《城市綠地分類標準》2002年版問題探討

《城市綠地分類標準》2002年版問題探討

自2002年通過《城市綠地分類標準》（jjt85-2002）（以下簡稱《綠化分類標準》）以來，它在我國的城市綠地規(guī)劃和綠化管理實踐中發(fā)揮了積極作用。但隨著近年來各地建設的飛速發(fā)展,出現了許多新的問題和情況。特別是2011年新版《城市用地分類和規(guī)劃建設用地標準(GB50137-2011)》(以下簡稱《城市用地分類標準》2011版)的頒布實施,使現版《綠地分類標準》已經不適應現實需要,亟須修編調整。目前,相關部門已經著手開展現版《綠地分類標準》的修編工作,筆者結合自身工作實踐,提出以下思考。1在當前版本中，綠色分類基準存在主要問題1.1按照空間形態(tài)分類例如在現版《綠地分類標準》的“公園綠地”分類中,既有按照使用功能來進行分類的,如綜合性公園、專類公園等;也存在著按照空間形態(tài)和位置來分類的,如帶狀公園、街旁綠地等。這就造成了概念混淆和重復,如帶狀公園在使用功能上也可能是綜合性公園,容易造成面積的重復統計和漏計。1.2“小區(qū)游客”的用地利用現版《綠地分類標準》中的“社區(qū)公園”包括“居住區(qū)公園”和“小區(qū)游園”2類,其中“小區(qū)游園”在規(guī)劃用地管理中屬于“居住用地”而不是“綠地”。這就造成了某種程度的概念模糊,在實踐中不便于統計和分類。另一方面把不是“綠地”的“小區(qū)游園”納入“公園綠地”統計,也某種程度上造成了人均城市公園綠地面積的“虛高”。1.3與現有的綠化分類標準高度契合《城市用地分類標準》(2011版)對原有的各類城市用地分類名稱進行了較大的調整。使現有綠地分類標準中“附屬綠地”下的各種中類名稱已經與之不相匹配。特別是《城市用地分類標準》(2011版)設置了“公園與廣場用地”大類,并把具有游憩、紀念等功能的“廣場用地”單列為中類。因此,本次綠地分類標準修編中現有的“公園綠地”概念需要與之相協調。1.4生產企業(yè)主要利用城市外圍的農林現版《綠地分類標準》中的“生產綠地”指標是納入城市綠地率統計范圍內的。但目前綠化苗木生產已經充分市場化,且主要利用城市外圍的農用地。因此,再把“生產綠地”指標納入到城市綠地率統計范圍內是不合理的,需要進行調整。1.5地分類標準中命名習慣的產生現版《綠地分類標準》中的“其他綠地”名稱更多是考慮對應城市用地分類標準中的命名習慣而產生的?！捌渌?字從內涵上難以直觀表述市域范圍內各類綠地的概念,同時現有“其他綠地”內容細分也較為粗放,無法直觀反映近年來各地規(guī)劃建設的實際情況。2在當前《綠地分類標準》中，綠地分類的原則如下2.1類標準的問題在分類中應盡可能采用同一種分類標準進行分類,避免存在多個分類標準的問題?？紤]到綠地空間功能屬性的多樣性,同一塊綠地可以具備生態(tài)、游憩、景觀、防災等多種作用,因此,在綠地大類、中類命名時應以綠地的主要功能為依據,力求命名準確,名實相符。2.2規(guī)劃設計及建設管理需求分析綠地分類應與已頒布的相關標準和法規(guī)充分協調和銜接,滿足城鄉(xiāng)綠地規(guī)劃設計和建設管理多層次、多方面的需求。特別是應與現有的國家標準《城市用地分類標準》(2011版)相匹配,應該在其框架下進行細化和完善,從而更好地把綠地分類標準納入到城市規(guī)劃管理體系中去。2.3影響統計工作的質量根據規(guī)定,各地每年都在住房和城鄉(xiāng)建設部城建統計系統中上報各地的統計數據,如果分類名稱和統計口徑改變過多,就會對以往的統計指標和評價考核產生影響。