干年,我覺得這是不適合當(dāng)前快速發(fā)展的形勢的,應(yīng)該建立一個(gè)動態(tài)的、但是依法規(guī)范的總體規(guī)劃編制更新制度。全國城市發(fā)展的現(xiàn)狀我搞了20多年的城市總體規(guī)劃了,先是編規(guī)劃,后來管規(guī)劃,編了大小也有20多個(gè)城市的總體規(guī)劃,大的像天津這樣的直轄市,小的包括縣城之類?，F(xiàn)在是越編越不會編,越管越不會管了。最近我在考慮一個(gè)問題,就是我們面臨的形勢。我感到,現(xiàn)在城市規(guī)劃面臨的處境非常的尷尬。一方面國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)對城市規(guī)劃不是很滿意,認(rèn)為很多的城市利用修編城市總體規(guī)劃的時(shí)機(jī)在圈地、擴(kuò)大規(guī)模;另外一方面下邊也不滿意,各個(gè)區(qū)縣、各個(gè)有關(guān)部門認(rèn)為,城市規(guī)模太小、用地指標(biāo)不足是制約城市發(fā)展的最主要因素?，F(xiàn)在是兩頭都不滿意。最近中央采取了一系列的宏觀調(diào)控政策,在城市建設(shè)方面,主要是控制城市的發(fā)展規(guī)模。但是,城市的發(fā)展不是說想控制就能控制得了的。城市的發(fā)展要占地是不可避免的,各級政府和有關(guān)部門都應(yīng)該有一個(gè)清醒的認(rèn)識。造成目前這種比較尷尬的局面,責(zé)任在哪兒?我認(rèn)為就在我們自己。為什么?中央認(rèn)為,耕地的減少是城市規(guī)模盲目擴(kuò)大造成的,因此才要控制城市的規(guī)模。我這兒有兩組數(shù)據(jù),說明一下究竟是不是城市建設(shè)占用了大量的耕地。一組是2002年的國土資源公報(bào),這是公開發(fā)表的。2002年比2001年全國耕地減少80萬公頃,其中建設(shè)占用19.65萬公頃,占25%;退耕占用14.25萬公頃,占17%;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用34.9萬公頃,占44%;災(zāi)毀占用5.64萬公頃,占7.5%。建設(shè)占用耕地占25%,不到四分之一。另一組是2004年的國土資源公報(bào),2004年比2003年全國耕地凈減少114.6萬公頃,其中建設(shè)用地占用14.51萬公頃,只占12.6%;生態(tài)退耕占用73.21萬公頃,占64%;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用20.47萬公頃,占了18%;災(zāi)毀占用6.33萬公頃,占了5%。2004年,全國建設(shè)占用的耕地比2002年減少了,但是全國耕地減少的數(shù)量比2002年還要多,這說明城市并不是占用耕地的罪魁禍?zhǔn)?。造成耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、退耕、自然災(zāi)害等等。城市其實(shí)并沒有占用很多的耕地,為什么大家現(xiàn)在非得把眼光盯在城市上?城市的發(fā)展,對于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展都帶來了什么?可以說沒有城市的發(fā)展,就沒有今天的成就。改革開放20多年來,全國的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)生了翻天覆地的變化,經(jīng)濟(jì)翻兩番,沒有城市的發(fā)展行嗎?按照周部長的說法,2016年之前,城市化進(jìn)程會加快,因?yàn)槿珖€有幾億農(nóng)民等著進(jìn)城,這么多的剩余勞動力,去哪兒?將來還不是要到城市?那城市不發(fā)展行嗎?我覺得中國的城市還不夠大,按照中國的人口規(guī)模,我們還應(yīng)該發(fā)展更多的大城市,只有這樣才能解決中國的問題。從這個(gè)角度來看,城市的發(fā)展是不可避免的。當(dāng)然絕不是說城市發(fā)展就可以隨便占地了,城市的規(guī)模也不應(yīng)該控制,城市規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中確實(shí)有很多的問題,這一點(diǎn)上不應(yīng)該回避。要不然為什么全國這么多的開發(fā)區(qū)占了這么多的地?為什么這次治理整頓砍掉了多半的開發(fā)區(qū)?這些都說明城市規(guī)劃當(dāng)中確實(shí)還存在問題,城市規(guī)模確實(shí)需要控制,那么,城市要發(fā)展、規(guī)模要控制,怎么辦?我想提出三個(gè)觀點(diǎn),供大家討論:第一,要抓緊編制全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,引導(dǎo)有條件的城市和地區(qū)加快發(fā)展,對那些沒有條件的地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂啤Ｎ以?jīng)說過,這一輪總體規(guī)劃修編還是過渡性的,現(xiàn)在很多城市都在修編城市總體規(guī)劃,但是沒有一個(gè)全國的城市發(fā)展戰(zhàn)略來指導(dǎo),只能是自己編自己的。現(xiàn)在,各部委都在編規(guī)劃,交通部編全國的港口規(guī)劃、公路網(wǎng)規(guī)劃,鐵道部編全國的鐵路規(guī)劃,國土資源部編土地利用總體規(guī)劃等等。城市規(guī)劃跟這些規(guī)劃到底是一個(gè)什么關(guān)系?聽說現(xiàn)在正在編全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃,我覺得這件事要抓緊,有了全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃來指導(dǎo)地方發(fā)展規(guī)劃,地方的規(guī)劃才好編。同時(shí),這個(gè)規(guī)劃還要跟國土資源部正在編的土地利用總體規(guī)劃綱要結(jié)合起來,這樣修編城市規(guī)劃就有依據(jù)了。第二,我們現(xiàn)在仍然是用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的手段解決市場經(jīng)濟(jì)的問題,這是一個(gè)很大的問題。現(xiàn)在我們控制城市規(guī)模,靠什么呢?靠文件,不許你這樣,不許你那樣,這些文件確實(shí)起了一定的作用,可是起不了真正的作用。城市的占地根本沒有控制住,而且靠目前這種辦法也控制不住,因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展還是遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。目前到處都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,你說要控制城市的規(guī)模、控制城市的發(fā)展可能嗎?一方面是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為龍頭,發(fā)展是硬道理;另外一方面,又要求嚴(yán)格控制城市規(guī)模,我覺得這是根本不可能的。所以,必須用經(jīng)濟(jì)的手段來解決市場經(jīng)濟(jì)存在的問題,只有這樣才能從根本上解決當(dāng)前城市規(guī)劃、土地管理方面存在的問題。市場經(jīng)濟(jì)的問題怎么辦?國外解決這種問題,一般都采用行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的、社會的方法,通過這四個(gè)方面的管理手段來解決這些問題,第三,要調(diào)整現(xiàn)在的規(guī)劃編制辦法。目前這種城市總體規(guī)劃的編制,在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段已經(jīng)不適應(yīng)了。你現(xiàn)在編一個(gè)20年的總體規(guī)劃,但是實(shí)際上城市今后的發(fā)展可不只是20年,50年、100年都有可能。你編一個(gè)20年的規(guī)劃,首先人口規(guī)模沒辦法準(zhǔn)確地預(yù)測,人口預(yù)測不準(zhǔn),用地規(guī)模也預(yù)測不準(zhǔn),這兩個(gè)都不準(zhǔn),你編出來的總體規(guī)劃能適應(yīng)發(fā)展的要求嗎?