小產(chǎn)權(quán)房的法律問題

小產(chǎn)權(quán)房的法律問題

1、小產(chǎn)權(quán)房一詞的含義。所謂小產(chǎn)權(quán)房,是我國對游離于法律之外的商品房的一種特定稱謂,本文意義上所使用的小產(chǎn)權(quán)房一詞,是大產(chǎn)權(quán)房的對稱。按照通說,大產(chǎn)權(quán)房即完全產(chǎn)權(quán)房,是在開發(fā)商在辦理合法的立項開發(fā)和土地出讓手續(xù)的基礎(chǔ)上,按規(guī)定上繳土地出讓金和使用稅費,再由國家發(fā)放土地使用證和房屋預(yù)售許可證后,由國家頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證,可以合法地上市交易的房屋。那么,相應(yīng)的小產(chǎn)權(quán)房就是不完全產(chǎn)權(quán)房,它大多是在農(nóng)民集體土地上建起的房屋,一般有村鎮(zhèn)自行開發(fā)建設(shè),出售給非該農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人或組織,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府或村委會頒發(fā)所謂的“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)證”證明其權(quán)屬,這種房屋沒有土地部門頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證,房管部門也不予對其產(chǎn)權(quán)給予備案發(fā)證。二、小產(chǎn)權(quán)房法律現(xiàn)象產(chǎn)生的原因(一)小產(chǎn)權(quán)房成為國家壟斷土地市場的前提1.小產(chǎn)權(quán)房問題產(chǎn)生的根源在于我國的農(nóng)村土地法律制度和戶籍的二元結(jié)構(gòu)類似,我國的土地結(jié)構(gòu)同樣是城鄉(xiāng)分離式的——國有產(chǎn)權(quán)的土地和農(nóng)民集體所有的土地,這兩種產(chǎn)權(quán)在法律上的地位上的不同集中體現(xiàn)在一定類型的土地使用權(quán)能否成立以及是否能夠取得合法地位與一定的所有權(quán)相聯(lián)系,這是小產(chǎn)權(quán)房這種特有現(xiàn)象得以產(chǎn)生的法律制度基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)節(jié)約用地和保障耕地這一確保糧食安全的國家利益,我國也按照世界各國通例建立了土地總體規(guī)劃和控制建設(shè)用地規(guī)模的審批制度,但是,我國在控制建設(shè)用地規(guī)模的制度設(shè)計上卻把獲得建設(shè)用地的前提定位在國有土地上,也就是說一塊土地要想獲得建設(shè)用地資格,它在所有權(quán)性質(zhì)上必須是國有的,但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,可以用于建設(shè)用地的國有土地實際上已被用盡,擔(dān)當(dāng)建設(shè)用地任務(wù)的現(xiàn)在是原屬于農(nóng)村集體組織所有的集體土地。這樣,我國在建設(shè)用地的制度設(shè)計上就人為的加入了由集體土地變?yōu)閲型恋氐恼魇罩贫?這實際上是實現(xiàn)國家壟斷土地市場的前提手段。而土地在其屬性上,它既是一種自然資源,更是一種能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值的財產(chǎn)性資源。于是,依附于土地的財產(chǎn)屬性,發(fā)生了土地所有者、現(xiàn)實控制者實現(xiàn)其財產(chǎn)利益和地方政府借對土地的壟斷實現(xiàn)地方財政收入增長的爭奪,小產(chǎn)權(quán)房正是在這種爭奪的狀況下產(chǎn)生的。2.農(nóng)村集體土地權(quán)利主體的不確定性是小產(chǎn)權(quán)房這種游離于法律之外的現(xiàn)象得以產(chǎn)生我國法律規(guī)定:農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會進(jìn)行管理,農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織的成員可以以承包的形式實現(xiàn)其對集體土地的使用權(quán)。但是,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會也只是對農(nóng)村集體的土地進(jìn)行管理,執(zhí)行管家的職責(zé)而已。按照周其仁先生的看法,農(nóng)村土地集體所有制既不是一種“共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán),”也不是一種純粹的國家所有權(quán),它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排。