因此,本次修編應充分考慮與以往城鄉(xiāng)園林綠化建設統計資料的縱向可比性,要求綠地分類應有一定的延續(xù)性。2.4科學分類方法應在充分聽取各地對現行標準使用情況的反饋意見基礎上,提出更加科學和便于使用的分類方法。修編后的綠地分類應有助于新時期綠地系統規(guī)劃編制和園林行業(yè)的分類管理,有效應對城市綠地建設發(fā)展中出現的各種新情況,成為相關綠地規(guī)劃、建設、驗收和考核工作的基本依據。3關于公園綠地的分類3.1城市功能分類現版《綠地分類標準》中公園分類名稱的分類標準不統一。筆者認為應把公園的主要使用功能作為唯一的分類標準對大、中類進行分類。保留現標準中“綜合性公園、專類公園”的定義,取消按照形態(tài)標準命名的“帶狀公園”中類。專類公園可根據近年來發(fā)展的實際情況再進行適當細分,如增加體育公園、城市濕地公園小類等。3.2城市社區(qū)公園中的綠地“社區(qū)公園”作為社區(qū)公共服務實施的重要組成部分,在提高居民生活環(huán)境質量方面發(fā)揮著越來越重要的作用。在目前各地城市規(guī)劃實踐中,已經很少嚴格按照居住區(qū)、小區(qū)、組團的概念來進行居住用地的規(guī)劃和管理。在具體控制性詳規(guī)編制管理實踐中,規(guī)劃部門主要對獨立于房地產項目外的公園地塊進行控制。這些公園綠地不管規(guī)模大小,只要是獨立的公園地塊(包括開發(fā)商代建),都會納入到控規(guī)的公園綠地平衡統計中去。因此,在規(guī)劃部門眼中,社區(qū)公園只要地塊獨立,面積的大或小,服務半徑的近或遠是沒有實際分類上的差別的。因此,在《城市用地分類標準》(2011版)中,把1990版用地分類標準的住宅用地、小區(qū)道路和綠地3個小類合并為一類——住宅用地,沒有對居住區(qū)綠地再進行細分,從而更好地與城市總體規(guī)劃和控制規(guī)劃編制深度相結合。因此,建議保留“社區(qū)公園”中類,但不宜再分小類,從而避免概念和統計上的混亂。只需將“社區(qū)公園”明確定義為“為一定區(qū)域內居民服務,具有一定景觀和游憩功能,不屬于居住用地范疇的中小型獨立公園用地”。需要說明的是,對于一些面積較大、功能較完備的社區(qū)公園在概念內涵上如何與綜合性公園相區(qū)分需要在修編過程中進一步研究和界定,從而避免混淆。另外,在目前我國城市社區(qū)管理體制中,社區(qū)概念不僅僅單指居住社區(qū),還包括商業(yè)社區(qū)、商住混合社區(qū)等。因此,在商業(yè)中心區(qū)的小型街頭公園,只要能滿足居民游憩功能,也可以歸為“社區(qū)公園”分類。同時,近年來各地城市出現的沿河流、道路的大型開放性景觀綠地,如濱水公園等。這部分公園其中面積較大、文娛游樂設施較豐富的可以納入“綜合性公園”分類。其中文娛游樂設施比較簡單的公園可根據實際情況分別納入“社區(qū)公園”或“專類公園”分類。3.3公園功能分區(qū)“街旁綠地”在現版《綠地分類標準》中,其定義為“位于城市道路用地之外,相對獨立成片的綠地,包括街道廣場綠地、小型沿街綠化用地等”。筆者認為,除了大型綠化廣場外,大部分街旁綠地具有面積小、功能簡單的特點,更多的是滿足街景美化和周邊居民就近游憩的功能。從這點上講,街旁綠地和社區(qū)公園在功能上有一定的重復。因此建議將這部分以滿足周邊居民游憩功能為主的“街旁綠地”納入“社區(qū)公園”分類和統計。