舉個(gè)例子,如果你現(xiàn)在給一個(gè)10歲的、正在長身體的孩子做衣服,你非得給他量體裁衣,告訴他必須穿兩年。等過了一年,也許不到半年這個(gè)孩子長高了、長胖了,怎么辦?總體規(guī)劃也是這樣的,結(jié)果就是10年就要修編城市總體規(guī)劃,現(xiàn)在甚至用不了10年,可能用5年就得修編?？傮w規(guī)劃范圍就這么大,在這個(gè)范圍內(nèi)建設(shè),過了10年、20年,這個(gè)范圍不斷擴(kuò)大,城市這個(gè)大餅就這么攤出來了。所以必須要改變目前城市規(guī)劃編制的辦法,再這樣下去的話,造成的問題太多了?，F(xiàn)在都說城市規(guī)劃帶來的效益是最大的效益,城市規(guī)劃帶來的損失是最大的損失,確確實(shí)實(shí)存在這個(gè)問題?，F(xiàn)在很多的歷史文化名城為什么沒有保護(hù)好?因?yàn)槌鞘幸?guī)劃就讓你在老城里面建設(shè),只讓你在老城里發(fā)展,跳不出來,你就保護(hù)不好老城。城市道路規(guī)劃也是一樣,今天規(guī)劃20米,下一次規(guī)劃一看,不行了,機(jī)動車增加了,規(guī)劃就調(diào)到30米了。城市經(jīng)得起這么折騰嗎?怎么辦?我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該改革,現(xiàn)在要抓緊編制城市發(fā)展戰(zhàn)略,就是說按照城市的自然、經(jīng)濟(jì)、社會、資源、能源各個(gè)方面發(fā)展的限制條件,搞一個(gè)所謂終級的遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃。這個(gè)規(guī)劃可以不是法定的,沒關(guān)系,它就是指導(dǎo)未來城市發(fā)展的一個(gè)規(guī)劃。讓城市的政府、規(guī)劃人員知道,未來的城市會是一個(gè)什么樣子,然后就踏踏實(shí)實(shí)地做近期建設(shè)規(guī)劃。近期建設(shè)規(guī)劃期限是5年,相對來講是有依據(jù)的,因?yàn)槲覀兠?年要編制一個(gè)國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的五年規(guī)劃,這個(gè)規(guī)劃能跟近期建設(shè)規(guī)劃很好地結(jié)合起來,按照城市長遠(yuǎn)的發(fā)展戰(zhàn)略做指導(dǎo),這樣編出來的近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該說就能夠符合城市今后的發(fā)展。天津現(xiàn)在要求每年都要編制近期建設(shè)規(guī)劃,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展會出現(xiàn)各種各樣的情況,每年滾動編制近期建設(shè)規(guī)劃就是不斷調(diào)整一些方向、發(fā)展的思路,照著城市遠(yuǎn)期的發(fā)展目標(biāo)一步步地往前走,這樣才比較現(xiàn)實(shí),也比較合理。水土流失的未來,是一個(gè)跨區(qū)域的市場我來唱一點(diǎn)反調(diào),我現(xiàn)在在區(qū)里掛職,是一個(gè)區(qū)的副區(qū)長。對于“總體規(guī)劃向兩端延伸,加強(qiáng)遠(yuǎn)景規(guī)劃和近期建設(shè)(行動)規(guī)劃”這一觀點(diǎn),前段時(shí)間我也贊成,但在政府實(shí)際工作過程中,我也發(fā)現(xiàn)了一些問題。戰(zhàn)略規(guī)劃沒有法律效力,而且講得很空、很大,它有兩方面的作用:一方面,有塊地我正好想做,但總規(guī)里沒批準(zhǔn),戰(zhàn)略規(guī)劃中卻提到了,我便可打著戰(zhàn)略規(guī)劃的旗號,違背總規(guī);另一方面,戰(zhàn)略規(guī)劃出來之后,我可以認(rèn)為那是很遙遠(yuǎn)的事情,沒法做,結(jié)果規(guī)劃做完了變成一堆資料放在那里。所以,如果偏向戰(zhàn)略規(guī)劃,就會出現(xiàn)上述問題;如果偏向近期建設(shè)規(guī)劃,以五年為期或者年年都修編,就需要與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃相銜接。說“銜接”很容易,但是真正在行政上操作起來卻有問題。計(jì)委的規(guī)劃是“自下而上”的,各個(gè)部門編各自的規(guī)劃,最后在計(jì)委匯總,但總規(guī)與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃到底誰在前誰在后,這本身就是個(gè)問題。其次,如果規(guī)劃都能朝令夕改的話,相信我們在座的各位都會沒有飯吃了,因?yàn)橐?guī)劃法中的規(guī)劃是不能隨便調(diào)整的,因此盡管有許多領(lǐng)導(dǎo)、政府想盡辦法修編啊,調(diào)整啊,但必須在一個(gè)大的框架里進(jìn)行。盡管部里2002,2003年一直在抓近期建設(shè)規(guī)劃,但我想問一下現(xiàn)在的近期建設(shè)規(guī)劃到底起了多少作用?因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在近期建設(shè)投資已經(jīng)不是以政府為主,大量的是社會投資,這些投資都不是我們能夠想象和控制的。今早有同志抱怨,我們編了控規(guī),控規(guī)指標(biāo)有調(diào)整;深圳編了法定圖則,法定圖則指標(biāo)也要調(diào)整。我們確實(shí)需要反思,我們的很多想法只站在規(guī)劃的這個(gè)點(diǎn)在思考,我們常講規(guī)劃是龍頭,規(guī)劃是多么重要,但在政府的角度上,規(guī)劃其實(shí)只是一個(gè)方面。而規(guī)劃者卻往往在唱反調(diào),我們制定了一個(gè)框子,并要求別人要按照這個(gè)框子來做,但我們這個(gè)框子到底合不合理呢?我們制定了一個(gè)控規(guī),五年十年后,痛苦地發(fā)現(xiàn)城市的發(fā)展現(xiàn)實(shí)與我們的規(guī)劃預(yù)期并不一致。試問,城市發(fā)展為什么就一定要和這僅僅幾個(gè)規(guī)劃者的預(yù)計(jì)一樣呢?從規(guī)劃部門的角度談規(guī)劃上星期剛我們進(jìn)行了一個(gè)近期建設(shè)規(guī)劃的專題討論——公共設(shè)施的現(xiàn)狀調(diào)研與發(fā)展研究,把我們2003年所編的近期建設(shè)規(guī)劃所確定的所有公共設(shè)施項(xiàng)目跟2005年的落實(shí)情況做了一個(gè)分析,發(fā)現(xiàn)實(shí)現(xiàn)率為30%,其中市級項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)率為48%,區(qū)級項(xiàng)目僅有20%左右。我們考慮過對于公共設(shè)施課題要不要把每類設(shè)施的需求做一個(gè)詳細(xì)分析,最后發(fā)現(xiàn)根本沒法分析,況且對落實(shí)情況的很多具體資料沒有完全拿到。當(dāng)時(shí)我們做的公共設(shè)施規(guī)劃是和各個(gè)部門聯(lián)合起來進(jìn)行的,最后哪些公共設(shè)施落實(shí)得多?各個(gè)部門規(guī)劃和我們城市規(guī)劃相吻合的,落實(shí)率就非常高;而我們規(guī)劃部門自說自話,認(rèn)為從總體上、城市發(fā)展的合理性上必須上的項(xiàng)目,基本上都沒有落實(shí)。我覺得我們應(yīng)該為城市總體規(guī)劃編制一個(gè)合理的框架,然后再看近期建設(shè)規(guī)劃的五年應(yīng)該怎么做。做總規(guī)的時(shí)候應(yīng)該更注重該發(fā)展哪些部門,或者根據(jù)資源狀況應(yīng)該先控制哪些方面,進(jìn)而研究出近期建設(shè)規(guī)劃的時(shí)候應(yīng)該注重什么,近期應(yīng)該怎么發(fā)展。中國現(xiàn)在的城市規(guī)劃的地位有些尷尬,到底應(yīng)該聽計(jì)委的、發(fā)改委的還是規(guī)劃部門的?照我說,因?yàn)槲覀兪茄芯亢暧^的,但計(jì)委說他們也是研究宏觀的。但現(xiàn)在計(jì)委做規(guī)劃,確確實(shí)實(shí)是自下而上的,各個(gè)部門一上報(bào)、一匯總就算完成了。