這種制度造成了農(nóng)村土地權(quán)利主體的不明確,而這種主體不明確的土地制度安排是造成如小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象出現(xiàn)的現(xiàn)實原因。(二)土地補(bǔ)償款的發(fā)放缺乏限制1.不合理的土地法律制度安排,使得農(nóng)民不愿對土地進(jìn)行保護(hù)按照我國相關(guān)法律的規(guī)定,農(nóng)村的土地屬于農(nóng)村集體組織所有,但是,散見于不同法律中的征收征用制度,僅僅規(guī)定了國家可以以公共利益的名義征收征用,但對征收征用條件、程序以及對由此引起的補(bǔ)償?shù)囊?guī)定卻是模糊的,這使得此制度在操作中產(chǎn)生以下兩種不良后果:一是在現(xiàn)實中,農(nóng)民往往在一紙紅頭文件的簡單行政指令下就莫名失去了自己的土地,農(nóng)民特別是城市近郊的農(nóng)民不知道自己的土地那一天就會被征收,對土地沒有一種安全的預(yù)期。二是按照我國《土地管理法》的規(guī)定,征地補(bǔ)償款以土地的原有收益為計價依據(jù),這使得征地補(bǔ)償金計算基礎(chǔ)非常低,而補(bǔ)償款總額往往不超過征地前五年的收益,這使得征地補(bǔ)償金總數(shù)非常有限,而補(bǔ)償金的發(fā)放對象又不明確,造成發(fā)放的中間環(huán)節(jié)多,容易造成截留現(xiàn)象的發(fā)生。但是,在現(xiàn)實中,土地被征用后,由于政府對土地交易市場的壟斷,使得土地出讓金的數(shù)額在扣除政府對開發(fā)土地進(jìn)行基本建設(shè)投入的費用后,也往往有土地征用補(bǔ)償款的幾十倍甚至上百倍。這使得作為農(nóng)村土地不完全所有者的農(nóng)民產(chǎn)生一種被剝削感,造成城市近郊的農(nóng)民或最基層的政府和農(nóng)民合謀以小產(chǎn)權(quán)房等形式積極違規(guī)用地的現(xiàn)象出現(xiàn)。2.我國現(xiàn)有的土地總體規(guī)劃中的農(nóng)用地和建設(shè)用地的劃分依據(jù)不明確和當(dāng)事人根據(jù)收益最大化或成本最小化原則對自己的行為作出選擇相沖突一般來說,土地利用人以土地收益為轉(zhuǎn)移,從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)的土地權(quán)利人獲得的收益比非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益低,他們將土地轉(zhuǎn)用于可以帶來更高利潤的土地利用類型是一種內(nèi)在的利益需要。但是政府為了保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn),在土地進(jìn)入市場之前,土地利用分區(qū)和土地供應(yīng)計劃中就已經(jīng)在農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地之間,工業(yè)、商業(yè)和居住用地之間作出了安排。這種基于行政權(quán)對土地利用方式的限制,使享有土地產(chǎn)權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人們在利用土地獲取收益時并不是公平的。因為在現(xiàn)代社會,農(nóng)業(yè)雖然對于一個國家的來說很重要,但它的經(jīng)濟(jì)地位日漸減弱,經(jīng)營農(nóng)地所獲的收益比起經(jīng)營工商業(yè)來說,是比較低的。這不但影響了農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性,也相應(yīng)的影響了其在保護(hù)耕地上的積極性。土地利用人是否保護(hù)土地資源,取決于保護(hù)土地資源所取得的收益,如果放棄保護(hù)土地資源措施所獲得的收益大于保護(hù)的收益,那么土地利用人可能會追求個人利益的最大化,采取不利于社會的土地利用行為。而小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn),就是農(nóng)民或農(nóng)村基層政權(quán)在追求自己利益最大化方面的體現(xiàn)。(三)小產(chǎn)權(quán)房買方市場出現(xiàn)的原因其在土1994年分稅制改革以來,不但土地稅就成了地方政府的主要財政收入,而且地方政府對土地出讓金的使用也取得了支配地位,名目繁多的土地稅和不菲的土地出讓金已成為大多數(shù)地方政府主要財政來源的狀況,使得地方政府致力于對土地的積極征收。而土地作為一種稀缺資源,在地方政府的壟斷經(jīng)營下,其價格增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了國民經(jīng)濟(jì)的增長水平,于是,由高地價支撐的商品房價格急劇攀升,逐步超出了居民的購買力,而小產(chǎn)權(quán)房由于其特殊的原因造成的低廉價格吸引了大批低收入者,這是小產(chǎn)權(quán)房買方市場形成的主要原因。綜上所述,小產(chǎn)權(quán)房在我國的大規(guī)模出現(xiàn)是我國特有的土地法律制度的一種反映,而我國土地法律制度安排中對農(nóng)民利益的忽