對于“街旁綠地”中只有景觀功能,沒有游憩功能的零散小型綠地類型(如商業(yè)區(qū)街道轉角綠地),在規(guī)劃部門編制實踐中多納入周邊地塊功能。因此,建議這部分類型街旁綠地納入周邊地塊的“附屬綠地”分類。對于很多城市在主干道路紅線外設置一定寬度(如15~50m)的景觀綠化帶,建議有一定游憩功能的按照公園綠地分類,沒有游憩功能則按照防護綠地分類。至于“街旁綠地”中的以游憩為主要功能的廣場類型建議按照《城市用地分類標準》(2011版)的分類單列為一大類。由上所述,筆者認為,街旁綠地概念上是按照綠地區(qū)位來定義的,不是按照綠地主要使用功能來分類的,不符合分類標準“邏輯一致性”原則。同時“街旁綠地”類型可以分別轉為社區(qū)公園、附屬綠地、防護綠地或廣場用地。因此,為避免概念混淆和統計重復,建議在“公園綠地”大類下取消“街旁綠地”中類。3.4“廣場用地”和“公園綠地”的關系《城市用地分類標準》(2011版)設置了“公園與廣場用地”大類,并把具有游憩、紀念等功能的“廣場用地”單列為中類(G3),不再屬于1990版城市用地標準“道路廣場用地”范疇。這旨在強調廣場的開敞空間屬性,以及其與公園綠地功能的相近性,并明確了“廣場用地”是和“公園綠地”并列的概念。其實,在各地實踐中,為增加城市綠地面積指標,許多城市園林管理部門早已把游憩廣場面積列入公園綠地統計范圍。所以,設置“公園與廣場用地”大類并把“廣場用地”單列,既解決了原來各地園林部門把廣場面積計入公園數據統計的規(guī)范合法性問題(根據1990版《城市用地分類標準》,廣場屬于道路廣場用地,不屬于公共綠地),也不會對各地實際已經上報的公園統計數據產生較大偏差,體現了統計數據的延續(xù)性。因此,單列廣場用地在技術上是可行的。同時,《城市用地分類標準》(2011版)把“人均公園與廣場用地面積”指標列為國家強制性條款,所以名稱不宜輕易做改動。因此,建議本次修編宜將廣場用地單列為大類,并可對其定義和細分再做進一步的探討。3.5城市公園綠地:非建設用地內的公園不納入城市總體規(guī)劃各地經常出現一種情況,一些市區(qū)內部或周邊存在山體的城市,由于城市建設用地指標的稀缺,規(guī)劃和國土部門經常“有意”把這部分山體剔除在城市建設用地范圍之外,從而在城市用地指標總量控制的情況下,爭取更大的可實際用于開發(fā)的建設用地指標。近年來,隨著綠化建設步伐的加快,這些山體往往已經改造成游憩公園。但是由于不是城市建設用地,造成這些山體雖然實際使用功能上已經成為公園,但在指標計算上又不能“名正言順”的算作城市公園綠地。同時,迫于征地成本的壓力,各地政府對于公園的建設土地不再采用征用劃撥的單一模式,而是在不改變原有非建設土地的使用性質的情況下,更多采用流轉租用的手段來進行建設,如郊野公園、森林公園、濕地公園、游樂公園、野生動物園等。筆者認為,城市建成用地外的開放性游憩綠地對促進城鄉(xiāng)統籌,提高城市整體環(huán)境水平,提升居民幸福指數都有著重要的意義。因此,把這些公園類型納入到城市綠地分類體系中去,對進一步規(guī)范和促進相關公園綠地的規(guī)劃建設有著積極的意義。但是,城市綠地系統規(guī)劃作為城市總體規(guī)劃框架下的專項規(guī)劃,必須符合城市總體規(guī)劃用地分類指標計算方法,才能夠更好地對大多數城市的公園綠地水平做出正確的對比和評價。如果把非建設用地內的公園納入城市公園面積統計,不僅會造成統計數據的混亂,對沒有良好自然稟賦的城市也是不公平的。