比較而言,我們規(guī)劃師還是很有社會責(zé)任感的,真正在研究經(jīng)濟(jì)、社會等各種各樣的發(fā)展,我們規(guī)劃界也切切實(shí)實(shí)做了很多這樣的工作,但是和我們現(xiàn)在規(guī)劃的地位還是不相符,需要長時(shí)間的磨合,慢慢提升規(guī)劃的地位。我感覺深圳的城市發(fā)展正在走向成熟。一個(gè)標(biāo)志是什么?李鴻中市長剛上任的時(shí)候到深圳計(jì)委做調(diào)研和規(guī)劃局現(xiàn)場辦公時(shí)說了這樣一句話:“規(guī)劃和發(fā)改委是深圳的兩個(gè)綜合部門”,而且他認(rèn)為規(guī)劃的地位還需要提高。但是在我們國家的其他省市,情況就不一樣了,我在河南的時(shí)候,老廳長就有這樣一個(gè)概念——為什么要把規(guī)劃看得那么高?規(guī)劃就是一個(gè)城建規(guī)劃?，F(xiàn)在在別人的眼里,包括計(jì)委,規(guī)劃只是一個(gè)城建規(guī)劃。我覺得這不僅需要我們的呼吁,還需要學(xué)者的研究,社會學(xué)家、政治學(xué)家的研究才能慢慢解決這個(gè)問題。但是我相信隨著城市的慢慢成熟,這個(gè)問題會逐漸解決。另外我想提的一點(diǎn)是,規(guī)劃師做規(guī)劃的目的是滿足各方面的發(fā)展訴求,必須站在一個(gè)平衡的角度,而不是一個(gè)單純工具的角度去做規(guī)劃。從“行政控制”到“政府治道”我結(jié)合深圳的實(shí)際來談一下我對總體規(guī)劃修編及近期建設(shè)規(guī)劃的一些看法。從現(xiàn)象上來講,1980年代以來我們從未停止過對總體規(guī)劃編制與實(shí)施的反思與改進(jìn),可是規(guī)劃的時(shí)效越來越短,效果越來越差?？吹竭@種情況,我們規(guī)劃人員越來越憂郁。國內(nèi)有很多的學(xué)者和專家以及從業(yè)人員也都在討論、研究,上升到了認(rèn)識論和方法論的高度,最后的研究結(jié)果反而是悲觀的?？傮w規(guī)劃編了干嗎?從理論上來講,這是一個(gè)很大的問號?；剡^來頭看看國外的情況,就會發(fā)現(xiàn)它是一個(gè)全球性的問題。聯(lián)合國人居中心做了20多個(gè)國家30多個(gè)城市的總體規(guī)劃、城市規(guī)劃的調(diào)查,得出的結(jié)論基本上和中國差不多。許多城市規(guī)劃在實(shí)施上是失敗的,因?yàn)榕c實(shí)施規(guī)劃的行政體系的能力相比較,規(guī)劃太不現(xiàn)實(shí)。有人做了一個(gè)比喻,城市規(guī)劃一直渴望成為看得見的手,來梳理各種復(fù)雜的市場利益,但是這雙手卻得了關(guān)節(jié)炎,根本起不了作用。在經(jīng)歷了總體規(guī)劃的種種失敗之后,21世紀(jì)以來國內(nèi)出現(xiàn)了兩種新的規(guī)劃嘗試。一種是地方主導(dǎo)的戰(zhàn)略規(guī)劃,一種是國家主導(dǎo)的近期建設(shè)規(guī)劃。對于戰(zhàn)略規(guī)劃,一出來就背上出身不好的罪名,屬于非法定的規(guī)劃品種。許多同行也總結(jié)了戰(zhàn)略規(guī)劃的弊端,包括程序非法制化,是為市長而做,只反映地方政府意志,上級政府、地方利益團(tuán)體和公眾意愿無法表達(dá)等。中央政府選擇的是與戰(zhàn)略規(guī)劃完全不同的思路——近期建設(shè)規(guī)劃。對于中央政府的這種思路,業(yè)界也進(jìn)行了分析,具體到近期建設(shè)規(guī)劃的定位與作用,存在較大的爭議。而我認(rèn)為,在分析近期建設(shè)規(guī)劃的定位與作用之前,首先有兩個(gè)基本命題需要做出解答:一是總規(guī)存在的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是什么?若有存在的必要,總體規(guī)劃的缺陷是否能通過自身的完善加以解決?二是近期建設(shè)規(guī)劃能否解決總規(guī)的問題,并得出一個(gè)良性的可以預(yù)期的結(jié)果。對于這兩個(gè)命題,我個(gè)人認(rèn)為理論上目前也許難以闡述清楚,但我們可以從國外有益的經(jīng)驗(yàn)來理清思路。過去10年西方國家的城市規(guī)劃從總體規(guī)劃和常規(guī)規(guī)劃向戰(zhàn)略規(guī)劃和行動規(guī)劃轉(zhuǎn)變。他們的戰(zhàn)略規(guī)劃和我們國內(nèi)實(shí)行的戰(zhàn)略規(guī)劃不是同一個(gè)概念,總結(jié)戰(zhàn)略規(guī)劃的時(shí)候里面所講到的9個(gè)特征,在國內(nèi)的戰(zhàn)略規(guī)劃上基本看不到,但是他們的行動規(guī)劃我覺得非常符合我們的近期建設(shè)規(guī)劃。1960年代末,“民主政府”作為一項(xiàng)社會工程在北美和歐洲取得很大進(jìn)展,總體來講有幾個(gè)變化:第一,規(guī)劃是越來越減少剛性;第二,減少技術(shù)神秘的色彩;第三,減少自上而下主導(dǎo)的程序。在這種形勢下,行動規(guī)劃越來越受到重視。雖然傳統(tǒng)的分析規(guī)劃并未因此從城市管理制度中消失(總體規(guī)劃和結(jié)構(gòu)規(guī)劃仍然作為長期指導(dǎo)性規(guī)劃),行動規(guī)劃已經(jīng)融入工業(yè)化國家城市管理的制度框架。綜合考慮國內(nèi)總體規(guī)劃的問題以及國外有益的經(jīng)驗(yàn),我們可以構(gòu)建一個(gè)新的體系,即在總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃的定位和相互關(guān)系的處理上,可以將總體規(guī)劃作為目標(biāo)規(guī)劃看待,它的核心作用是構(gòu)建城市理想,既作為長期性指導(dǎo)性規(guī)劃存在,又作為中央政府或上級政府與地方政府在規(guī)劃事務(wù)分權(quán)的法定性平臺存在。而近期建設(shè)規(guī)劃可以定位為行動規(guī)劃或者準(zhǔn)確的說是相當(dāng)于戰(zhàn)略性行動規(guī)劃,它著重解決現(xiàn)實(shí)問題,實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)。近期建設(shè)規(guī)劃在總體規(guī)劃確定的原則、目標(biāo)下進(jìn)行,在總體規(guī)劃形成的中央政府或上級部門與地方政府的事權(quán)劃分的框架下,突出地方政府促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。當(dāng)然近期建設(shè)規(guī)劃能否走向行動規(guī)劃,能否為中國的城市規(guī)劃注入新的動力,主要取決于兩個(gè)方面的因素。一是近期建設(shè)規(guī)劃作為政府治道的社會認(rèn)同和制度安排。二是近期建設(shè)規(guī)劃自己能否從認(rèn)識論和方法論方面進(jìn)行變革和完善。制度安排是一個(gè)復(fù)雜的過程。首先,國家層面,如何在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中給予近期建設(shè)規(guī)劃法定地位,這個(gè)問題業(yè)界也有相當(dāng)?shù)挠懻?不再贅述;其次,如何在地方政府層面確定其地位,如何處理與國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系。這里談?wù)勆钲凇半p平臺”的例子。在深圳市面臨資源完全短缺的情況下,我們提出了一個(gè)操作的平臺,這個(gè)操作平臺跟五年計(jì)劃一起,應(yīng)該成為政府來促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙平臺。這個(gè)做法雖沒有得到市政府的完全承認(rèn),但已經(jīng)基本認(rèn)可了。這對于近期建設(shè)規(guī)劃來說,至少有了一個(gè)制度上的保障。第三,如何健全實(shí)施手段的問題,通過年度計(jì)劃、建設(shè)用地預(yù)審報(bào)及城市規(guī)劃白皮書等手段,建立協(xié)同機(jī)制,制度化、規(guī)范化。社會認(rèn)同有賴于規(guī)劃與公眾的互動。規(guī)劃要打破技術(shù)的神秘主義,增強(qiáng)公信力。我們現(xiàn)在的法制和民主化的進(jìn)程如何,取決于市民的意識到了一個(gè)什么樣的程度,取決于他們對這個(gè)規(guī)劃的關(guān)注到了一個(gè)什么樣的程度,甚至取決于有沒有社會中介強(qiáng)有力的介入,還有一個(gè)互動的技術(shù)問題。實(shí)際上我們對公眾參與的技術(shù)了解得不是很好,這些方面都要培養(yǎng)和完善。在近期建設(shè)規(guī)劃編制過程中,要以問題為導(dǎo)向,以實(shí)現(xiàn)短期目標(biāo)為目的。規(guī)劃方方面面的問題,有些是規(guī)劃可以解決的,有些是解決不了,依賴于社會的改善。在這一輪近期建設(shè)規(guī)劃編制中,一定要明確政府的作用,要重新認(rèn)識政府規(guī)劃管理,明確規(guī)劃的干預(yù)手段。目前我們確定了兩個(gè)主要手段:第一關(guān)注的是公共投資;第二關(guān)注的是公共政策或者是空間政策。我們特別強(qiáng)調(diào)的是從部門協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向部門協(xié)同,實(shí)現(xiàn)政治資源、行政資源、財(cái)政資源的整合。我們現(xiàn)在基本上按照這個(gè)目標(biāo),在嘗試地作新一輪的規(guī)劃,當(dāng)然這個(gè)過程是不是完全能夠達(dá)到原先的設(shè)想還很難說。從規(guī)劃和技術(shù)本身的完善來講,是一個(gè)長期的過程,但至少有幾點(diǎn)是需要我們明確地朝著這個(gè)方向去努力的。對總規(guī)的研究發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的城市規(guī)劃體制,成功的模式很多,我主要談?wù)勑录悠?、香港模?它們都在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí),建立起一套行之有效的城市規(guī)劃體制,這對于我國的發(fā)展現(xiàn)狀具有明顯的借鑒意義。首先,編制體系的借鑒。新加坡、香港的編制體系應(yīng)該說非常相似,分為戰(zhàn)略規(guī)劃與法定規(guī)劃兩個(gè)層次。首先,他們定期地編制整個(gè)城市的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃,并且根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展情況進(jìn)行定期檢討和修訂,并在戰(zhàn)略規(guī)劃中始終貫徹集約發(fā)展原則,充分利用有限的空間資源,保護(hù)生態(tài)環(huán)境;然后,在這個(gè)層次之下分區(qū)編制法定規(guī)劃,通過法定規(guī)劃圖則進(jìn)行開發(fā)管理控制,法定規(guī)劃圖則通過一系列系統(tǒng)、深入的研究,把土地利用規(guī)劃和道路交通的要素基本上能夠穩(wěn)定下來,包括土地開發(fā)強(qiáng)度、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、道路系統(tǒng)等,之后不管戰(zhàn)略規(guī)劃怎么變,法定規(guī)劃以不變應(yīng)萬變,大不了根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃的調(diào)整進(jìn)行細(xì)節(jié)的調(diào)整。反思我國現(xiàn)行的規(guī)劃體系,1990年頒布施行的《城市規(guī)劃法》沒能在1992年確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后進(jìn)行對應(yīng)的修訂,使得我們無法充分運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃手段來解決市場經(jīng)濟(jì)的問題。如果要繼續(xù)加強(qiáng)總規(guī)的地位和效用,必須對總規(guī)工作進(jìn)行改革。一方面,不能無限放大城市規(guī)劃的不可預(yù)知性,規(guī)劃師必須有所作為,雖然總規(guī)比“五年規(guī)劃”的時(shí)間跨度長,對發(fā)展的預(yù)測難度較大,但是一個(gè)經(jīng)過充分論證、成熟的總規(guī)方案對城市發(fā)展的指導(dǎo)作用無疑是積極的。關(guān)鍵在于必須將總規(guī)的研究作為持續(xù)性工作開展,很多東西就都可以細(xì)化,現(xiàn)在一說總規(guī)修編好像是一個(gè)很可怕的事情,其實(shí)你修訂并不影響大局,就像香港發(fā)展策略的基本框架一樣是穩(wěn)定的,能不能擴(kuò)展一個(gè)思路,根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展情況進(jìn)行定期檢討和修訂,適應(yīng)動態(tài)的發(fā)展需要,改變總規(guī)方案常常滯后于現(xiàn)狀發(fā)展的被動局面;另一方面,總規(guī)必須強(qiáng)化建設(shè)用地與非建設(shè)用地的界限,確保對空間資源的利用方式由粗放型向節(jié)約型轉(zhuǎn)化,深圳是一個(gè)典型的例子,它實(shí)際上有一個(gè)關(guān)內(nèi)、關(guān)外的界限存在,促成了深圳在關(guān)內(nèi)節(jié)約型發(fā)展的模式,對有限的土地資源精耕細(xì)作,不斷更新和完善。其次,政府規(guī)劃師制度的借鑒。在英國、香港當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃協(xié)會注冊的規(guī)劃師在政府機(jī)構(gòu)工作的比例達(dá)到2/3以上,數(shù)量龐大的政府規(guī)劃師服務(wù)于本地政府,站在公眾的立場開展工作,政府的主導(dǎo)研究力量是非常強(qiáng)的。政府有條件對各層次規(guī)劃開展充分的研究與論證,支撐管理的科學(xué)性。我們常常需要外地的高水平的機(jī)構(gòu)來給本地的發(fā)展做一些引導(dǎo),但主要還得依靠本地的規(guī)劃師開展長期的、深入的研究,特別是一些大中城市,規(guī)劃的技術(shù)力量是非常強(qiáng)的。規(guī)劃師應(yīng)該立足公共利益,多研究解決本地的規(guī)劃問題,成為政府真正意義上的智囊。我們在設(shè)計(jì)院的規(guī)劃師,并不是不想做可操作的規(guī)劃,是因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ,有時(shí)候不知道政府的管理要點(diǎn)在哪里,也不清楚土地開發(fā)的合理收益標(biāo)準(zhǔn);如果是政府規(guī)劃師就可以掌握更綜合的信息,協(xié)調(diào)好各方的關(guān)系,達(dá)到既保證公共利益又兼顧市場經(jīng)濟(jì)需求的目標(biāo)。希望主管部門考慮政府規(guī)劃師制度的建設(shè)。讓規(guī)劃管理部門掌握規(guī)劃的業(yè)務(wù)我想給規(guī)劃潑潑冷水。我在學(xué)校里讀書,然后在規(guī)劃院工作,反復(fù)地幾個(gè)輪回,也是經(jīng)歷了很多的事情。我給規(guī)劃潑冷水,不是我不熱愛規(guī)劃,而是非常熱愛。我想在這里提幾個(gè)問題:首先,如何認(rèn)識規(guī)劃的地位。從上到下有很多的領(lǐng)導(dǎo)稱道規(guī)劃的龍頭地位,“規(guī)劃是龍頭”,是領(lǐng)導(dǎo)和上級部門對規(guī)劃的期望。但如果拿《城市規(guī)劃法》來約束其他部門,就有點(diǎn)要求過高了,沒有一部國家法律把規(guī)劃作為龍頭,《城市規(guī)劃法》也不能超越《行政許可法》的范圍。在我國這樣一個(gè)有著悠久的人治傳統(tǒng)的國家里,我們應(yīng)該更多地把法理問題搞清楚,而不是在程序上拘泥于對國外模式的模仿,所以說,規(guī)劃部門應(yīng)該更多地同其他職能部門進(jìn)行協(xié)同,從這個(gè)層面出發(fā),其他部門主動做出規(guī)劃的行為,我們應(yīng)該理解,而不應(yīng)該感到失落。其次,關(guān)于規(guī)劃的管理,有二個(gè)方面的問題。第一是規(guī)劃制度問題。城市規(guī)劃的類型和相應(yīng)的編制方法,來自于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制和思路。以前乃至現(xiàn)在,我們的規(guī)劃都是城建的規(guī)劃,由于過分重視從工程方面來理解,我們已經(jīng)走到尷尬的地步,對于工程標(biāo)準(zhǔn)術(shù)語機(jī)械地理解,不做靈活的掌握。看一下國外的情況,也許能給我們一些思考。