另外,部分園林管理部門認為非建設用地內的公園不納入統計,會使得城市公園綠地指標偏低,無法準確反映城市綠化水平和部門成績。筆者認為,當今城市之間生態(tài)人居環(huán)境的比較和園林部門的“政績”,已經不只體現在“人均公園綠地面積”這個數字的單一對比,而是公園的實際建設規(guī)模、質量,以及良好的社會綜合評價。就像現在社會廣泛批評的“唯GDP論”一樣,GDP指標高并不一定代表居民幸福指數就高。所以,筆者認為非建設用地內的公園分類應納入到這次修編工作去認真研究,但這部分公園面積不應納入到“人均公園綠地面積”的統計。4取消“生產綠地”大類前文已述,考慮到生產綠地目前主要利用城市外圍的農用地,《城市用地分類標準》(2011版)已經取消了的1990版用地標準中的“生產綠地”中類,并將其納入城鄉(xiāng)用地“農林用地”(E2)中。因此,建議本次修編同樣取消“生產綠地”大類。為便于行業(yè)分類管理,建議防護綠地可以按照主要使用功能再進行適當細分。如分為景觀防護綠地、衛(wèi)生防護綠地、安全防護綠地等。附屬綠地則建議對應《城市用地分類標準》(2011版)中各類用地類型和名稱重新進行編排。5關于“其他綠地”的討論5.1生態(tài)景觀綠地的命名有觀點認為“其他綠地”中“其他”二字從內涵上難以準確表述城市建成區(qū)外綠地的概念,應改為能直觀反映其內涵的名稱。如新頒布的《鎮(zhèn)(鄉(xiāng))村綠地分類標準》(CJJ/T168—2011)中將“其他綠地”命名為“生態(tài)景觀綠地”。如前所述,“其他”二字更多是考慮對應城市用地分類標準中的命名習慣。因此,筆者認為,本次修編可以就這個問題展開充分討論,但在沒有合適的名稱之前,為更好地與《城市用地分類標準》(2011版)進行銜接,還是以“其他綠地”為宜。5.2“其他綠地”在標準中的賦能、政策,城市綠地系統規(guī)劃編制對于“其他綠地”的規(guī)劃管理,實踐中除少數風景名勝區(qū)外,園林部門乃至規(guī)劃部門對絕大部分類型的“其他綠地”缺少實際管控和發(fā)言權。如國土部門管理的基本農田保護區(qū)、環(huán)保部門管理的自然保護區(qū)、農林部門管理的國家森林公園等。在“其他綠地”的規(guī)劃管理方面,城市總體規(guī)劃的“強制性內容”、國土部門的“土地利用總體規(guī)劃”等,都對各類“其他綠地”進行著理論上嚴格甚至苛刻的保護管理。可見“其他綠地”在標準中的進一步細分對綠地保護和管理不會起到多少實際作用。但是,各行業(yè)部門只是對自己管轄權限內的綠地進行管理,而對市域內各類綠地缺乏統籌規(guī)劃。因此,城市綠地系統規(guī)劃對市域范圍內的各類綠色空間的統籌規(guī)劃和保護依然具有不可或缺的作用。因此,標準中“其他綠地”進行細分的目的應是進一步有利于其在綠地系統規(guī)劃編制層面上發(fā)揮作用,而不是去應對管理過程中紛亂復雜的情況。根據城市總體規(guī)劃編制的經驗,對市域生態(tài)環(huán)境更多體現在結構性和框架性的控制。如建設部《城市綠地系統規(guī)劃編制綱要(試行)》(2002)中規(guī)定,市域部分的綠地系統編制應包括規(guī)劃布局、規(guī)劃結構、規(guī)劃分區(qū)三部分內容。通過綠地系統規(guī)劃對市域宏觀生態(tài)框架的控制,再指導下一步相關詳細規(guī)劃或專項保護規(guī)劃的編制,如“基本生態(tài)控制線規(guī)劃”、自然保護區(qū)規(guī)劃等,從而提高標準的可行性和實用性。5.3