歐美和香港的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、定額是非常靈活的,標(biāo)準(zhǔn)定額只是參考值,而在中國大陸則是強(qiáng)制性規(guī)定。我希望規(guī)劃未來的發(fā)展不要死背教條,應(yīng)該把參考指導(dǎo)和強(qiáng)制規(guī)定分開,不要把什么東西都當(dāng)作強(qiáng)制性規(guī)定來束縛我們的思維。第二是規(guī)劃經(jīng)費(fèi)問題。對于企業(yè)化運(yùn)作的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位,必然要考慮經(jīng)費(fèi)。有外界人士認(rèn)為我們工作中浪費(fèi)土地,當(dāng)然大部分指的是浪費(fèi)耕地。規(guī)劃管理部門陷入了這樣一個(gè)處境,規(guī)劃經(jīng)費(fèi)是按用地面積計(jì)算的,多大面積的規(guī)劃給你多少經(jīng)費(fèi);或者以規(guī)劃工作量在總工程費(fèi)用的百分比來確定規(guī)劃費(fèi)用。這樣我們就不得不把規(guī)劃規(guī)模大量放大,以獲得更多的經(jīng)費(fèi),規(guī)劃工作就走入一種豪華性設(shè)計(jì)、奢侈性施工的地步。如果我們拘泥于通過用地面積、工程規(guī)模來獲得經(jīng)費(fèi)的話,不得不走入這個(gè)框子:我們在浪費(fèi)耕地、浪費(fèi)資源、浪費(fèi)信譽(yù),而且必然會一直浪費(fèi)下去,造成一些我們不愿意看到的局面。誰為規(guī)劃引領(lǐng)的市場我想簡單提兩個(gè)問題:第一,總規(guī)修編的范圍。如果戰(zhàn)略規(guī)劃在總體規(guī)劃之后,而兩者在某些大的思路上有沖突或有局部的、不完全的沖突的時(shí)候,總規(guī)的范圍應(yīng)該怎么確定?城市總體規(guī)劃到底是城區(qū)規(guī)劃還是市域規(guī)劃?我個(gè)人認(rèn)為應(yīng)該取消城市規(guī)劃區(qū)這個(gè)概念。當(dāng)年我們劃城市規(guī)劃區(qū)就是為了劃分建設(shè)部和國土資源部,也就是規(guī)劃部門和國土部門的勢力范圍。我們劃一個(gè)規(guī)劃的用地范圍,然后再在外面把需要控制的范圍也劃進(jìn)來,這是我們規(guī)劃部門管的。前面尹局長談到的攤大餅,就是這樣造成的。我認(rèn)為應(yīng)該取消規(guī)劃區(qū)這個(gè)概念,至少是不應(yīng)該以行政區(qū)的概念來做規(guī)劃?；叵胍幌陆?0年來,哪些地方建得最爛?是規(guī)劃區(qū)的邊緣地區(qū)。這些地區(qū)應(yīng)當(dāng)是城市輻射最便利的地方,而我們規(guī)劃又沒有劃這些地方。我們把城區(qū)一劃,外圍另外涂個(gè)顏色,叫它郊區(qū)規(guī)劃。按照我們的思路,郊區(qū)規(guī)劃是一個(gè)上下銜接的規(guī)劃,里面是中心城區(qū),外面是外圍城區(qū),外圍城區(qū)輔助中心城區(qū)。但是在行政操作中是平行銜接,都是平行政府,我是郊區(qū)區(qū)長,你是城區(qū)區(qū)長,你能發(fā)展工業(yè)我為什么不能發(fā)展工業(yè)?你能賺錢我為什么不能賺錢?大家都要發(fā)展,與其我們放縱自由還不如把它的規(guī)劃做出來。所以我認(rèn)為新一輪的總體規(guī)劃不應(yīng)該再是城區(qū)規(guī)劃,而應(yīng)該是全市域的規(guī)劃,這是從行政的角度來講。這么多年我們一直在城區(qū)里面編規(guī)劃,就是一朵花,我們也已經(jīng)在上面繡了很多針。而在外圍地區(qū)我們只做城鎮(zhèn)體系,無非是畫一個(gè)圈、一個(gè)點(diǎn),這個(gè)圈大一點(diǎn),那個(gè)圈小一點(diǎn),但是這個(gè)圈里面也需要發(fā)展。所以新一輪的規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)該在外圍地區(qū),而不是中心城區(qū)。中心城區(qū)從1950年代到現(xiàn)在一直在逐漸完善,而且規(guī)劃已經(jīng)編了很多,但是外圍地區(qū)該控制的沒有控制,大片的良田和大好河山都被破壞了。從整個(gè)規(guī)劃來看,我們只是規(guī)劃的編制部門,不是規(guī)劃的實(shí)施部門,不是規(guī)劃的項(xiàng)目確立部門,更不是規(guī)劃的決策部門,這樣一個(gè)連環(huán)套決定了我們只是規(guī)劃的一個(gè)環(huán)節(jié)。我們并沒有對我們的前后環(huán)節(jié)征求過意見,他們各自都是有想法的,你的想法不等于他的想法,除非你和他進(jìn)行協(xié)調(diào)。在座的可能有這樣的體會,一個(gè)規(guī)劃如果事先征求了相關(guān)部門意見的話,上市長辦公會,決策的時(shí)候通過得就比較順利;沒有征求意見的話,往往就會有人唱反調(diào),最后市長就難以決策。另外,我覺得大家對公眾參與有一個(gè)概念性的誤解。我認(rèn)為公眾參與不等于市民參與,規(guī)劃編制人員以外的,包括領(lǐng)導(dǎo)、專業(yè)部門都應(yīng)該參加。1990年代我到新加坡去培訓(xùn)時(shí),有一個(gè)最大的感受,就是我到建務(wù)發(fā)展局聽的是一個(gè)規(guī)劃,到粵港工業(yè)園聽的還是那個(gè)規(guī)劃,到城建局聽的還是那個(gè)規(guī)劃,大家都是一個(gè)規(guī)劃。而在我們國家,你到規(guī)劃部門聽的是一個(gè)規(guī)劃,到交通部門聽的是一個(gè)規(guī)劃,到園林部門聽的又是一個(gè)規(guī)劃,你到計(jì)委聽的又是一個(gè)規(guī)劃。眾多規(guī)劃導(dǎo)致了規(guī)劃的無法實(shí)施?；剡^頭來我認(rèn)為新一輪規(guī)劃應(yīng)該增加參與性,部門參與是非常重要的。我們往往做了很多越俎代庖的事情,總認(rèn)為在學(xué)校里面學(xué)了很多的專業(yè),都能勝任這些工作,于是把這些規(guī)劃都編制了,最后去征求一下別人的意見,其實(shí)把自己累死了最后別人還不一定贊同,與其這樣還不如該別人做的就讓給別人去做。規(guī)劃體系的落實(shí)我有三個(gè)問題,想問一下喬總和陳總。第一個(gè)問題,深圳市是如何提高近期建設(shè)規(guī)劃的地位的,也就是說在國家沒有確定近期建設(shè)規(guī)劃的法定地位的條件下,深圳市如何保證它的地位?我聽說現(xiàn)在深圳市已經(jīng)成立了以市長作為組長的辦公室,這個(gè)機(jī)構(gòu)是如何構(gòu)成的?運(yùn)作怎么樣?是臨時(shí)的,還是在以后的實(shí)施過程中長期設(shè)立?第二個(gè)問題,深圳的近期建設(shè)規(guī)劃有兩個(gè)重點(diǎn):第一個(gè)重點(diǎn)是公共投資,第二個(gè)重點(diǎn)是公共政策。廣州上一輪近期建設(shè)規(guī)劃的核心就是土地供應(yīng)和基礎(chǔ)設(shè)施,是比較具體的、可以操作的行動規(guī)劃。深圳提出的公共投資涉及公共具體項(xiàng)目,比較好理解,那公共政策具體是怎么樣的政策?是部門和部門的協(xié)調(diào),還是政府部門職能的改變?如果是政府職能的轉(zhuǎn)變的話應(yīng)該是戰(zhàn)略規(guī)劃的重點(diǎn)。因?yàn)榻诮ㄔO(shè)規(guī)劃只是五年,五年改變一個(gè)政策是有一定的難度的。第三個(gè)問題,任何規(guī)劃的實(shí)施有賴于整個(gè)規(guī)劃體系的落實(shí)貫徹。國家法定規(guī)劃是總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層面,比較容易理解和實(shí)施,現(xiàn)在總體規(guī)劃里面出現(xiàn)了近期建設(shè)規(guī)劃,近期建設(shè)規(guī)劃又是動態(tài)編制和滾動編制的,而對于下一層次,如深圳的法定圖則或其他城市的分區(qū)規(guī)劃或者控制性詳細(xì)規(guī)劃是不是也應(yīng)該設(shè)立一個(gè)五年的動態(tài)調(diào)整,或者是年度調(diào)整的滾動,從而有利于整個(gè)體系的貫徹。我們的反思第一個(gè)問題,我了解一點(diǎn),實(shí)際上這個(gè)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)臨時(shí)性的組織,它所起到的作用就是使上一輪的近期建設(shè)規(guī)劃成為深圳市所有有關(guān)職能部門的一個(gè)共同行動,只不過是由規(guī)劃局來統(tǒng)一執(zhí)行。剛才談到的公共設(shè)施的投資,當(dāng)時(shí)我們是經(jīng)過了反復(fù)的溝通的,當(dāng)然這也是我們應(yīng)該做的,我們雖然通知了他們,但他們認(rèn)為你提出來就提出來,他們所作的計(jì)劃跟我們是不同的,這就是更加需要我們反思的事情。第二問題,兩個(gè)重點(diǎn)對不對?其實(shí)宏軍剛才已經(jīng)談到了,一個(gè)是公共投資這塊,另外一個(gè)就是我們每年度的土地政策的白皮書。第三個(gè)問題,深圳市做的法定圖則,每一年度都有一個(gè)推進(jìn)計(jì)劃。至于調(diào)整,實(shí)際法定圖則更多的不是一個(gè)技術(shù)編制問題,而是立法程序的問題。不是說不能調(diào)整,只是不能隨便調(diào)整,畢竟它有一個(gè)程序。只有當(dāng)情況確確實(shí)實(shí)發(fā)生了變化,明顯不能適應(yīng)要求,才會啟動修編程序。最近我們就修編了鹽田后方陸域的問題,因?yàn)辂}田港的發(fā)展超出了以前的預(yù)計(jì),那么后方的陸域就需要重新定位。杭州cbd建設(shè)中的市場沖突這里我結(jié)合規(guī)劃管理,談?wù)剬傮w規(guī)劃及近期建設(shè)規(guī)劃的認(rèn)識。首先談一些規(guī)劃中的現(xiàn)象。第一個(gè)是開發(fā)區(qū)的規(guī)劃問題。據(jù)我了解,一些比較成功的開發(fā)區(qū),規(guī)劃的控制力度比較弱。我們面臨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的大潮,如果開發(fā)區(qū)的規(guī)劃管理沒有效率,那么其招商引資也會受到影響。據(jù)一個(gè)開發(fā)區(qū)的總工介紹,他的職責(zé)就是跟著開發(fā)區(qū)管委會的主任,根據(jù)招商需要來審批項(xiàng)目。這個(gè)現(xiàn)象讓我很困惑,到底開發(fā)區(qū)應(yīng)該怎么管理?第二個(gè)現(xiàn)象是上一輪總規(guī)中規(guī)劃建成區(qū)以外的地區(qū)在新一輪總規(guī)修編時(shí)的矛盾?？傄?guī)里劃了規(guī)劃建成區(qū)的邊界,那么邊界周邊的農(nóng)村地區(qū)能不能發(fā)展,我們總規(guī)里沒有回答。但是實(shí)際上,這些地方發(fā)展得很快,而且發(fā)展的速度我們難以預(yù)料。比如蘇州的1996年版總規(guī),開始做的時(shí)候提出“九宮格”結(jié)構(gòu),但由于規(guī)模的原因,“九宮格”北部的一格被“砍掉”了,變成了一個(gè)小鎮(zhèn)。幾年后蘇州撤市建區(qū),想恢復(fù)北部被“砍掉”的一格,但難度很大。如果按照最早沒有“砍掉”的規(guī)劃來控制,至少道路和布局可以控制住,而不是現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道路與布局。第三個(gè)現(xiàn)象就是與傳統(tǒng)模式的沖突。目前杭州CBD建設(shè)中遇到一個(gè)綠地率的問題,按照傳統(tǒng)的模式,每個(gè)地塊一般按照30%以上的綠地率來控制,但我認(rèn)為這樣形成的城市公共空間,并不見得是最優(yōu)的,也不是最好的。在當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)條件下,我們每個(gè)地塊是招標(biāo)進(jìn)行的,能不能把每個(gè)地塊的部分綠地集中起來,讓政府來統(tǒng)一安排實(shí)施?有沒有可能根據(jù)公平的原則和形成最優(yōu)的空間形態(tài)的思想,來制定法規(guī)和規(guī)劃?這是我的一個(gè)想法。第四個(gè)現(xiàn)象正如剛才一些同志講的,國際上的一個(gè)潮流是放松規(guī)劃管制,把權(quán)利下放到地方,但結(jié)合中國的情況,能不能這么做得打個(gè)問號。有的省份在做沿江產(chǎn)業(yè)帶的開發(fā),規(guī)劃面積是巨大的,甚至是可怕的,如果沒有目前的宏觀調(diào)控,后果是不堪設(shè)想的。在市場經(jīng)濟(jì)下我們應(yīng)該注意三個(gè)問題。首先,在市場經(jīng)濟(jì)條件下,城市規(guī)劃是政府控制城市發(fā)展的一項(xiàng)職能。市場經(jīng)濟(jì)下的基本問題之一就是產(chǎn)權(quán)制度。如果沒有產(chǎn)權(quán)制度,根本談不上市場經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在我們天天面臨著產(chǎn)權(quán)問題。例如過去批準(zhǔn)的小區(qū)綠地率是30%,但老百姓現(xiàn)在把規(guī)劃圖拿出來了,說讓政府部門來量一量,現(xiàn)狀有沒有30%。另外,我們的城市總體規(guī)劃修訂以后很多企業(yè)講你剛剛把我確定為工業(yè)用地,批準(zhǔn)使用40年,現(xiàn)在才使用幾年,就把我放到別的地方去了,你們總規(guī)到底在做什么?所以我覺得在市場經(jīng)濟(jì)條件下,規(guī)劃要面對的一個(gè)基本問題是產(chǎn)權(quán)問題,沒有產(chǎn)權(quán)制度,如何談維護(hù)公共利益,保護(hù)合法產(chǎn)權(quán)?其次,在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中,政府應(yīng)該如何作為。這也就是城市規(guī)劃中的行政干預(yù)問題。我認(rèn)為政府的職責(zé)是更好地發(fā)展和管理城市,而我們規(guī)劃師的職責(zé)是幫市長們做好這個(gè)工作,規(guī)劃和政府的行政管理并不是互相沖突的。第三,未來是難以預(yù)測的,我們的城市每天都發(fā)生很多的事情,就算再多的投入也研究不出來,因?yàn)闆Q策者無法獲取能作出理性決策的有效信息。結(jié)合杭州的實(shí)踐,我再談?wù)剬傄?guī)的看法。杭州從2001年開始編新一輪總規(guī),也經(jīng)歷了發(fā)展戰(zhàn)略和概念規(guī)劃等幾個(gè)階段。要把所有的任務(wù)由總規(guī)來完成,肯定是不現(xiàn)實(shí)的,總體規(guī)劃僅是規(guī)劃層次中的一個(gè)環(huán)節(jié),而不是全部。但是城市總體規(guī)劃還應(yīng)朝幾個(gè)方向去深化。一個(gè)是戰(zhàn)略的層面,遠(yuǎn)景的角度。我們杭州做地鐵線網(wǎng)規(guī)劃是以總規(guī)作為依據(jù)的,但總規(guī)的年限為20年,但地鐵涉及到未來30年、50年的事情,所以對于重大基礎(chǔ)設(shè)施,我們應(yīng)該向更遠(yuǎn)的方向去考慮。第二,如何細(xì)化總體規(guī)劃?，F(xiàn)在談到法定圖則,就指控規(guī)或者近似于控規(guī)層次的規(guī)劃。其實(shí)中國目前的法定圖則就是總體規(guī)劃,總體規(guī)劃是人大審批的、國務(wù)院審批的,但是大家都不認(rèn)可?？傮w規(guī)劃是否能很好地承擔(dān)法定圖則的職能,或哪個(gè)層次的規(guī)劃可以做法定圖則呢?如果總規(guī)做法定圖則,那就太粗了,可以隨意解釋;如果采取控規(guī),從實(shí)踐來看則太細(xì),其結(jié)果是要么阻礙城市的快速發(fā)展,要么可以隨意修改。政府的職責(zé)是維護(hù)法權(quán),保護(hù)私有財(cái)產(chǎn),如果我們的規(guī)劃體系當(dāng)中沒有一個(gè)層次是法定的,如何適應(yīng)現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的建立?所以我建議大城市可以采用分區(qū)規(guī)劃來作為法定圖則。第三,近期建設(shè)規(guī)劃的問題。杭州在編總規(guī)的時(shí)候,提出了一個(gè)很重要的指導(dǎo)原則,叫“城市東擴(kuò),旅游西進(jìn)”。雖然近期建設(shè)規(guī)劃也編了,但是近期建設(shè)規(guī)劃對于城市發(fā)展影響很小,而城市總體規(guī)劃的影響則很大。從關(guān)注內(nèi)容看,規(guī)劃是注重長期發(fā)展,未來要有核心引導(dǎo)作用這個(gè)問題說來很有意思。其實(shí)近期建設(shè)規(guī)劃也帶有中央和地方博弈的色彩。說穿了,總體規(guī)劃的法律地位是最高的,其他類型的規(guī)劃可以根據(jù)需要編制,但建設(shè)部的態(tài)度是:這只是你研究問題的一種方法,跟規(guī)劃不能劃等號。規(guī)劃一定是依法編制的,假如你拋開總體規(guī)劃而去實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃,就屬于違法。我們知道,現(xiàn)有的總規(guī)有兩個(gè)不適應(yīng):第一個(gè)是不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行規(guī)律。因?yàn)橐?guī)劃法是在1990年形成的,那時(shí)我國還沒有轉(zhuǎn)軌到社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,雖然后來在實(shí)踐中有不少探索,但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡還是比較明顯的;第二個(gè)是不適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)變,過去政府幾乎什么都管,反映在規(guī)劃中自然是包羅萬象,現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變,更多地強(qiáng)調(diào)政府的作用有效地集中在公共服務(wù)這一塊,這就帶來一個(gè)強(qiáng)化和弱化的問題,但弱化的不是它的作用,而是領(lǐng)域。政府職能轉(zhuǎn)變自然會要求總規(guī)作出回應(yīng),因?yàn)殛P(guān)注的重點(diǎn)不同了。如果大家有興趣可以去研究一下北京的總規(guī),它的關(guān)注點(diǎn)的確發(fā)生了變化?；氐浇诮ㄔO(shè)規(guī)劃,幾年前,當(dāng)戰(zhàn)略規(guī)劃出現(xiàn)以后,很多城市認(rèn)為它就是我所需要的東西,這里頭固然有許多正面的東西,但也有負(fù)面的影響,其中最嚴(yán)重的影響是有些地方政府試圖用戰(zhàn)略規(guī)劃來取代總規(guī),并導(dǎo)致圈地盛行。在這種情況下,九部委聯(lián)合發(fā)文,強(qiáng)調(diào)近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。應(yīng)該認(rèn)識到,中央并沒有反對城市發(fā)展,而是反對城市盲目發(fā)展。有沒有盲目?我們自己心里應(yīng)該有數(shù)。強(qiáng)調(diào)近期建設(shè)規(guī)劃有兩個(gè)意義:第一個(gè)是使得城市的開發(fā)建設(shè)更加科學(xué)一些、更加合理一些,在法定規(guī)劃的指導(dǎo)下來依法開發(fā)建設(shè),減少隨意性和盲目性;第二個(gè)是確保城市有序開發(fā),盡管從長期來看某個(gè)城市的布局是合理的,但這個(gè)城市的空間開發(fā)時(shí)序依然十分重要,會直接影響到城市的投入產(chǎn)出效益和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率。汪部長曾多次批評大家不太重視近期建設(shè)規(guī)劃,最近又下發(fā)了文件,重申其作用。當(dāng)然部里其他領(lǐng)導(dǎo)也有一些顧慮,認(rèn)為近期建設(shè)規(guī)劃是地方政府審批的,如果過分強(qiáng)調(diào)這個(gè),有可能削弱調(diào)控的手段,造成更大的失控。所以說,不能簡單地說是地方要編的。全國各地情況不同,對它的理解和做法也有差異,北京市政府就明確指出,近期建設(shè)規(guī)劃是所有規(guī)劃的平臺,“十一五”規(guī)劃也要回到近期建設(shè)規(guī)劃上來,目標(biāo)就是要落實(shí)國務(wù)院批準(zhǔn)的總規(guī),無須再去折騰什么新鮮玩意兒。北京總規(guī)的核心就是空間結(jié)構(gòu)調(diào)整,主要空間對策就是新城的建設(shè),因此,近期建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中最重要的就是三個(gè)重點(diǎn)新城的建設(shè)。杭州既然確定東擴(kuò)是最重要的空間策略,那在近期建設(shè)規(guī)劃中它顯然應(yīng)該成為一個(gè)主要內(nèi)容。規(guī)劃和管理的關(guān)系我很理解近期建設(shè)規(guī)劃的重要性。在杭州有兩大體現(xiàn)這個(gè)指導(dǎo)原則的項(xiàng)目在實(shí)施,也是總規(guī)中提出的,一個(gè)是錢江新城,另一個(gè)是新西湖的綜合保護(hù)工程和西溪濕地的保護(hù)工程。這兩大項(xiàng)目在總規(guī)修編的時(shí)候,已經(jīng)深深地印在領(lǐng)導(dǎo)的腦子里,所以實(shí)施得很好。關(guān)于實(shí)施機(jī)制的問題,我非常贊同剛才深圳的同志講的行動規(guī)劃,我希望近期建設(shè)規(guī)劃也成為一種行動規(guī)劃,更具有可實(shí)施性。從哪些方面來編制行動規(guī)劃?我認(rèn)為關(guān)鍵是要有針對性并能解決實(shí)際問題,比如我們經(jīng)常談到的土地供應(yīng)量,香港每年都在做土地供應(yīng)量預(yù)測,它主要是根據(jù)房地產(chǎn)指數(shù)和人口增長的情況來進(jìn)行預(yù)測,房地產(chǎn)指數(shù)反映出市場的信號,而我們往往忽略了這些市場信號,這將直接影響規(guī)劃的調(diào)控能力。最后我想講的是如何做好規(guī)劃,我們大家都在談總規(guī)應(yīng)該怎么走,近期建設(shè)規(guī)劃應(yīng)該怎么編。有人提出來用戰(zhàn)略規(guī)劃代替總體規(guī)劃,近期建設(shè)規(guī)劃代替總體規(guī)劃,我覺得這是不對的,每種規(guī)劃各有其功能和作用。我認(rèn)為最重要的是制度的建設(shè),第一要解決制約機(jī)制的問題,也就是規(guī)劃編制和規(guī)劃修改方面的制約機(jī)制,這甚至比規(guī)劃編制更為重要;第二是城市規(guī)劃的效率問題,如果城市規(guī)劃沒有效率,我們就很難進(jìn)行有效的管理。例如,我們都在談城市規(guī)劃要集中統(tǒng)一管理,而為什么現(xiàn)在很多的開發(fā)區(qū)一直處在分權(quán)狀態(tài)?這實(shí)際上是城市規(guī)劃的低效率引發(fā)的問題。我們的規(guī)劃和編制管理是如何協(xié)調(diào)我們馬上就要面臨新一輪近期建設(shè)規(guī)劃的編制了,我很希望聽一下各位專家的意見,我們在總規(guī)編制上到底應(yīng)該怎么做?剛才大家也談了很多的問題,其實(shí)這些問題我們都知道,所以建議大家多談?wù)勎覀儜?yīng)該怎么做?我認(rèn)為最需要關(guān)注的是下一輪的近期建設(shè)規(guī)劃與上一輪有什么不同?需要重點(diǎn)把握哪幾個(gè)方面?建設(shè)部已經(jīng)下發(fā)了一個(gè)關(guān)于抓緊2006到2010年近期建設(shè)規(guī)劃的通知,這一輪我們福州馬上就要開始編總體規(guī)劃了,總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃應(yīng)該怎么協(xié)調(diào)?從這一輪的形勢上看,土地利用規(guī)劃的形勢趨于更緊?，F(xiàn)在土地利用規(guī)劃跟我們不一樣,是自上而下的。上一輪實(shí)際上已經(jīng)做了,而且初步出現(xiàn)問題了,其最終可能出現(xiàn)的問題是擠壓。一個(gè)城市明明現(xiàn)狀比這個(gè)指標(biāo)大,上面卻不給批,這些指標(biāo)都跑到城市去了。我們過去做的實(shí)際上都是農(nóng)村的地區(qū),大家認(rèn)為它是發(fā)展比較慢的地區(qū)。那我們的規(guī)劃要怎么編?我們很想聽聽看大家對這些體制性問題的觀點(diǎn)。雖然我們可以進(jìn)一步做得更好,但實(shí)際上在做很多規(guī)劃的時(shí)候,都是領(lǐng)導(dǎo)怎么說我們就怎么做。但我認(rèn)為一下子放開也是不太現(xiàn)實(shí)的,因?yàn)橐环砰_就亂了,而不可否認(rèn)的是中央和地方一直都在博弈。建設(shè)部下發(fā)了很多的文件,而大家也提了很多的意見,但規(guī)劃編制的辦法還是一點(diǎn)也沒有改變,對大家所提的意見也沒有提出處理和解決的辦法,還是老一套,還多了一些別的東西。這樣下去肯定是不行的。那我們這一輪我們應(yīng)該怎么辦?還是要拿編制辦法來應(yīng)對。但實(shí)際上在最后真正做的時(shí)候,建設(shè)部什么都沒有做。這種情況下,我們該怎么辦?從規(guī)劃的作用和作用,到發(fā)展的出路我一直認(rèn)為要想做好規(guī)劃,最重要的一條就是“因地制宜,因勢利導(dǎo)”。在別的城市被證明是非常成功的經(jīng)驗(yàn),如果你不加分析就運(yùn)用到你的城市,可能就是一個(gè)災(zāi)難。例如深圳有大家比較贊賞的帶狀組團(tuán)結(jié)構(gòu)。不管當(dāng)初它是有意還是無意規(guī)劃的,對城市環(huán)境和空間的認(rèn)識、理解和把握都是很好的,城市的發(fā)展也證明了這個(gè)結(jié)構(gòu)適應(yīng)了深圳的實(shí)際,因此被大家所稱道。但這個(gè)結(jié)構(gòu)能套用嗎?我們不妨看看另一個(gè)條件相似的城市海口,?？诘淖匀粭l件和深圳也有幾分相似,也是那么一條帶,只不過變成北邊是海,南邊是山,用地也呈帶形,并且也是特區(qū),規(guī)劃采用的也是帶狀組團(tuán)結(jié)構(gòu),但是?？谶@個(gè)結(jié)構(gòu)就沒成功,其他組團(tuán)沒有成長起來,中心城卻突破了原來的規(guī)模,變成了一塊餅。為什么會這樣?說明影響城市發(fā)展的還有更加復(fù)雜的因素。昨天梁鶴年先生的報(bào)告中總結(jié)了兩句非常好的話,一句是:“沒有考慮到城市經(jīng)濟(jì)社會因素的規(guī)劃是無知的規(guī)劃”。僅僅從物質(zhì)空間本身去研究問題,僅僅從美學(xué)的、工程技術(shù)的角度去規(guī)劃一個(gè)城市,描繪出來的方案圖可能讓我們自己很得意,但是它一定是無知的。為什么?就是因?yàn)槌鞘刑珡?fù)雜了,它至少兼具物質(zhì)空間和經(jīng)濟(jì)社會空間屬性。物質(zhì)空間或許我們比較擅長,但對經(jīng)濟(jì)和社會我們了解得并不多,很可能我們就做了很多無知的規(guī)劃。我希望我們將來的規(guī)劃能從無知做到有知,全知是做不到的。第二句是:”最終不能回到空間上的規(guī)劃是無能的規(guī)劃”。為什么?就是因?yàn)閺囊?guī)劃所發(fā)揮的作用看,離不開它所能掌控的資源和能力,我們可以提出這樣那樣的建議和設(shè)想,但是很多方面可能超出了規(guī)劃的能力和作用范圍,最后還是要回到它所能發(fā)揮作用的空間上來。我覺得他這兩句話概括得非常好,把近年來學(xué)術(shù)界爭論的一個(gè)問題廓清了。什么問題呢?就是規(guī)劃的去向問題。大家都承認(rèn)規(guī)劃需要加強(qiáng)自身的建設(shè),但如何加強(qiáng)?卻有各自的見解,其中有共識,也有分歧。分歧的兩端是:一方認(rèn)為現(xiàn)在的規(guī)劃根本難以適應(yīng)實(shí)際需要,應(yīng)該脫胎換骨才有出路;另一方認(rèn)為規(guī)劃有自己的核心領(lǐng)地,經(jīng)營好自身的領(lǐng)地不等于跑到人家的領(lǐng)地中去拓荒。當(dāng)然,這只是一種夸張的表述,兩個(gè)端點(diǎn)靠近的部分才是更多人的想法。首先,規(guī)劃還是要有自己的核心理論、方法和研究對象。其次,由于研究對象是活生生的城市,需要不斷吸收其他學(xué)科的成果來豐富、完善自身。最后,又回歸到原點(diǎn),但這個(gè)原點(diǎn)并不是當(dāng)初那一點(diǎn),而是經(jīng)歷了一次螺旋上升后的更高層次的原點(diǎn)。城市規(guī)劃始于解決城市問題,現(xiàn)在和將來也仍然是圍繞這一主要使命展開。100多年以前并沒有這個(gè)學(xué)科,我們的鼻祖當(dāng)時(shí)也不是研究城市規(guī)劃的,就是因?yàn)樗麑Τ鞘械恼J(rèn)識高于同時(shí)代的人,他提出的解決城市問題的設(shè)想和方案高于同時(shí)代的人,他的理論才能夠作為城市規(guī)劃的基石。所以嚴(yán)格說來,城市規(guī)劃并沒有只屬于自身的核心理論,相關(guān)學(xué)科的理論和方法都可以成為我們認(rèn)識和解決城市問題的工具。上述兩種極端的認(rèn)識可能都不是最佳的選擇,應(yīng)該選擇一個(gè)平衡點(diǎn):要立足于城市規(guī)劃自身特性,學(xué)習(xí)、借鑒和吸收其他學(xué)科的方法和手段,然后來解決城市現(xiàn)實(shí)發(fā)展中面對的問題和挑戰(zhàn)。至于說到新一輪的總體規(guī)劃,到底應(yīng)該怎么編制?大家都在思索當(dāng)中。隔壁論壇討論的主題就是“什么是城市規(guī)劃”?之所以選擇這個(gè)主題,是因?yàn)槲覀兺蝗桓械匠鞘幸?guī)劃不知道該怎么編了,也說不清它究竟應(yīng)該是什么了。過去的做法不適應(yīng),新的做法還沒出臺,這個(gè)階段是思維最活躍、見解最紛紜的階段,這就需要在大家不斷的探索、碰撞、爭論當(dāng)中尋找一條切實(shí)可行的路子。當(dāng)前的背景條件大家已經(jīng)清楚了,國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃,要等到明年的6、7月份與土地利用總體規(guī)劃一塊審批。我知道福州正醞釀編制總體規(guī)劃,而且已經(jīng)開始啟動了城市發(fā)展戰(zhàn)略研究,可以利用這段時(shí)間認(rèn)真研究,并注意跟土地利用規(guī)劃銜接好。最近大家可能感到規(guī)劃受到一些責(zé)難,有壓力,其實(shí),國土資源部也面臨著很大的壓力。第一輪土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)是動態(tài)平衡,就是耕地一畝都不能減少,用什么辦法來達(dá)成呢?全國差異那么大,每個(gè)城市的發(fā)展動力、用地需求不同,按照科學(xué)的規(guī)劃,應(yīng)該去深入調(diào)查研究不同地區(qū)、不同城市的用地供給與需求,尋找一個(gè)恰當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)。但是由于時(shí)間倉促,也缺乏相關(guān)資料和成熟技術(shù),因此采取了簡單的方法,就是下達(dá)指標(biāo),80%多的農(nóng)保率分配下去,看起來似乎蠻公平,省一級政府基本上也是依樣畫葫蘆,這叫層層下達(dá)指標(biāo),最后的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)必定符合要求。很顯然,這個(gè)規(guī)劃從一開始就注定是要失敗的。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,國土資源部提出要全面修編,報(bào)告遞上去,上面說:你們花了這么多精力編制的規(guī)劃,為什么不適應(yīng)了?原因是什么?怎么能保證修編的規(guī)劃就能夠適應(yīng)呢?如果不說清楚這些,修編又有多大意義?一席話使國土資源部也面臨很大壓力,本來計(jì)劃今年9月份完成修編工作,現(xiàn)在延長到明年6月份。回到新一輪的城市總體規(guī)劃,最大的難點(diǎn)在于不知道該依據(jù)哪個(gè)法來編了,原來叫《城市規(guī)劃法》,國標(biāo)的用地分類和指標(biāo)控制是針對城市制定的,原來要劃定規(guī)劃區(qū),區(qū)內(nèi)外的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理模式不同?，F(xiàn)在問題就來了,規(guī)劃區(qū)還要不要?這條線還要不要劃?剛才幾位局長談到了,他們認(rèn)為這條線,不應(yīng)該要了,因?yàn)楝F(xiàn)在情況發(fā)生變化了。但我們平時(shí)討論的時(shí)候,一些老前輩還是不同意把城和鄉(xiāng)弄到一塊兒來搞,認(rèn)為二者的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和管理模式不是一回事。我認(rèn)為現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,若再固守這條線就比較牽強(qiáng)了,所以建議在分析研究問題的時(shí)候,一定要先把這條線去掉,至于最后形成法律文件的時(shí)候怎么對待,應(yīng)從依法管理的角度來考慮。第二,新一輪總規(guī)有一個(gè)比較大的變化,就是逆向思維。過去由“圖”到“底”,現(xiàn)在應(yīng)該由“底”到“圖